第二节 州县官与各方关系
一、中央对州县官的控制
1.选任与问责
中央对州县官的控制有两个主要渠道，一是牢牢掌握州县官的人事任免权。州县官的提名选拔权分属于吏部和督抚。一般来说，吏部选缺多为中、简缺，每月按班次依次选用，以掣签定缺予以分发。外补缺即督抚题调缺数少于吏部选缺数，但多为要缺与最要缺。然而，无论题补还是调补，都必须按照吏部规定的程序和规定进行，且必须上奏报告，由吏部核复。如吏部认为有与例不合者，可议驳并将该督抚议处。[63]无论铨选还是保举，当选州县官还要由吏部就任官条件进行审核，“别其流品”“观其身言”“核其事故”“论其资考”“定其期限”“密其回避”“验其文凭”，查验合格之人方能领凭赴任。[64]对州县官行政实施监督的是府、道、两司、督抚，如一旦发现州县官有玩忽职守、贪赃枉法等行为，或者因政绩突出而需要奖赏，都要由督抚或题参，或上奏请旨定夺，而具体负责议叙处分事宜的则是吏部考功清吏司。可见州县官的人事任免权集中于中央。
二是通过严格的问责处分制以保证州县官严格按照中央政令实施政务。在清朝的中央集权皇权体制下，一切政令来源于中央。中央政令下达到各省督抚，督抚再下达给各级地方政府，州县是最后的具体执行者。州县定期以各种册报形式将执行情况上报给上级官府，接受上级官府的监督。州县官行政的依据是各种法令、法典、则例等法规体系，这些法规对州县官履职的程序、内容、方法都做了详细的规定，确定州县官是贯彻中央政令的责任主体。也就是说，州县官对州县治理的好坏承担全部责任，无论哪个方面工作出了问题，都会受到相应的处罚。《大清会典》中列举的官员的行政处罚是：
一曰罚俸。其等七（罚其应得之俸，以年月为差，有罚俸一月，罚俸二月，罚俸三月，罚俸六月，罚俸九月，罚俸一年，罚俸二年之别）。
二曰降级。留任者，其等三（就其现任之级递降，即照所降之级食俸，仍留现任，以级为差，有降一级留任，降二级留任，降三级留任之别）。调用者，其等五（视现任之级实降离任，以级为差，有降一级调用，降二级调用，降三级调用，降四级调用，降五级调用之别）。
三曰革职。其等一，留任者，别为等焉（革职之等，在降三级调用之上；革职留任者，其等在降三级留任之上，与降一级调用同等）。
凡降调而级不足者，则议革。……凡处分至革职则止焉，甚者曰永不叙用。……革职有余罪，则交刑部。[65]
钱粮关系朝廷正供，也是州县官的主要职责。乾隆有谕：“向来经征不力，州县皆例有处分，而认真督催，使应征钱粮年清年款，亦系地方官分内应为之事。”[66]朝廷对钱粮从征收到交纳的每一个环节都设置了对州县的问责。如州县钱粮必须在一定期限内按一定数量完成，如有拖欠，则按拖欠数额受相应处罚：州县官欠不及一分者，停其升转，罚俸一年；欠一分者降职一级，二分者降职二级，如欠四分，除降职四级外，还令戴罪催征；欠五分以上者革职。[67]未完钱粮必须在一年内完缴。如果州县官在钱粮征收中有挪用或谎称民欠者，私加火耗、私派加征者，则革职拿问。[68]如有绅衿、衙役包揽钱粮之弊，该管地方官没有查出，罚俸一年；如州县官对完粮之民勒令不许填数或不给印票者，则革职拿问。如有各种抗粮事件，州县官必须一面详报上司，一面严行拘拿追比，如有瞻徇容隐，则照徇庇罪议处。[69]仓米被窃，不行查察，按行窃次数分别处分。如失察被窃一次，罚俸六个月；二次者罚俸九月；三次者，罚俸一年；四五次者，降一级留任。[70]钱粮征收后，州县官必须造报奏销钱粮册，且必须在规定期限内完成上交。如有拖延，则按时间长短分别给予罚俸、降级处分；如有数目错误或遗漏者，亦要罚俸一年。[71]钱粮如有亏空，不仅州县官本人按照亏空数额接受从罚俸到革职的处分，其上司也要接受分赔、罚俸的处罚。[72]
司法和社会治安关系社会稳定，中央在赋予州县官司法审理职权的同时，还要求其承担相应的司法责任。一旦州县发生盗贼，捕役必须在一定期限内捕获，“每一案之盗，于例限一年之内拿获过半，免其治罪；其不及半者，一名笞三十，按名叠加”；“承缉各官务期必获盗首，如限内不获盗首，虽获盗过半，于免罪之外仍罚俸一年”；三限不能拿获，降一级调用。[73]州县官若因害怕盗案参处而“讳盗不报”（不报或隐匿案情），也要受到相应的处分：州县官革职，道府同知通判失察者，降二级调用；徇庇者，降三级调用；督抚失察，降一级留任。[74]
在审案方面，亦规定必须在一定期限内审结。如寻常命案，统限六个月完结。其中州县限三个月审完上转府州，府州限一月半解臬司，臬司限一个月上转督抚，督抚限一个月咨题。盗案及斩绞立决命案并一切抢劫杂案，统限四个月完结。其中州县限两个月审理完毕解府州，府州二十日解臬司，臬司二十日解督抚，督抚二十日提咨。如州县官迟延超期，逾限不及一个月的，罚俸三个月，逾限一月以上，罚俸一年。[75]
就是诸如户婚田土等州县可以自行审断的案件，同样也严格规定必须在二十日内审完并填注循环册簿，以供该管知府直隶州查核，如有违限，照迟延不结例议处。[76]
灾荒和救济工作也有各种规定和处罚。如报灾期限，必须不出九月下旬，如州县官迟报半月以内者，罚俸六月；一个月以内者，罚俸一年；超过一个月，则降一级调用；逾限两月以外者，降二级调用；逾限三月以外怠缓已甚者，革职。[77]在赈恤方面，要求州县官查明养济院贫孤人数、年貌并造册，随时报明上司，并每年亲赴点验，如发生冒领支粮者，州县官降一级调用。[78]
州县官有管束书役之责，如有书役舞文弄法、招摇撞骗、包揽词讼、侵欺钱粮情事，府州县不行查出，照徇情例降二级调用。[79]另外，如发生乡绅奴仆冒充书役、衙役犯赃、滥留民壮等事，地方官均应查明革除，如有包庇之事，均要受罚俸乃至革职处分。如有长随家人招摇弄法、倚势逞凶等事，官员降一级调用，致酿人命者，降二级调用。如果有差役等设立班馆，私置刑具各情事，一经发觉，地方官都会因纵容而从重治罪，其失察之上司也一并严加议处。[80]
总之，清代法令中对州县官的行政问责涉及州县职能的各个方面，上面所举只是其中的很少部分。钱穆说：“中国的政治制度，相沿日久，一天天地繁密化。一个制度出了毛病，再订一个制度来防制它，于是有些却变成了病上加病。”[81]对州县官的问责和相关行政处罚制度就是循了钱穆所说的这条规律。
平心而论，问责制作为行政管理和防止官员渎职腐败的一种手段，是积极的、必要的。问题在于，清代的州县问责制并没有有效遏制州县的种种问题，钱粮征收中的亏空、加征，司法审断中的逾期、隐匿，对吏役的纵容、舞弊等，是每一个朝代都反复出现的问题，原因究竟在哪里？
一方面，清代对州县官的问责制是在皇权专制体制内运行的。清代掌握州县官员行政处分权的是吏部，提起参劾的是督抚，实行监督的是督抚、两司、道、府。一旦州县官被问责而上级官员没有及时查出，都要接受失察的处分。在没有其他制约力量的情况下，这种官员连带问责制实际上已将各级官员的利益联结在一起，其结果，必定使监督和问责成为“因人而异”的行为。上级官员可以因彼此之间的利益关系而拖延不报，或者化大为小、化有为无；也可以因个人好恶决定参处对象，致使看似严密的问责制度在执行中漏洞百出。
另一方面，州县问责制本身的严苛和烦琐，使州县官行政时不能不产生规避风险的心理。如钱粮征收中屡禁不止的“官垫民欠”现象，就是因为州县“规避处分”所为，有的地方还让书差垫欠。但这样做又带来挪移和书差加倍取偿的弊端，朝廷不得不又制定条文对州县官“从严议处”。[82]到头来，种种规避手段花样百出，问责越来越细，腐败现象却越来越多。
2.循例与违法
黄宗智曾说：“经验证据表明，清代的县官（以及清代一般的官方话语）把自己描述为一个通过言传身教进行统治、通过教谕调解平息纠纷的高度道德主义的地方官，但他们在实践中更像严格适用制定法并遵循常规化程序的官僚来行事。”[83]在日常工作中，他们循例进行常规化工作，每年在规定时间依据《赋役全书》规定的税率征收地丁银和其他税收；每月有六至九天受理民事诉讼，随时受理人命、盗贼等重大案件，并须先事勘查；其他还有编查户口、维持治安、管理驿站、修缮水利、灾荒赈济、管理常平仓和济贫机构、设立社学义学、主持县试、举行祭祀活动、劝农桑、防火等日常行政工作。[84]
当然，由于各地情况不同，也由于州县官个人勤惰、能力的不同，他们对常规事务也会有所侧重，或者只是敷衍了事。[85]光绪年间任山东惠民知县的柳堂是一位在常规化工作方面做得比较好的州县官。他认为：“为政之难也，盖兴一利即有一弊，一有不察，则善政转为虐政。是以作州县官，必时时与乡民接见，乃可得外间一二真情，而一切衙门弊端不至茫无闻知矣。”他的治理风格是对各种弊端严加整顿。原县中羁押犯人十余人分作六班，为种种需索提供便利，他改设候审公所，将有罪、无罪分作两室分别看管。他还整顿书吏漕粮征收中的舞弊行为，将节省之钱用以生息，以作宾兴之用。他整顿吏治，设立限簿，将门丁书役严加管束。原先惠民捕役不仅数量多，而且鱼肉乡里，他实力整顿，不仅大加裁撤，还令其执行任务时必带腰牌。王判镇集上斗级操纵杂粮买卖，他令革驱逐，另立新章，使营利者无计可施。惠民治河任务繁重，他“招父老问民间疾苦，佥以徒骇河淤塞水不顺”，“遂决意谋所以濬之”。他勘察河段，为防止包工首事渔利，又选择绅士成立河工局主持其事。[86]应该说，柳堂是一位能干事的官员，故而得到时人称赞：“柳君以名进士知县事宰惠民者五年，上下之交孚，官民之誉洽，政成废举，始量移去。”[87]
州县官的常规工作必须循例而行，如果违背法令，或者治理不当，都会受到相应的惩处。但瞿同祖先生早就指出：“许多法律法规并未真正被实施，或多或少流于形式。这一问题几乎在行政的各个方面都显露出来。”[88]法令没有严格得到执行，一方面是有些法令本来就与实际不符，或者难以执行；但更值得注意的是，有的州县官知道有法，但却有意不按照法令去行事。
如光绪七年（1881年）有御史奏称广西州县遇有命案，州县官闻知凶手在逃难缉，必先设法阻拦，虽有报告，也置之不闻。如凶手家中颇有资产，则勒令出钱了事，以使夫役分肥。如果凶手无力出钱，则勒令邻居等凑办。如遇有死者亲属不肯私了，亦只将凶手打死，“计免处分而已”。如果涉及盗案，则令事主改报被窃；如事主据实呈报，则勘验差缉中一任丁役从中需索，更有将事主责押者，甚至教唆盗犯捏故反诬，“以为销案之计”。如报案者愤而上控，则府道以上皆每递一呈，衙门需费三四金，或五六金，而控后只会落得“饬该州县查复”的结果，所以“鲜有上控，而上司亦遂以无事安之”[89]。我们无从核查史实，但光绪二十二年（1896年）仍有人奏州县“每遇劫案，安然无事，甚至百姓报劫，逼令改窃”[90]的情况发生，说明这种情况并不是个案，而是反复出现、屡禁不止的现象。本来，州县讳匿命盗案件，或者遇有劫案逾期不报，都要受到相应的问责和处分，但州县官之敢于铤而走险，目的就是“计免处分”。
在吏治方面，法令规定不许佐杂受理地方词讼，而州县巡检典史等常常营求审案，州县则“徇情滥委”，他们“以馈送之多寡为事理之曲直”，以致“贫民畏佐杂如虎狼”。[91]
法令对州县延聘幕友、使用长随都有严格规定，但光绪二年（1876年）御史奏报州县积弊时就指出，往往州县尚未到任，而幕友举荐已多，州县不察其贤，而碍于情面用人，“道府所荐者既受，则藩臬所荐者不能不受，督抚所荐者更不敢不受”。一旦这些人聘为幕友，则“勾结本地绅士，私行纳贿，颠倒案内之是非，播弄腾翻前后任之款目”。而州县碍于情面，往往任其所为。长随则往往勾结上司门丁，求其推荐，而州县对上司所荐不敢推辞，长随则又以上司所荐而罔所顾忌，抵任后也是事事生端。甚至不肖州县为谋得好缺，走上司之门路，“专用能干家丁为之借贷以行馈献”，等谋得好缺，则将此家丁派以管事。[92]
在钱粮征收方面，有纵容书役、催役、柜书任意加索钱文者[93]，有擅挪公款提用者[94]。而四川蓬溪县知县则纵令局绅滥支浮销，而县衙置买器具均取给于局。[95]
在灾荒救济方面，法令对上报限期和赈灾的规定不可谓不严，但无奈“州县奉行不力，玩视民瘼，甚至讳饰捏报，借端取巧，灾区虽已查明，并不照例停征，反致追呼愈迫”[96]。灾后勒罚也是频频出现的现象。光绪十二年（1886年），广西贺县知县在当地被灾以后，“并不加意抚循，任意妄为，苛派勒罚”，受到革职处分。[97]
事实说明，尽管法令严酷和繁密，但仍然不断发生州县官无视王朝法令的事。其原因如上所说，是监督制度和问责制本身的局限，使州县官存在规避和侥幸心理。另一个重要原因在于，州县官是一人政府，围绕他形成了正式的和非正式的两重关系，前者是佐杂、吏役，后者如幕友、长随。他们听州县官指挥，但又会以各自的利益影响州县官，形成各种“成规”。这种成规是由种种关系造成的，它常常超越法令，成为州县官场中处理问题的原则。[98]光绪二十一年（1895年）发生的参劾江西巡抚德馨案就是一个典型例子。在这个案例中，巡抚衙门门丁吴子昌是一个核心人物，他内和朱姓幕友、外与元泰仁钱号联手，凡部选或序补官员到任，必须向他们献纳方得安居其所。与吴子昌狼狈为奸的何其坦，亦为巡抚所喜，由佐杂充当巡捕，署新建县，题补馀干县，又调署南昌首县，还兼充文报、电报等局差，一年之内连升三级。万载县知县周凤藻素性贪婪，以族人为门丁，署中火食、幕友脩金皆索诸门丁，纵容门丁为恶。又将族人推荐到省城首县为门丁，使其长住省中，既不断向该州县通报各署消息，又与各署之劣幕及不法家丁串通，遇有控案，常以重金请托得免。[99]
在这个案例中，我们看到了一幅以官员私人奴仆为核心的互相勾结、无视王法的图景。这种种违法行径往往又是贯穿在他们“循例”的常规化工作之中的。如果看一看一些当过州县官的个人笔记、日记，发现他们并不是全然无视王法的，他们的多数施政方法和过程，仍然是在法令许可的范围之内的。但是，这些施政过程往往又离不开官员出于维护个人权力和利益的种种选择，离不开各种正式和非正式的私人关系。正是这种选择和关系催生了种种违法行为，这是皇权专制的官僚制度本身造成的恶果。
二、上级官府对州县官的监督
在各省的官制体系中，州县官为亲民之官，其余府、道、督抚均为管官之官，都负有对州县官的监督之责。其中府与州县的关系最为密切。乾隆朝任巡抚的陈宏谋将知府称为“州县之领袖”“知州知县之总汇”。州县各项工作都必须编造册簿上报，知府是第一审核人，如发现不合例之处，则发回令其修改重报。在司法审判中，凡徒刑以上重案，州县审判后必须由知府进行复审后审转。对于可以自行处理的案件，州县官也必须每月将审理和结案情况上报到府。与此同时，凡是州县所做的一切工作，知府都有监督之责：
为知府者，或奉院司之科条，董督僚属，或酌郡邑之利病，细与兴除。所属州县，掌印正官，及佐领合属，一切大小官员，有用刑不当者，持己不廉者，政不宜民者，怠不修政者，昏不察奸者，涂饰耳目者，虚文搪塞者，前件废格者，阿徇权势者，差粮不均者，催科无法者，收解累民者，窃劫公行者，奸暴为害者，风俗无良者，教化不行者，仓库不慎者，狱囚失所者，老幼残疾失养者，听讼淹滥者，桥梁道路不修者，荒芜不治、流移不招者，衙役纵横不禁者，属官如是，知府皆得以师帅之。师帅不从，知府得以让责之；让责不改，知府得以提问其首领吏书；提问不警，知府得以指事申呈于两院该道。[100]
知府随时巡查所属州县，发现问题可发出指示并令其整改，可提问调查并向两院巡道汇报。所以对上级部门而言，“欲辨州县之贤否，必专责成于知府”[101]。
清代分管一地的道有守巡道与分巡道之分，原来分别为按察使、布政使的副官。乾隆十八年（1753年），上谕令其停止兼衔，“职司巡守，以整饬吏治、弹压地方为任”，定为正四品，并使“知府以下悉其统辖”。[102]道成为知府之上的一级官员，其巡察纠举、察吏安民，职责广泛。陈宏谋说，守巡两道“凡一路之官吏不职，士民不法，冤枉不伸，奸蠹不除，废坠不举，地粮不均，差役偏累，衣食不足，寇盗不息，邪教不衰，土地不辟、留移不复，树畜不蕃，武备不修，城池不饬，积贮不丰，讼狱不息，教化不行，风俗不美，游民不业，鳏寡孤独疲癃残疾之人不得其所，凡接于目者，皆得举行；听于耳者，皆得便宜。应呈请者呈请两院施行，应牌札者牌札各州县条议”[103]。守巡道负有察举州县一切事务之责，所察问题，或上达两院督抚，或牌札州县条议改进。守巡道还有稽查府州县衙门书吏之责，如有包揽词讼、侵欺钱粮等事，即可访拿治罪。如发现守巡道不行查出，则将面临罚俸、降级处分。[104]
特别在司法方面，守巡道要核查州县词讼号簿，审查案件是否依法定期审结，是否所有案件都登记在册。[105]此外，还成为直隶州、直隶厅的上级复审单位，即一般徒罪以上案件经州县审判后由府复审，再转报按察司，而直隶州直隶厅一切案犯则要由道复审并转按察司。有的距省较远的州县，要由该管巡道“审勘加结转报”[106]，故有的守巡道兼有按察使衔。
晚清以来，随着“就地正法”权的下放，守巡道成为重要死刑案的复审层级，凡州县报获持刀抢劫、形同谋反等重犯，如系道府同城，即由该管道府就近亲提审讯；如非同城而距省近者，由省遴委道府大员前往提讯，果系赃证确凿，即“禀请在本地正法”[107]。
总督巡抚是一省行政之最高长官，“三晋民物，分治于州县，总治于府，监临于守巡道，统属于布政司，弹压于按察司，而本院则拊绥之者也”[108]。督抚拥有州县官的提名选拔权，即除吏部掌握的选缺之外，督抚握有对要缺和最要缺的题补、调补、委署、保举之权，也就是在这些缺出时，督抚可在一定范围内拣选人员，题请补用。
督抚对州县官负有监督之任，在三年大计之时，对州县官员出考具题，依业绩给所属官员定出卓异、供职、举劾三个类别，报送吏部。[109]督抚行使监督权的重要体现就是奏劾权，但凡发现州县官有漕粮浮收、亏短交代、讳匿命盗案件、擅挪公款、虚报灾荒、吏治不严等情事，即可上折奏请严处，经吏部议叙后定罪。同样，对做出显著成绩的州县官，督抚亦可奏请奖励。
藩臬两司分别主管一省钱粮和刑名，但也会参与州县官题调缺的选拔与考核。如有缺出，两司可提出建议，由督抚题请。三年一次的大计中，知府考核州县，填注考语后报道员复核，道员转藩司，藩司汇总复核加考语，再转交督抚汇报吏部。[110]此外，州县需要将钱粮、刑名有关事务按期造册分别报藩臬两司，两司则有督催、审核、监察之责。[111]
总之，在州县官施政过程中，要受到府、道、督抚、两司的监督，但在现实中，常常会变通或察而不举。道光年间就发现道府衙门对于控告州县及控告吏胥而牵涉本官者，往往仍发回该州县官办理了事。朝廷不得不重申严饬各道府对于所属被控之案，“务即亲行提讯”，不得发回该州县。[112]光绪六年（1880年）有御史奏，各省督抚凡遇奏参之案，往往耽延年月，希图避重就轻，化有于无。山西永济县知县征收钱粮时发生收多报少之事，从事情发生到巡抚奏请开复，时间一年过半，即便要其赔缴，也因时间太久而难以做到。朝廷为此下令，凡有奏参之案，督抚必须在半年之内将实情奏报。[113]
制度在现实中往往难以得到严格执行，与这种制度本身有关。朝廷为了强化这种监督体制，确定了各级官员互相连带的问责制，“属员犯有贪婪劣迹，该管上司失察不行揭报，经督抚先行查出参奏，同城之知府、直隶州知州降二级调用，司道降一级留任。不同城之知府、直隶州知州降一级留任，司道罚俸一年”。也就是说，如果上级对下级、长官对属员的违法劣行不能及时察举，则会受到降级等失察处分。[114]这种制度看起来很严酷，但在中央集权的皇权体制下，反而会使官员因利益攸关而结成共同体，以大事化小，小事化无，或者拖延的办法予以对付，致使上级官员对州县官的监督流于形式，也无法从根本上解决州县官员的贪腐行为。
三、州县官与佐杂
州县佐杂，包括州同、州判、县丞、主簿（也称佐贰），吏目、典史（也称首领官），巡检、少尹、驿丞、仓大使、税课司大使、闸官、河泊所管等（也称杂职官）。[115]其中，吏目和典史负责掌管监狱、捕捉盗贼等事，一般州县各有一员。其余杂职官各司其职，他们和佐贰、巡检一样，不是每个州县都设的。
佐贰官中有一部分负有特定职责，如粮马、水利、巡捕、典狱等事，但大部分只是承担一些不确定的职责，并且常常是受州县官委派办事，如到偏远地区收税，督办钱粮征收，逢灾荒之年参与仓谷粜粮。[116]雍正时巡抚田文镜说，如四乡分粜，离城较远，又多同日开粜，“官势难分身，不得不委诸佐贰教职”[117]，故瞿同祖先生将佐贰称为知县助理。
值得注意的是有一部分佐贰有分防之责。《清会典》云：
州佐贰为州同、州判，县佐贰为县丞、主簿，所管或粮，或捕，或水利。凡府州县之佐贰，或同城，或分防。其杂职内之巡检，皆分防管捕，或兼管水利。[118]
也就是说，有的佐贰与县令同城，但也有一部分分驻县城之外的一定区域。有学者统计，嘉庆朝分驻于县城之外的佐杂官至少有1400名（包括900余名巡检）。[119]分防佐贰主要承担辖区内稽查弹压的治安职责，也有协同监收钱粮之任。定例开征钱粮，恐有浮收之弊，必令佐贰各官协同监收，如无佐贰之州县，即令学正教谕记单开报本管道府查考。[120]
晚清时期，由于治安防卫的需要，常常对佐贰分防做出调整。如光绪三十四年（1908年）山东巡抚奏称：山东登州自烟台开埠、威海议租以后，登州府所属十州县门户洞开，黄县龙口地方已有英商设立行栈，地当冲要，故奏请将已成闲散的蓬莱县县丞移驻龙口，改为黄县分防县丞。[121]这是因口岸开放需要加强控制而移驻县丞。
同年，东三省总督徐世昌等奏请在奉天复州长兴岛添设州判一员，原因是该岛距州一百四十里，四面临海，巍然独存，住户逾两千，人口一万五千，而“地方官向不过问，视同甄脱，何以保存”，亟应在该岛设治镇抚。[122]所以长兴岛州判之设，既有加强镇抚之需，更有加强海防之义。
此外，还有因铁路开通就近稽查弹压需要而移驻佐贰。如光绪三十年（1904年）河南巡抚陈夔龙以许州所辖之繁，城镇铁路开通，请将同城之州判移驻该镇，“就近稽查弹压”[123]。
因人口增加而移驻佐贰。如光绪三十一年（1905年）两江总督端方奏请将青浦县主簿移驻黄渡镇，荆溪县主簿移驻梧山，皆因“户口繁庶，匪徒出没，征粮缉捕均多不便”[124]。
上述地方移驻佐贰，皆为强化对新发展地区控制的需要，同时也扩展了这些佐贰的征粮和治安权限。
再看巡检。巡检一般设置于关津要隘或离州县城较远的繁华市镇，负责缉捕盗贼、稽查奸宄等事，有自己的官署和管辖的区域。巡检常会充当知县了解下情的耳目。如湖北江夏设有四个巡检司，“盖以四境辽阔，知县不能日遍历于乡村，故以耳目寄之四人，各察其所分治之地以告于知县，岁有丰歉，田有肥硗，民有秀顽，俗有美恶，皆其耳目所闻见。知县复从而审察之，则巨细无遗，可以不劳而理”[125]。巡检还会受州县官之命处理具体事务，这一情况一直到清末都存在。如在江苏句容县，宣统年发生窑户借发腰牌之际向窑工索要钱财，有不愿交者，则将草棚烧毁之事。窑户要巡警局前往协同弹压，巡警局了解情况后移牒县令，要求究办。县令认为：“该窑户等要结长警，请派役队，无非狐冒虎皮，为吓诈取财计，种种违犯，法所难宽。”除要求将钱追回外，还要求巡检就客民有无户册和烧毁客棚数切实复查。[126]
晚清时期，为强化地方治安和控制，巡检仍在不断增添、移驻、裁改。如光绪八年（1882年）江苏巡抚卫荣光奏，太湖厅所辖之洞庭东山孤屿湖中，后山之下杨湾村为江浙水道通衢，“非驻扎一官不足以保卫闾阎”，将东山司巡检移驻于此，“俾资巡缉而重地方”。[127]
尤其到清末，西南边疆改土归流，为加强治理，遂增设巡检。宣统元年（1909年）四川总督奏请在雅安府属清溪县黄木厂添设巡检，“专司抚驭汗（汉）夷，缉匪保教等事”，配衙役二名，仵作一名，学习仵作一名，弓兵八名，并添建衙署。[128]后又在西昌县添设普威巡检一员，“管理汉夷狱讼暨兴学屯垦各事”[129]。而宁远府盐源县阿所拉地方因治安恶劣，巡检“职微权轻，既无理民之责，防捕亦等虚文”，故请将巡检升改为抚夷通判，定名盐边厅，仍隶宁远府管辖。[130]云贵总督李经羲因滇西土司交界地方治安形势严峻，“自非添设流官分司治理不足以专责任”，故请添设知州一缺并巡检二缺。[131]
上述调整的巡检中，有的因地处偏远而在缉捕等权限之外又增加了保教和兴学屯垦等行政职责。
清廷禁止佐杂单独处理地方词讼事件[132]，但在实际中又认可他们在特定情况下参与词讼。其中有几种类型，第一种是典制规定的，如规定只有在正印官“公出”时，佐杂可承担查验、代验、监决等职责。[133]第二种是授权的，即在特定情况下，经上级授权，佐杂可受理奸拐、邪教、窃盗、赌博、户婚、田土等案件。第三种是“默许”的，或者因为一县内讼事繁杂，或者由于地方偏远，地方官常常默许分防佐贰巡检处理民间细故等讼事。[134]总的来讲，尽管佐杂参与司法在客观上是存在的，但他们素质差、地位低，如果过多地参与诉讼，会导致大量违法乱纪现象出现，所以朝廷对他们的这一权力是严格防备和限制的。
以上事实说明，在人口增加、州县官事务繁忙的情况下，州县官对一些或偏远或繁盛之地常常有鞭长莫及之势，朝廷为加强治理，遂有巡检、佐贰分防之制。这种制度安排在一定程度上拓展了州县官的权力链条，强化了对偏远或繁盛之地的控制和治理。
但这种制度又是有局限的。第一，巡检、佐贰并不是每个州县都有设置。据瞿同祖先生依据1899年《清会典》统计，全国仅有32个州同，35个州判，345个县丞，55个主簿。也就是说，仅不足一半的州设有州同、州判，仅不足三分之一的县设有县丞、主簿[135]。在社会不断变化发展的情况下，仅靠佐杂分防加强治理的作用是有限的。
第二，佐贰、巡检权轻位卑，起到的治理效果有限。“权轻”，即他们除被委以特定职责外，大多数的职责并不确定，更多是协助州县官、受州县官的委派做事。“位卑”，指在职官系列中，他们处于最低等级。一般州同从六品，州判从七品，县丞八品，主簿九品，巡检从九品，而典史则未入流。同治二年（1863年）有一道上谕：
王宪奏，边陲地方紧要，请将陇西县丞仍改为漳县知县一折。甘肃巩昌府属之漳县，于道光九年改为陇西乡，设立县丞，归并陇西县管辖，原为因时制宜起见。兹据王宪奏称，漳邑原设县治，距陇西七十里，西南接洮州岷州，东南接岷州宁远，延袤三百余里，毗连皆系边要地方，辽阔自裁。并陇西改设县丞后，书吏刁诈，盗贼出没，土棍强横，有非县丞所能治理，且该处旧有盐井课项攸关，甘省回逆俶扰河州狄道等处，均与漳邑旧治相去非远，尤非县丞所能筹办各等语。陇西界临边徼，复近回氛，练勇筹防在在均关紧要，该藩司籍隶漳县，于该处地势情形所筹尚为明晰，见值满目兵焚地方凋敝之际，所有改官定制苟与时事有裨，不妨量为变通。[136]
这段话说明：（1）该县县丞有一定的管辖区域，即由漳县改的陇西乡；（2）县丞职能是有限的，所以在治理方面显得无能为力，不得不撤销分防县丞，改设为县治。
清末也有这种情况。如云南永善县副官村地方，为水陆交通、商民辐辏、五方难处、词讼纠纷之地，原来只设县丞治理，然“权轻位卑，期难镇摄”，而县令距此地近六百里，实有鞭长莫及之势，于是经云贵总督奏请，将副官村县丞裁撤，改设知县一员，与永善县分地而治。[137]
增设佐贰、巡检是为加强和便于治理的考虑，而裁撤佐贰巡检则是因为他们位卑权轻，不足以达治理效果，两种情况都暴露出在社会经济变化的背景下州县基层社会治理的局限与困境。光绪三十三年（1907年）直省官制通则颁布时，奕劻等不得不表示：
至于县丞巡检各官，既不准受理民事，又初无一定责成，虽号分防，几同虚设，以致民生坐困，吏治不修，而其原则仍由于官制之未尝完备。[138]
由此确定了通过官制改革，增设职能部门、建立基层自治组织以改变这种治理结构的基本方向。
四、州县官与幕友、胥吏
幕友，也称幕宾、师爷，是州县官施政的重要助手。几乎每一个州县官都离不开幕友，时人杨象济说：“今县令之难为者，以一县之大，盗贼、水火、钱粮、谳狱、兵刑、差役、应供、迎送之繁，责之一人，则事之不举者必多，是所值使然。”又说：“夫令以千里远来之人，民情风土非所素习，而寄权于幕宾之手，宜其事之不治。”[139]职务繁重和不了解当地情况，是州县官需要幕友襄助的主要原因。幕友协助州县官处理案件审理和钱粮征收等方面的事务。确切地说，是在这些事务的处理中担当咨询参谋、审核文件、草拟决定等方面的工作，是州县官身旁出谋划策的重要人物。此外，幕友还可纠正州县官的缺失，州县“远来守土，情形不习，或偏于气质，或囿于识见，或偏听家人，或误信书吏，全赖幕友烦心苦口而劻襄之”[140]。正因为如此，州县官一般对幕友待之以宾，尊之以师，强调“宾主砥砺相借”。幕友在州县衙门中有较高地位。
幕友一般由亲属、朋友或同僚推荐，经州县官面试聘用，需要有一定的文化专业知识。所以州县官被告诫要“慎延幕宾”，注意选择“品行端洁、学问优长，既历练于事情，更精卓于识见者”；业务方面要在刑名钱谷方面“熟练精细者”[141]。
由于幕友了解本地情况，具有刑名钱谷方面的专门知识，所以容易发生幕友把持政务，或者幕友与书吏勾结等情事。清政府也作出种种规定，如不许上司向州县官勒荐幕友；不许幕友借端出外、任意出入衙署；不许幕友“树党盘踞”。如有发生幕友勾结徇私滋弊情事，道府州县都要负失察处分。[142]州县官负有对幕友的监督之责。
胥吏主要指州县衙门六房的书吏和三班的衙役。[143]书吏掌管文书案牍，衙役则是州县政令的传达者和执行者。就州县而言，胥吏是不可缺少的，但胥吏之害又是一个难以解决的痼疾。原因就在于州县政府事务繁多，而各种事权又集于州县官一人，不得不借助于一批胥吏去完成各种事务。但从清朝州县政府的建构来说，正式官员编制很少，而大量的胥吏则成为编制外的人员。他们没有官职，没有固定的薪水，只能在公务活动中需索，由此产生种种腐败行为和严重的吏治问题。时人鲁一同认为，胥吏必不可裁，原因一是“法密”，官不能尽知，必问之吏，“吏安得不横法，安得不枉乎”；二是“治事之官少，治官之官多”，致使各种公文遍达，“县令一身两手，非有奇才异能，而常身任数十倍之事”，势必会依靠胥吏，“胥吏乃始攘臂纵横而出乎其间”。[144]
胥吏既不可缺，但又容易滋生腐败问题，所以任何一个州县官都有管理和约束胥吏之责。《钦定州县事例》中告诫：“官有胥吏原以供书写而备差遣，其中虽不乏勤慎之人，然衙门习气，营私舞弊者居多，苟本官严于稽察，善于驾驭，则奸猾者亦皆畏法而敛迹，否则纵恣无忌，虽勤慎者亦且相率而效尤，此胥吏之不可不防也。”[145]防治之法首在“除弊”，即要认识到“一役有一役之弊，一事有一事之弊”，故国家制定了一系列严密的法律，对胥吏种种违法行为进行处罚。[146]对于地方官而言，则有约束、察弊之责，如有失察、纵容等行为，也要受罚。因此，管好胥吏是州县官履职的一个重要组成部分。
光绪二十五年（1899年），新任山东惠民知县柳堂上任伊始，就决心力除积弊，将门丁严加约束，并出牌示，与门丁书吏约法三章：
凡有词讼差票，量道路之远近定票传之速迟。署内立有限簿，随时稽查，到限务要送审，以候讯断。倘逾期不送，抑或空禀搪塞，定即开单严比，照例惩办。所有从前一切不经名目勒索钱文，概行裁汰。嗣后如有书役假门丁名向乡民需索钱文者，准其来宅门呼冤，本县自有处治。[147]
捕役也是州县官必须严加管束的对象。每一个县都有数量不等的捕役，如山东惠民，多至七八十名，少也有五六十名，各个时期不等。有总捕，名注卯册；有散捕，未登册者，“大约皆无业游民与宵小无赖之徒”，经常以捕盗为名，骚扰乡里。知县柳堂整顿捕役，在捕总中择一人为总捕，择年富力强散捕三十名分派四乡，每人都详注卯簿，给腰牌一块，写明年貌，以备稽察，并出示告知乡民，凡捕役下乡缉贼，除有批票外还要核对腰牌年貌。[148]
为了防止胥吏贪污舞弊、危害乡里，有的州县官也采用了一定的办法。柳堂试图通过定期限对违犯规定者加以处罚，以民告来强化监督，通过发腰牌等办法对胥吏加以控制，但结果正如瞿同祖先生所说，州县官无论是对书吏的监督，还是对衙役等人的控制，实际上都难以达到真正的效果。其背后反映的是州县衙门制度的不合理。
此外，州县衙门还有一群州县官的私人仆役，即长随、门丁。他们由州县官自行招募，为州县官私人服务。他们监督进出官署的人员，负责公文的收发和衙门内的上传下达；参与审讯中的各种准备、勘验；在征税中参与催收、解运等工作。总之，虽然他们地位低贱，但是却可以参与州县衙门的所有公务，依靠与州县官的私人关系，常常介入各种贪赃枉法活动，为非作歹。虽然清政府制定了法令对他们的行为严加限制，并确定了州县官的监督之责，但实际中常常是无效的。[149]
五、州县官与绅士
瞿同祖先生指出：“士绅是与地方政府共同管理当地事务的地方精英。”他们地位优越，享有社会、经济和法律的特权。作为本地人，他们熟悉地方情况；作为有一定地位和特权的人，他们常常会在民众中取得信任而成为代理人。相反，州县官则为外来者，对地方情况知之甚少，因而需要向绅士了解情况。[150]《钦颁州县事宜》中说，“绅为一邑之望士，为四民之首在。绅士与州县既不若农工商贾势分悬殊，不敢往来；而州县与绅士亦不若院道司府体统尊严，不轻晋接”，州县与绅士交际自不可少，“地方利弊可以采访，政事得失可以咨询，岁时伏腊讲射读法之余，可以亲正人而闻正言，上有裨于吏治，次之有益于身心”。[151]王凤生《绅士》有论：
为政不得罪于巨室，交以道，接以礼，固不可以权势相加。即士为齐民之首，朝廷法纪，不能尽喻于民，惟士与民亲，易于取信。如有读书敦品之士，正赖其转相劝戒，俾官之教化得行，自当爱之重之。偶值公事晋见，察其诚笃自重者，不妨以其乡之有无盗贼，民居作何生业，风俗是否醇漓，博采周咨，以广闻见。至于观风奖励书院膏火、乡试宾兴，或捐资以厚赠遗，或筹款以增产业，务期培养寒畯，文运日兴。[152]
州县官不仅在钱粮征收、社会治安和公共事务中要依靠绅士，还要在其他行政事务中注意联络和使用绅士。光绪二十五年（1899年）任山东惠民知县的柳堂在治理河工中，鉴于以往首事把持包工借以渔利的弊端，在城中设河工局予以改革，选择公正绅士经管收钱、包工等事宜。他还与绅士协商，成立调夫局，分段防汛，于适中之镇设立防汛总局一处、分局五处，选择绅士驻局。[153]
但绅士毕竟是官员之外的一支力量，他们经常也会做出种种营私和不利于官府的事情，因此，朝廷和上级官员也总是不断告诫州县官要注意防范绅士。《钦颁州县事宜》中将“以礼法绳之”作为州县官对绅士的“待之之道”。如绅士有凭借门第，倚恃护符、包揽钱粮、起灭词讼、出入衙门、武断乡曲者，必严加惩处。[154]王凤生也说，绅士“若干谒以私，即推而远之。无论衿绅，必不容其袖递禀呈，关说词讼，倘敢非分滋事，藐视官长，甚以呈词诋毁，当众谩言，一经尝试，必加意整饬，明正其非，决不可任其得意扬眉，以启他日加凌之渐。最无状者，轻则戒饬，重则详革，必锄非种，以育真才，斯足服士心而崇众望”[155]。刚毅提醒新到任的州县官说：“莅任之初，于地利民情山川形势诸多未谙，必须博访周咨，集思广益，故绅士不可不见。然绅士品性不同，结交更当留意。”[156]
总之，州县官必须注意对绅士作为有所限制，防止他们权势扩张并威胁官权。雍正朝蓝鼎元任职朝阳知县时，记载了当绅衿拒不交纳军食时的对付之法：“纳者甚众，而一二顽梗衿监且笑其愚，余密遣差役捕致之，每日必有一二登堂者，计新旧积欠累累总列一单。问之曰：‘若肯完乎？’多浮词支饰，余曰：‘噫！汝真不可化之士矣！今欲详革汝贡监，则功名可惜，吾不忍也。请暂入狱中少坐，不论今日明日，今夜明夜，但粮米全完，即出汝矣。’”[157]这一次，蓝鼎元全然没有以礼待之，而且毫不留情采取了将拒不交粮的衿监羁押的强制性手段。