第三节 晚清州县体制改革之议
一、19世纪的州县改制言论
州县是中央集权皇权统治的基础，然而，州县制度不合理所导致的种种弊端也不断招致人们的批评，并提出改进的建议。[158]但大多数都只在如何防止书差、监羁、讼棍、盗贼，以及催科、交代等积弊的层面上展开，只有少数士人官员开始从体制角度思考问题。
道光乙未（1835年）举人鲁一同是较早从体制角度进行思考的一位。他说：“天下之断然自弃于恶，又不能不用，用之则卒有害必无幸者，在内为宦官，在外为胥吏。”他认为，当时多数人提出的防止胥吏之弊的方法，是用严刑以威之，额数以裁之，但事实上胥吏并不畏刑，但胥吏又必不可裁，原因就是“法密也”，“法密官不能尽知，必问之吏，吏安得不横法，安得不枉乎？”又说：
天下之患，盖在治事之官少，治官之官多。州县长吏丞簿尉，治事之官也，州县以上皆治官之官也。天下事无毫发不起于州县……自道府以上益尊，且贵事不足分州县之毫发，为州县者，必以公文书遍达之，不合则遽委，而仍属之州县。故一县之事得府道数倍，得布政按察又数倍，得巡抚总督又数倍。县令一身两手，非有奇才异能而常身任数十倍之事，势必不给，不给不已，胥吏乃始攘臂纵横而出乎其间。[159]
为减少治官之官，鲁一同提出如下两点建议：第一，加重知府之权以统州县，将道、按察使合并于布政使。他认为，今天下之弊，是知府徒拥虚名，应加重其权，以制所属州县，上可直接将详察所属情况专达于天子。督抚掌盐漕军政兴革大事，布政使掌州县之事，但不得越府而苛责州县，如此一来，可减少治官之官，使州县胥吏之数减，长吏之权伸。第二，增佐贰分州县之权，使其成为州县官左右提挈。鲁一同指出，州县虽设有县丞、主簿、少尉等，但事实上，州县官催科问胥吏，刑狱问胥吏，盗贼问胥吏，仓监驿递皆问胥吏，“彼丞若簿尉之权乃不如一横吏”。州县官之所以宁以其权与吏而不与丞簿尉，“其意以为丞簿尉易掣吾肘，而胥吏惟吾欲为”。所以他建议每县增佐贰二三人，由长吏董其成，使佐贰得指挥胥吏，胥吏不敢为所欲为。[160]
与鲁一同主张不同，道光末年冯桂芬主张在州县恢复乡职，他说：
今州县设佐，注：四五人，拨二三人分治各乡，至都图则有地保、地总司民事，其流品在平民之下，论者亦知其不足为治也。于是保甲之法，十家一甲长，百家一保正，一乡一保长。然率视为具文，诏书宪檄络绎旁午而卒不行，间行之而亦无效。军兴以来，各省团练民勇，有图董，有总董，大同小异，顾行之转视保甲为有效，然则其故可思也。地保等贱役也，甲长等犹之贱役也，皆非官也。团董绅士也，非官而近于官者也。惟官能治民，不官何以能治民？保甲之法，去其官而存其五四递进之法，不亦买椟而还珠乎？吾甚不解。[161]
冯桂芬借顾炎武的话指出“大官多者其世衰，小官多者其世盛”，故主张增设乡职，驻城各图满百家公举一副董，满千家公举一正董，四乡各里也保举一人。这些乡职不为官，不设署，以本地土神祠为公所，可调处民间争讼，指引缉捕、劝导征收。同时满五千家设一职官巡检，为正副董的上级。如是则使亲民之小官多而达治民之目的。
同治年丁日昌在条陈整顿书吏时指出，书吏之所以敢于弄权而弊不止，是因为“任太繁而法太密也”，官之任事多者四五年，少者不过二三年，而书吏则能久任其职。“官于律例不过浅尝辄止”，而“书吏则专门名家，各有所司”，所以“以视同传舍之官，而驭世长子孙之吏，是欲丢弊而不能”。况且“人多财薄，以有限之辛工，养无限制之书吏，若奉公守法，则其势将不足以自存”。他主张设律科，凡书吏必通过三考始得充任，并且“士类皆得入选”；书吏有升转之阶，可获保荐之资格。也就是通过考试录取，将其纳入“官”的行列，提高书吏的素质和地位，使“人既不以书吏薄之，彼亦庶知自爱”[162]，最终达到吏治的目的。
上述主张虽然都是从改革胥吏之弊出发，但多少都触及州县体制中的一些根本性问题：“治官”之官多，而“治事”之官少，所以主张减少省行政层级，恢复乡职；州县官事繁法密，所以主张增加佐贰，以为辅佐；州县胥吏之弊难以禁绝，所以主张将胥吏纳入职官系统。虽然这些主张都是从“防胥吏之弊”出发的，但解决的方法已不仅仅是强化惩处、加强管束等治标手段，而是力图从体制改革角度解决问题，是重要的突破。
值得注意的是，这些主张的思想来源仍然是中国传统的三代和汉代之制。冯桂芬在《复乡职议》中认为，周制有州长、党正、族师、县正、鄙师等乡官；汉制十里一亭，亭有长，十亭一乡，乡有三老、啬夫、游徼。三老掌教化，啬夫职听讼收赋税，游徼循禁盗贼，“以乡人为之，亦皆官也”，而“隋文帝一切罢之，盖亦一时矫枉过正之举”。为今考虑，当“折衷周、汉之法”。[163]鲁一同亦以汉代之制说明“汉之盛，太守上有刺史，以六百石而刺二千石，近于小加大”，所以主张加重知府职权，使之有升降州县官员等权力，然后才可将守巡道撤去。[164]虽然上述主张从整体上无法突破清朝的整个皇权官僚体制，但已初步揭示了州县体制改革的基本方向，成为20世纪初州县改革的本土思想资源。
及至甲午战争以后，民族危机加重，维新变法思潮兴起，“变官制”是维新派变法主张中的重要内容。康有为在《上清帝第二书》中说：“天下之治，必自乡始。而今知县，选之既不择人望，任之兼责以六曹。下则巡检、典史一二人，皆出杂流，岂任民牧？上则藩臬道府，徒增冗员，何关吏治？”他主张从三个方面对州县进行改革：第一，学习汉朝太守领令长之制，唐代节度兼观察之条，每道设一巡抚，上通章奏，下领知县。知县升为四品。第二，知县之下分设功曹、决曹、贼曹，金曹，以州县进士分补其缺，其余诸吏皆由诸生考充。第三，州县之下设三老为乡官，各由民举。[165]也就是去省，实行道—州县两级制，州县分曹治事；州县之下设置乡官。这是在19世纪以来改革思想基础上的进一步发展和明确化。
与此同时，随着西方和地方自治思潮的引入，从19世纪后半期开始，一些人提出了州县设立议院和地方自治的主张。陈炽说：
各府州县应仿外洋议院之制，由百姓公举乡官，每乡二人，一正一副，其年必足三十岁，其产必及一千金，然后出示晓谕，置匦通衢，期以三月，择保人多者用之。优给俸薪，宽置公所，置贤者一人为之首，开会散会，具有定期，每任二年，期满再举。邑中有大政疑狱，则聚而咨之；兴养立教，兴利除弊，有益国计民生之事，则分而任之。[166]
显然，这一主张已吸取了新的思想资源，提出了州县体制的新建构方案。州县实行地方自治的主张经当时许多有识之士的宣扬，成为一种强劲的社会思潮，对改革的发生和发展方向发生着重大影响。[167]
二、20世纪初年的州县改制议论与试行
20世纪初新政开始后，州县制度改革仍然是许多人议论的话题。光绪二十七年（1901年），张之洞、刘坤一上筹议变法整顿中法折，其中多有涉及州县制度改革的内容，如“去书吏”，改为稿生，以生员充之；“去差役”，试办警察；“改选法”，统归外补。[168]这些意见试图将原有书吏改为州县衙门正式人员，以警察取代差役，将州县官的任用权下放到省，其中包含了一些新的因素。
关键性的体制变革意见则是随着预备立宪的开始而出现的。光绪三十二年七月（1906年8月），出使各国考察政治大臣戴鸿慈等上奏请改定全国官制以为立宪预备折，提出学习日本，从官制改革入手，以为预备立宪基础。提出当前州县行政的问题是上而层级太多，“凡经五级而政事始达于政府”；州县内“以一人而治彼数百人之事，绝无佐理之人，无论才具各有长短，亦且日力必多不给”[169]。提出的改革方案，一是减少层级，裁守道及知府直辖州两级，以州县直辖于督抚；二是在州县署中实行“分曹治事”，即分设内务、警务、收税、监狱四部，每部“各设专官”；三是实行地方自治，各县设县议会，以司立法，立一参事会以辅助长官之行政，官治与自治参半，乡为完全之自治；四是司法行政分立，各县设裁判所，其下分四区，各设区裁判所。虽然其中有的内容，如减少层级、增置辅佐官等，延续了19世纪以来的改革思想，但这一次却是从宪政的目的出发，更是着眼于司法、行政分离，着眼于地方自治，故而从根本上超越了以往的任何改革主张。
次日，戴鸿慈等还奏请设置官制编制局以改定全国官制，获得上谕批准。编制局立即紧锣密鼓开会讨论。不几日，报章舆论就传出外官制改革的消息。关于州县行政改革的内容为：改知县为四品，“每县分设四科，曰警务科、理财科、审判科、农务科，如钱谷兵刑旧制，各设专员分理。各科视知县亦畀以实缺，以下再设乡官数员佐理各科之事”[170]。五日后《申报》又报道改定内外官制，其中府州县照原议，“各县官厅均设四部：内务、警务、收税、监狱，分曹授职”[171]。
同时，载泽等会奏厘定官制宗旨，称“更张必分乎次第，创制贵合乎时宜”，确定“就行政司法各官以次厘定，此外凡与司法行政无甚关系各衙门一律照旧……行政司法厘定当采用君主立宪国制度”[172]。宗旨确定先以立宪国行政司法分立为原则改革官制，行政改革变得紧迫起来。
但朝廷官员对如何改、何时改等问题远没有形成一致意见，表示担忧、主张缓办者大有人在。他们或曰“州县以下分设乡官，举措一乖，不肖绅衿倚势鱼肉，则舆情必壅”[173]，或担心“州县僚佐各职所费甚巨”[174]，故主张官制不宜多所更张。极端者如胡思敬，将州县设辅佐各员斥为“徒为此纷纷扰扰，乱人耳目，骇人听闻，暮四朝三，曾何补益”[175]。
也有的提议官制改革可先从州县做起。御史史履晋上折认为州县权力太多，“今日之州县能有此才具否？即有此才具，能有此精力否？”他主张“不如为州县多设佐贰，条分缕析，各任一门，辅以乡官，以立地方自治之基础，而州县总其成”[176]。大学士孙家鼐同样认为官制改革当从州县做起，他说：“州县者，天下之根基也，乡邑者，又州县之根基也，乡邑治而州县治，州县治而天下治矣。”主张由督抚先在辖内慎选偱良，先试办乡邑地方自治。[177]
议论纷纷之中，光绪三十二年九月十九日（1906年11月5日）厘定官制大臣致电各省督抚，就省与地方官制改革方案征求意见。其中州县改革的方案是：“府州县各设六品至九品官，分掌财赋、巡警、教育、监狱、农工商及庶务，同集一署办公。别设地方审判厅，置审判官，受理诉讼；并画府州县各分数区，每区设谳局一所，置审判官，受理细故诉讼，不服者方准上控于地方审判厅。每府州县各设议事会，由人民选举议会，公议本府州县应办之事。并设董事会，由人民选举会员，辅助地方官，办理议事会所议决之事。俟府州县议事会及董事会成立后，再推广设城镇乡各议事会各董事会及城镇乡长等自治机关。以上均受地方官监督。”并说：“以上办法由各省督抚酌量推行。”[178]这个方案的特点是：依据君主立宪国制度，在州县实行行政与立法、司法分离的原则；改变州县官的独任制，设置专官分掌各项事务，同署办公。同时州县和城镇乡成立议事会、董事会，实行地方自治。
次日上谕称：“方今民生重困，皆因庶政未修，州县本亲民之官，乃往往情形隔阂，诸事废弛，闾阎利病，漠不关心。……兹当改定官制，州县各地方官关系尤要，现在国民资格尚有未及，地方自治一时难以遽行，究应如何酌核办理，先为预备，或增改佐治员缺，并审定办事权限，严防流弊，务通下情，著会商各省督抚一并妥为筹议。”[179]上谕一方面肯定了州县官制改革必要，另一方面又限定了改革的方向，同时要求各省督抚发表意见。
对于州县官制改革这一问题，督抚回电中除云贵总督丁振铎没有表示异议外，其他督抚均表示难以一律施行。最主要的理由是增州县佐治员一是会带来财政之困，二是人才难寻。河南巡抚还算了一笔账，全省107个厅州县，如每县添佐官5员，审判厅官1员，谳局区官约4员，共须添官1070员，增费210余万。督抚们还认为，教育尚未普及，民气未开，选举未能马上进行，州县改革宜从缓举办，莫如先从教育、办法政学堂训练候补人员、变通铨政做起。[180]或如湖广总督张之洞所言，“似宜听州县量力延访委员”，“宜就现有各衙门认真考核，从容整理，旧制暂勿多改，目前先从设四乡谳局，选议绅、董事入手，以为将来立宪之始基”[181]。
督抚们的担心不是没有道理的，但他们又是州县改革的具体操办者，其态度决定改革难以一下子铺开。在这种局面下，光绪三十三年（1907年）清廷颁布直省官制通则，确定了改制的初步方案：州县设佐治各员，并分期设立府州县议事会董事会、地方审判厅；在实施上，则让东三省先行开办，直隶、江苏择地先为试办，其他省可由督抚体察情形，分年分地请旨办理。[182]
行动较快的是直隶。光绪三十一年（1905年），直隶总督袁世凯鉴于“若官智不开，何以责民”的考虑，遴派实缺州县无论选补先赴日本游历三个月；同年直隶学务处颁布《劝学所章程》，定各州县设劝学所；警察制度在州县陆续建立；光绪三十二年（1906年），试办天津县地方自治。
东三省由于新建省制，所以当时主要集中在总督巡抚的权力划分和衙署规建方面。对于府州县，也重在建制，并对州县与府、厅的关系做了调整，即有的府不设首县，知府自理地方，以道为监督；而边疆和重要地方仍由府辖县，但府的权力有所加重。[183]
江苏省的官制改革则主要集中于清理积弊、裁并局所方面，在州县层面的推进缓慢。[184]
总之，1906—1908年，州县改革主要集中在设劝学所、举办巡警方面，相关情况将在各章中具体分析。大规模的州县改制则是在1908年钦定宪法大纲颁布以后。有两个原因直接推动和加快了州县的改革：一是1906年11月中央官制方案奏定后，新设和改组的各部很快完成了新官制的建设。[185]为加强中央集权，各部又很快制定了相应的省级对应部门的官制，这样，省级行政部门——布政使司、提法使司、提学使司、巡警道、劝业道先后完成了调整和增设的工作。[186]三司两道成立后，一方面秉承上级部门的指令实施各项新政措施，另一方面又接受督抚的直接领导，使州县改革的推进有了具体的责成部门，有利于州县改革的加快进行。
二是光绪三十四年八月初一日（1908年8月27日）预备立宪逐年筹备事宜清单的公布，使州县改革有了具体的时间表。这个筹备清单以九年为限，采取了上下结合、同时并举的方针，即上层的中央一级改革与各省地方改革同时筹备举办。民政部、法部先后制定地方自治、各级审判厅等章程；各省设置筹备处、自治研究所，各项工作均进入紧锣密鼓的筹备阶段。州县的各项改革也有了具体的时间表：审判厅采取先省城商埠后各州县的方法；地方自治采取先城镇乡后府厅州县，先繁盛地方后偏僻地方的顺序推进，并允许各省督抚就各自地方依据情形先行举办或实行变通。在朝廷的压力之下，先前强调财政困难和人力不足的督抚不得不加快筹备，促使宣统年间州县改革的步伐大大加快。
[1] 瞿同祖：《清代地方政府》，9～10、17～18页。
[2] 《清史稿》卷116，志九十一，职官三，3357页，北京，中华书局，1976。
[3] 汪辉祖：《学治臆说》，105页，沈阳，辽宁教育出版社，1998。
[4] 瞿同祖：《清代地方政府》，233、223页。
[5] 《河东总督田文镜条列州县事宜》，席裕福辑：《皇朝政典类纂》卷247，职官十，1页，沈云龙主编：《近代中国史料丛刊续编》第91辑，台北，文海出版社，1974—1982。
[6] 瞿同祖：《清代地方政府》，223～233页。
[7] 黄六鸿：《福惠全书》卷6，钱谷部，9页，光绪癸巳刻本。
[8] 魏光奇：《有法与无法——清代的州县制度及其运作》，211页，北京，商务印书馆，2010。
[9] 《澄城县附志》之三，经政志，赋税，5页，民国十五年（1926年）铅印本。
[10] 《河东总督田文镜条列州县事宜》，《皇朝政典类纂》卷247，职官十，12页。
[11] 王邦玺：《缕陈丁漕利弊户口耗伤情形疏》，葛士濬辑：《皇朝经世文续编》卷32，户政九，14、15页，光绪十四年图书集成局印行。
[12] 朱寿朋：《光绪朝东华录》，总1701页，北京，中华书局，1958。
[13] 黄六鸿：《福惠全书》，卷6，钱谷部，4页。
[14] 朱寿朋：《光绪朝东华录》，总1702页。
[15] 刚毅：《催科》，《牧令须知》卷1，12页，沈云龙主编：《近代中国史料丛刊》第1辑，台北，文海出版社，1966。
[16] 那思陆：《清代州县衙门审判制度》，14页，北京，中国政法大学出版社，2006。
[17] 那思陆：《清代州县衙门审判制度》，32页。
[18] 瞿同祖：《清代地方政府》，161页。
[19] 瞿同祖：《清代地方政府》，161～166页
[20] 《河东总督田文镜条列州县事宜》，《皇朝政典类纂》卷247，职官十，13页。
[21] 《钦定大清会典事例》（光绪朝）卷817，刑部，刑律诉讼，1页，上海，商务印书馆光绪戊申初版。
[22] 魏光奇：《有法与无法——清代的州县制度及其运作》，41页。
[23] 《芜湖县志》卷21，武备志，1～2页，民国八年石印本。
[24] 《钦定六部处分则例》卷41，盗贼上，14页，沈云龙主编：《近代中国史料丛刊》第34辑。
[25] 瞿同祖：《清代地方政府》，101～102页。
[26] 萧公权：《中国乡村：论19世纪的帝国控制》，张皓、张升译，55页，台北，联经出版事业股份有限公司，2014。
[27] 《钦定大清会典事例》（光绪朝）卷785，刑律贼盗，2页。
[28] 《河东总督田文镜条列州县事宜》，《皇朝政典类纂》，卷247，职官十，13页。
[29] 包世臣：《说保甲事宜》，《安吴四种》卷28，6页，同治壬申刻本。
[30] 瞿同祖：《清代地方政府》，252页。
[31] 刘锦藻：《清朝续文献通考》卷25，户口一，7760页，上海，商务印书馆，1936。
[32] 刘锦藻：《清朝续文献通考》卷25，户口一，7761页。
[33] 《钦定大清会典事例》（光绪朝）卷785，刑部刑律盗贼，2页。
[34] 《民国宁乡县志》，故事编第六，兵备录下，524～525页，湖湘文库编辑委员会：《湖湘文库》甲编，长沙，湖南人民出版社，2009。
[35] 《清朝文献通考》卷21，职役一，5045页，上海，商务印书馆，1936。
[36] 沈彤：《保甲论》，贺长龄辑：《皇朝经世文编》卷74，兵政五，保甲上，2页，沈云龙主编：《近代中国史料丛刊》第74辑。
[37] 刘淇：《里甲论》，贺长龄辑：《皇朝经世文编》卷74，兵政五，保甲上，1页。
[38] 《鹿州全集》，435页，厦门，厦门大学出版社，1995；转引自王亚民：《从〈宰惠纪略〉看晚清知县的乡村治理》，载《东方论坛》2010年第2期。
[39] 栗毓美：《缉捕》，《牧令书辑要》卷9，36页，《续修四库全书》第755册，史部职官类，上海，上海古籍出版社，2002。
[40] 何耿绳：《捕缉》，《牧令书辑要》卷9，41页。
[41] 刚毅：《居官》，《牧令须知》卷1，3页，沈云龙主编：《近代中国史料丛刊》第65辑。
[42] 瞿同祖：《清代地方政府》，263页。
[43] 朱：《作吏管见》，《牧令书辑要》卷4，筹荒上，9页。
[44] 谭钟麟：《筹办陕省荒政情形疏》，葛士濬辑：《皇朝经世文续编》卷39，户政十六，1页。
[45] 彭世昌：《荒政全策》，葛士濬辑：《皇朝经世文续编》卷39，户政十六，13页。
[46] 栗毓美：《普济堂并育婴堂条约》，《牧令书辑要》卷6，保息，4～7页。
[47] 彭世昌：《荒政全策》，葛士濬辑：《皇朝经世文续编》卷39，户政十六，13～18页。
[48] 瞿同祖：《清代地方政府》，269页。
[49] 刚毅：《荒政》，《牧令须知》卷1，16页。
[50] 《钦定大清会典事例》（光绪朝）卷750，刑部吏律公式，1页。
[51] 姚文枏：《今之牧令要务策》，葛士濬辑：《皇朝经世文续编》卷21，吏政六，18页。
[52] 张望：《乡治》，《保甲书》卷3，9页，《续修四库全书》第859册，史部政书类，上海，上海古籍出版社，2002。
[53] 程含章：《与所属牧令书》，《牧令书辑要》卷6，16页。
[54] 《河东总督田文镜条列州县事宜》，《皇朝政典类纂》卷247，职官十，11页。
[55] 《钦定大清会典事例》（光绪朝）卷749，刑部吏律公式，5页。
[56] 《钦定大清会典事例》（光绪朝）卷749，刑部吏律公式，5页。
[57] 《钦定大清会典事例》（光绪朝）卷768，刑部礼律仪制，6页。
[58] 陈宏谋：《广化诲》，《牧令书辑要》卷6，13页。
[59] 朱：《作吏管见》，《牧令书辑要》卷6，20页。
[60] 王凤生：《绅士》，《牧令书辑要》卷6，25页。
[61] 柳堂：《宰惠纪略》卷1，23、25页，《续修四库全书》第884册，史部政书类，上海，上海古籍出版社，2002。
[62] 焦友麟：《奏请核实疏》，葛士濬辑：《皇朝经世文续编》卷20，吏政五，2页。
[63] 艾永明：《清朝文官制度》，79、84页，北京，商务印书馆，2003。
[64] 郭松义、李新达、李尚英：《清朝典制》，264～265页，长春，吉林文史出版社，1993。
[65] 托津等编：《钦定大清会典》（嘉庆朝）卷8，吏部，1～2页，沈云龙主编：《近代中国史料丛刊三编》，第64辑。
[66] 刘锦藻：《清朝续文献通考》卷1，田赋考一，7500页。
[67] 《钦定大清会典事例》（光绪朝）卷107，吏部处分例，1页。
[68] 《钦定大清会典事例》（光绪朝）卷107，吏部处分例，2页。
[69] 《钦定大清会典事例》（光绪朝）卷107，吏部处分例，3页。
[70] 《钦定大清会典事例》（光绪朝）卷83，吏部处分例，1页。
[71] 《钦定大清会典事例》（光绪朝）卷107，吏部处分例，4、5页。
[72] 《钦定大清会典事例》（光绪朝）卷109，吏部处分例，1～3页。
[73] 《钦定大清会典事例》（光绪朝）卷785，刑部刑律贼盗，3页。
[74] 《钦定大清会典事例》（光绪朝）卷785，刑部刑律贼盗，3页。
[75] 《钦定大清会典事例》（光绪朝）卷122，吏部处分例，1、5页；另参见李凤鸣：《清代州县官吏的司法责任》，45页，上海，复旦大学出版社，2007。
[76] 《钦定大清会典事例》（光绪朝）卷122，吏部处分例，2页。
[77] 《钦定大清会典事例》（光绪朝）卷110，吏部处分例，1页。
[78] 《钦定大清会典事例》（光绪朝）卷110，吏部处分例，1～2页。
[79] 《钦定大清会典事例》（光绪朝）卷98，吏部处分例，1页。
[80] 《钦定大清会典事例》（光绪朝）卷98，吏部处分例，2～5页。
[81] 钱穆：《中国历代政治得失》，174页，北京，生活·读书·新知三联书店，2001。
[82] 《钦定大清会典事例》（光绪朝）卷107，吏部处分例，6页。
[83] 黄宗智：《学术理论与中国近现代史研究》，黄宗智主编：《中国研究的范式问题讨论》，125页，北京，社会科学文献出版社，2003。
[84] 相关内容在瞿同祖《清代地方政府》一书中有详细介绍，参见《清代地方政府》7、8、9章。另外，邱捷《同治光绪年间广东首县的日常公务——从南海知县日记所见》（载《近代史研究》2008年第4期）一文通过杜凤治的日记，具体探讨了南海知县的常规化工作，并指出作为首县，知县还承担了省城治安、城市管理、中外交涉的事务。
[85] 瞿同祖先生指出，“那些不管履行与否对州县官政治生涯无足轻重的职责，或者无法作为衡量官员政绩标准的职责，都或多或少地被官员们轻视”，如道德教化、劝课农桑、灌溉等。参见《清代地方政府》，280页。
[86] 柳堂：《宰惠纪略》卷1，13页；卷2，4页；卷2，7页；卷3，7页；卷4，16、18页。
[87] 柳堂：《宰惠纪略》卷1，3页
[88] 瞿同祖：《清代地方政府》，333页。
[89] 朱寿朋：《光绪朝东华录》，总1152页。
[90] 朱寿朋：《光绪朝东华录》，总3916页。
[91] 朱寿朋：《光绪朝东华录》，总1585～1586页。
[92] 朱寿朋：《光绪朝东华录》，总264页。
[93] 朱寿朋：《光绪朝东华录》，总1588、1702页。
[94] 朱寿朋：《光绪朝东华录》，总1710页。
[95] 朱寿朋：《光绪朝东华录》，总1803页。
[96] 朱寿朋：《光绪朝东华录》，总1737页。
[97] 朱寿朋：《光绪朝东华录》，总2155页。
[98] 瞿同祖：《清代地方政府》，331～336页。
[99] 张之洞：《查明德馨参款折》，苑书义主编：《张之洞全集》卷38，1021～1203页，石家庄，河北人民出版社，1998。
[100] 陈宏谋：《五种遗规·从政遗规》卷上，明职，42页，中华书局四部备要本。
[101] 朱寿朋：《光绪朝东华录》，总77页。
[102] 《清朝文献通考》卷78，职官二，5577页。
[103] 陈宏谋：《五种遗规·从政遗规》卷上，明职，41页。
[104] 《钦定大清会典事例》（光绪朝）卷98，吏部处分例，1页。
[105] 《钦定大清会典事例》（光绪朝）卷817，刑部刑律诉讼，1页；瞿同祖：《清代地方政府》，194页。
[106] 《清史稿》卷144，刑法三，4215页。
[107] 朱寿朋：《光绪朝东华录》，总1288页。
[108] 陈宏谋：《五种遗规·从政遗规》卷上，明职，35页。
[109] 《钦定大清会典》（嘉庆朝）卷8，吏部，10页。
[110] 苗月宁：《清代两司行政研究》，120～125页，北京，中国社会科学出版社，2012。
[111] 魏光奇：《有法与无法——清代的州县制度及其运作》，25页。
[112] 刘锦藻：《清朝续文献通考》卷135，职官二十一，8952页。
[113] 朱寿朋：《光绪朝东华录》，总963页。
[114] 《钦定六部处分则例》卷4，举核揭参劣员，11页；艾永明：《清朝文官制度》，244页。
[115] 瞿同祖：《清代地方政府》，17～18页；魏光奇：《有法与无法——清代的州县制度及其运作》，37页。
[116] 瞿同祖：《清代地方政府》，19～25页。
[117] 《河东总督田文镜条列州县事宜》，《皇朝政典类纂》卷247，职官十，12页。
[118] 《钦定大清会典》（嘉庆朝）卷4，吏部，3页。
[119] 胡恒：《清代佐杂的新动向与乡村治理的实际——质疑“皇权不下县”》，《新史学：清史研究的新境》第5卷，158页，北京，中华书局，2011。
[120] 此为光绪五年云贵总督岑毓英奏折中提到，见《光绪朝东华录》，总811页。
[121] 刘锦藻：《清朝续文献通考》卷135，职官二十一，8958页。
[122] 《东三省总督徐奏请添设州判要缺并酌移州县治所折》，上海商务印书馆编译所编纂，华东政法大学法律史研究中心点校整理：《大清新法令》（点校本）第2卷，232页，北京，商务印书馆，2011。
[123] 《政务处议复各督抚裁汰冗官折》，《大清新法令》（点校本）第2卷，199页。
[124] 《政务处复奏江苏省裁改职官折》，《大清新法令》（点校本）第2卷，202页。
[125] 《江夏县志》卷1，图说志一，15页，光绪七年重刊本。
[126] 许文濬：《蔡子安等禀》，俞江点校：《塔景亭案牍》，48页，北京，北京大学出版社，2007。
[127] 刘锦藻：《清朝续文献通考》卷135，职官二十一，8957页。
[128] 《四川总督赵尔巽奏请添设清溪县黄木厂巡检折》，载《政治官报》第530号，宣统元年三月初二日，11页。
[129] 《又奏请添设西昌县普威巡检员缺片》，载《政治官报》第901号，宣统二年三月二十五日，14页。
[130] 《吏部会奏遵议川督奏夷地紧要请将巡检改升厅治折》，载《政治官报》第955号，宣统二年五月二十一日，5页。
[131] 刘锦藻：《清朝续文献通考》卷135，职官二十一，8955页。
[132] 《钦定吏部则例》规定：佐杂人员不准理地方词讼，遇有控诉到案，即呈送印官查办者无庸议，如擅受而审理者，降一级调用，失察之印官罚俸一年。其因擅受而致酿人命者，佐杂官革职，失察之印官降一级留任。若印官规避处分匿不揭报，即照讳命例革职。见该书卷47，审断上，8页。
[133] 魏光奇：《有法与无法——清代的州县制度及其运作》，42～43页。
[134] 在这方面，胡恒《皇权不下县？——清代县辖政区与基层社会治理》一书中有详细论述，见该书188～193页，北京，北京师范大学出版社，2015。
[135] 瞿同祖：《清代地方政府》，23页。
[136] 刘锦藻：《清朝续文献通考》卷135，职官二十一，8957页。
[137] 《吏部议复云贵总督奏请升镇雄州为直隶州暨添设知县等折》，《大清新法令》（点校本）第2卷，243～244页。
[138] 《总司核定官制大臣奕劻等奏续订各直省官制情形折》，《清末筹备立宪档案史料》上册，505页，北京，中华书局，1979。
[139] 杨象济：《拟策七》，盛康辑：《皇朝经世文续编》卷27，吏政十，4页，沈云龙主编：《近代中国史料丛刊》第84辑。
[140] 陈文述：《答问幕友》，盛康辑：《皇朝经世文续编》卷27，吏政十，9页。
[141] 《河东总督田文镜条议列州县事宜》，《皇朝政典类纂》卷247，职官十，15页。
[142] 详见魏光奇：《有法与无法——清代的州县制度及其运作》，121～122页。
[143] 六房指吏、户、礼、兵、刑、工房，为州县衙署组织，亦称房科，其办事人员为书吏；三班指皂班、壮班和快班，为衙役的总称。瞿同祖列为四班：皂班、快班、民壮、捕班。此外还有门子（门卫）、禁卒（狱卒）、仵作（法医）、库卒（金库看守）等。见瞿同祖《清代地方政府》3、4章，书中对胥吏的职能、收入、陋规索取等都有全面深入的研究。
[144] 鲁一同：《胥吏论一》，盛康辑：《皇朝经世文续编》卷28，吏政十一，4页。
[145] 《河东总督田文镜条列州县事宜》，《皇朝政典类纂》卷247，职官十，15页。
[146] 具体内容可参见周保明：《清代地方吏役制度研究》，309～337页。
[147] 柳堂：《宰惠纪略》卷1，9页。
[148] 柳堂：《宰惠纪略》卷2，7页。
[149] 关于这方面的具体情况，可参见瞿同祖《清代地方政府》、魏光奇《有法与无法——清代的州县制度及其运作》、周保明《清代地方吏役制度研究》等书。
[150] 瞿同祖：《清代地方政府》，282、305页。
[151] 《河东总督田文镜条列州县事宜》，《皇朝政典类纂》卷247，职官十，16页。
[152] 王凤生：《绅士》，《牧令书辑要》卷6，教化，25页。
[153] 柳堂：《宰惠纪略》卷4，18、2页。
[154] 《河东总督田文镜条列州县事宜》，《皇朝政典类纂》卷247，职官十，16页。
[155] 王凤生：《绅士》，《牧令书辑要》卷6，教化，25页。
[156] 刚毅：《莅任》，《牧令须知》卷1，6页。
[157] 蓝鼎元：《五营兵食》，《鹿洲公案》卷上，5页，沈云龙主编：《近代中国史料丛刊续编》第41辑。
[158] 具体情况可参见魏光奇：《晚清的州县行政改革思潮与实践》，载《清史研究》2003年第3期。
[159] 鲁一同：《胥吏论一》，盛康辑：《皇朝经世文续编》卷28，吏政十一，4页。
[160] 鲁一同：《胥吏论二》《胥吏论三》《胥吏论四》《胥吏论五》，盛康辑：《皇朝经世文续编》卷28，吏政十一，6～13页。
[161] 冯桂芬：《复乡职议》，《校邠庐抗议》，12页，上海，上海书店出版社，2002。
[162] 丁日昌：《条陈力戒因循疏》，盛康辑：《皇朝经世文续编》卷18，吏政一，22～23页。
[163] 冯桂芬：《复乡职议》，《校邠庐抗议》，12页。
[164] 鲁一同：《胥吏论二》，盛康辑：《皇朝经世文续编》卷28，吏政十一，6页。
[165] 康有为：《上清帝第二书》，汤志钧编：《康有为政论集》上册，133页，北京，中华书局，1981。
[166] 陈炽：《乡官》，《庸书》内篇卷上，9页，光绪二十二年刻本。
[167] 关于19世纪末20世纪初的地方自治和议院思想，在汪太贤《从治民到民治：清末地方自治思潮的萌生与变迁》（北京，法律出版社，2009年）中有深入论述。
[168] 朱寿朋：《光绪朝东华录》，总4741～4747页。
[169] 《出使各国考察政治大臣戴鸿慈等奏请改定全国官制以为立宪预备折》，《清末筹备立宪档案史料》上册，376～379页。
[170] 《京师近信》，载《申报》1906年9月19日，第2版。
[171] 《本馆接会议改定内外官制专电》，载《申报》1906年9月24日，第2版。
[172] 《泽公等会奏厘定官制宗旨折》，载《申报》1906年9月25日，第4版。
[173] 《翰林院侍读柯劭忞奏更改官制不能仓卒折》，《清末筹备立宪档案史料》上册，410页。
[174] 《御史叶芾棠奏官制不宜多所更张折》，《清末筹备立宪档案史料》上册，447页。
[175] 《吏部主事胡思敬陈言不可轻易改革官制呈》，《清末筹备立宪档案史料》上册，434页。
[176] 《御史史履晋奏改革官制宜先州县后京师并先立议院后立内阁折》，《清末筹备立宪档案史料》上册，460页。
[177] 《大学士孙家鼐奏改官制当从州县起并请试行地方自治折》，《清末筹备立宪档案史料》上册，461～462页。
[178] 《厘定官制大臣致各省督抚通电》，侯宜杰整理：《清末督抚答复地方官制电稿》，中国社会科学院近代史研究所近代史资料编辑部编：《近代史资料》总76号，51～52页，北京，中国社会科学出版社，1989。
[179] 《著奕劻等续订各省官制并会商督抚等筹议预备地方自治谕》，《清末筹备立宪档案史料》上册，472页。
[180] 督抚的言论见侯宜杰整理：《清末督抚答复地方官制电稿》，《近代史资料》总76号，53～89页。
[181] 《湖广总督来电》，侯宜杰整理：《清末督抚答复地方官制电稿》，《近代史资料》总76号，82、86页。
[182] 《总司核定官制大臣奕劻等奏续订各直省官制情形折》《各直省官制先由东三省开办俟有成效逐渐推广谕》，《清末筹备立宪档案史料》上册，503～511页。
[183] 《东三省总督徐等会奏遵议东三省设立职司官制及督抚办事纲要折》，载《东方杂志》1907年第6期，286页。
[184] 关晓红：《清季外官改制的试办与成效》，载《史学月刊》2011年第11期。
[185] 各改组部奏定官制的时间是：民政部，光绪三十二年十二月；度支部，光绪三十三年三月；陆军部，光绪三十三年四月；法部，光绪三十二年十二月；农工商部，光绪三十二年十二月。新设的邮传部于光绪三十三年六月奏定官制。另外，学部官制是光绪三十二年闰四月奏定的。
[186] 其中各省提学使司是裁学政后于1906年成立的。提法使司中，除东三省于1907年设立外，其余省提法使司由按察使司改设，各省提法使于1910年任命。巡警道和劝业道为新增部门，各省于1907—1910年陆续设立。布政使司是原有部门，但职能略有调整。刘伟、彭剑、肖宗志：《清季外官制改革研究》，47～82页，北京，社会科学文献出版社，2015。