第一节 州县治理的内容与路径
治理，现代汉语解释为统治、管理。但治理比管理有更进一步的内涵，即附有“过程、方式”的动态含义。因此，“治理”可以更进一步理解为，它是通过行政权力的实施，达到统治与管理的过程和方式。中央政府对基层社会的控制是通过州县的治理达成的。换句话说，中央政府通过州县官的地方治理将朝廷意志传达到基层。关于州县官的职权，《清史稿》云：
知县掌一县治理，决讼断辟，劝农赈贫，讨猾除奸，兴养立教。凡贡士、读法、养老、祀神，靡所不综。[2]
概括起来可分为四大类：征税、司法、维护治安，以及教育、赈灾、救济等社会公共事务。这种职权的特点，如汪辉祖所言，是“天下治权，督抚而下，莫重于牧令，虽藩臬道府，皆弗若也。何者？其权专也”[3]。关于各类事务的具体内容，有关著作中均有介绍，这里关注的是这些职权是如何实施的，以及实施过程中与乡民之间发生关系的渠道和施政方式。
一、赋税征收
州县征收的赋税包括地丁、漕粮和其他杂税，其中漕粮主要在山东、河南、湖南、湖北、江西、江苏、安徽、浙江等省征收。地丁各地皆有，但数额、税率皆有不同，主要依据《赋税全书》的规定征收。[4]
征收赋税是州县官的主要职责。“夫任土作贡，国家之常经；抚字催科，有司之专责。”[5]州县官必须保证在一定的限期内足额完成赋税的征收，否则将会受到相应的处罚。但对作为“一人政府”的州县官来说，单凭一己之力是无法完成征收任务的，必须依靠胥吏、里甲长，或各种代办人，并按一定的程序来征收。[6]
以州县官赋税征收中最重要的地丁的征收为例，每到开征地丁之时，州县先由有关房科编造实征册，按都图里甲列出应纳粮户花名及征收数额；然后再由里长照式每甲编一手折长单，“凡征钱粮，必须各里预造实征册，使排年、里长知一里应征银米总数，并花户一岁应完银米撒数，而督催之”[7]。
随即要将缴税凭证交到花户手中，并敦促花户在规定期限内完缴，这就是“催征”[8]。《澄城县志》记载的征收程序是：
四乡编户各十里，里各十甲。每里里长一人，催收本里田赋，十甲轮流值年，值年之甲由粮石较多之户充当。每年六月初一日为新旧里长交换之期（交换期限定六月者半年交替，则旧里长交粮簿于新里长，庶不致遗失粮名）。每年正月开卯，先由里长截封，扯出粮票，始向本粮户征收（先扯票后向粮户征收，自免里长侵吞之弊），故举新里长之甲出帮银若干（名曰倍数），以备里长截封及花红之用。每月三卯（逢八日卯期）按卯封纳。每里有里差（名曰总催）一人帮助里长催征滞纳之户，里书一人掌各里粮簿（邑里书系房科人兼办，俗名内书手）。此法不知始于何时，沿用已久。[9]
由材料可知，参与催征的不仅有里长，还有里差、里书等人，但各地参与催征的代理人各不相同。雍正年间河东总督田文镜就发现，各地征粮“有用差役分里坐催者，有用里书甲总历年不换者，有用花户为催头责令听比者，名难悉数，法皆不善”[10]。就是一县之中也不一样，光绪时有人记载：
一县之中，承催钱漕之差名目甚多，有总头，有总总头，有都差，有图差，有保差，有帮办之差，有垫办之差，有比较上堂代受枷责之假差。如此等众，皆指望百姓积欠丁漕以养身者也。
近来各州县，更有委派官亲家丁，带领勇役下乡，分催钱漕，倚势作威，异常骚扰。[11]
在湖北，还产生了一种用钱买来的“催役”，他们揭票下乡，除向粮户索要酒食供给外，每票勒索钱数百文至数千文，稍不遂意，便以抗粮报官。[12]
然后就是收缴。康熙年确定了一个“自封投柜”制度，其办法如黄六鸿记载：
计区里之多寡以设柜，每柜一人掌之，宜于各房科择老成谙练者若干名，四季轮充，以掣名签而定人，以掣柜签而定所守，俾皆不能以意得。其收银之法，柜吏每日早堂时，舁柜至收所，时刻不得擅离。将司颁校准等子公置案上，听纳户不时完纳。其盛银封袋用绵纸双层糊裱，制成三寸阔、四寸长封袋，上刊一定字样。纳户完粮时，买此袋持至柜所，自将官等称准银数，柜吏止看明银色纹足，不许执等代称。纳户自封袋口，柜吏于银袋上填明某图里某人，完纳某项某限银若干，某年月日、某字、第几号，收役某人，随照式登记流水收簿，眼同纳户穿连入柜，随填串票付纳户收执。[13]
乡民数十里或百余里赴城投纳，都要经由柜书的核算，而柜书常常会溢额取盈，收取搬脚之费、票号之费等，各种舞弊手段也是名目繁多。[14]
由于征粮关系朝廷之正供，所以清朝形成了一套严密的制度，包括预给易知由单，按照粮户册名，依定章核算；征收之时，粮户持单照数投柜，换给印票，以防备与钱粮征收有关的各色人等从中贪污舞弊，保证国家赋税的征收。钱粮征收是关系州县官考成的要事，所以他们要注意提防粮差的捏报和绅衿的包揽，下乡时要携带粮册，召集民间闲谈，于无意中询问完粮情况，随手注册，然后分卯比催；如有两忙逾限拖欠者，则张贴告示；如发现弊端，立即严办。[15]
二、司法审理
州县正印官独任司法之责，主要包括如下五个方面：
一是查勘检验：民事案件如争田土坟山之案，常须勘丈；刑事案件如命盗重案，亦须履勘。斗殴案之验伤，命案之验尸检骨，州县官更须亲身为之。
二是缉捕人犯：命案、盗案、匪案等重案发生后，州县官均须于缉捕期限内缉获人犯，如逾期限，例有处分。命案缉凶，盗案缉盗，固有捕官（典史或巡检）为之，但州县官仍负重责。
三是管押或监禁人犯：通常州县官把微罪人犯交班房管押，重罪人犯交监狱监禁（班房和监狱如今之看守所，所囚人犯为未结案者）。
四是审理词讼：民事案件（如户婚田土案件）及轻微刑案，州县官常予调处和息，重大刑案则必须受理审讯。审讯后，笞杖罪案件应予堂断，徒罪以上案件只能定拟后审转。
五是执行判决：笞杖罪案件，州县自理，堂断后州县官即可执行；军流徒罪案件待审转结案后，州县官须依法发配或接收人犯。至于斩绞重案，无论立决或监候，亦常须州县官执行。[16]
在司法职能方面，州县官实是集法官、检察官、警官、验尸官、典狱长的职能为一体。那么，他是如何行使此项职能的呢？
依上所述，一般民事案件和轻微刑案，州县官可自行了断，但必须逐月造册报告上司，并接受上司审查。命案、盗案、匪案等重案，由州县官缉捕、审讯后转审。在这个过程中，其周围还有些人能够直接参与司法活动：首先是胥吏。各州县都有一个数目不等的书吏群，对应中央六部，分吏书、户书、礼书、兵书、刑书、工书六类。其中户书、礼书和刑书都可参与州县司法活动。具体而言，户房书吏承办田土、房宅、钱债等案件；礼房书吏承办婚姻、继承、坟山等案件；刑房书吏则参与承办人命、盗贼、斗殴、奸情、叛逆等重要刑事案件。[17]
其次是幕友。州县官左右都有一些幕友，其中最重要的是钱谷和刑名幕友两类，他们都有办理词讼的权力，但以刑名幕友为重。瞿同祖说：“一般说来，涉及财产、借贷、商业交易等纠纷的民事诉讼，不管是否发生斗殴，都被委托给钱谷师爷处理；而涉及斗殴、诈欺、婚姻、墓地争议、立嗣等案件及其他涉及亲属间的案件，不管是否牵涉借贷或财产权问题，一般都委由刑名师爷处理。杀人和盗窃案则只能由刑名师爷专理。”[18]
“师爷处理”，实际是参与相关案件的审理程序，包括：先为阅读诉状，拟写官批；签差传唤，拘提被告及干证；安排审讯日期；审讯中在堂后听审，提出审判建议；遇有徒罪以上必须审转之案，代拟一个判决意见。[19]幕友在州县官的“法官”这一角色担当中充当了重要的参谋作用。
快手、捕役职在侦查缉捕、传唤人证，即执行拘提、传唤、拘捕、看押、解犯、勘验、行刑、侦查等差事，地位低贱，亦容易为非作歹。因此，“慎选捕役、厚给工食”成为州县官驾驭他们的手段。
驾驭黠捕要自有法。捕役原系无赖之徒，多与盗贼通气坐地分赃。州县官务遵定例，于本衙门他役工食量为并给。差缉之时，另给盘费；获盗之日，又按所获名数给以重赏。如怠玩延挨则将其家属监禁勒比，不获不已，不全获不已。夫既有工食盘费以资其用，而不至于匮乏；又悬重赏以鼓舞其志，而使之有所希冀；复监比其家属，以系恋其心而使之不敢在外逍遥。如是而犹有不获之盗、不结之案？[20]
可见州县官虽是“一人政府”，但他手下有一个办事群体。这些人或承州县官之命办差，或为州县官断案当参谋。依靠他们，州县官才能同时承担诸如法官、警察、典狱、验尸等各种职能。
处理刑名是州县官的重要职责，其工作要受上级部门的严格监控：“如该地方官自理词讼，有任意拖延，使民朝夕听候，以致费时失业，牵连无辜，小事累及妇女，甚至卖妻鬻子者，该管上司即行题参。若上司徇庇不参，或被人首告，或被科道纠参，将该管各上司一并交与该部从重议处。”同时，州县官必须每月将自理事件的审断情况，逐件登记，按月造册，申送知府、直隶州知州查核，“其有逾限不结、蒙混遗漏者，详报督抚咨参，各照例分别议处”[21]。
三、社会治安
治安亦是州县官的重要责任，其内容主要是防范窃、盗、匪，维护一方平安。但要维持一地治安，州县还必须依靠佐杂、营汛、捕快，以及保甲组织。
兼有治安之责的佐杂包括佐贰（州同、州判、县丞、主簿）、吏目、典史和巡检。其中，吏目、典史承担捕捉盗贼、管理监狱、解押犯人之职责，巡检设于关津险要之地，“捕盗贼，诘奸宄”[22]，分防佐贰对所辖区域均有治安之责。
清代各省绿营分“标”“协”“营”“汛”四级。其中“营”在有的省设于府、直隶州，有的省设于县，其下则分汛而驻。如安徽芜湖，是商业繁盛之地，驻有芜采营，光绪二年（1876年）时设参将1员、千总1员，驻芜湖县。把总2员，驻防当涂、繁昌两县。外委千总1员、外委把总1员、额外外委5员，分驻各汛地。计有马战兵24名，步战36名，守兵262名。[23]清政府要求每有地方抢劫重案，州县官要会同营员缉拿，并令州县于月终将营汛有无获案据实详报督抚备查。“倘州县营汛互相瞻徇情面，于获案时捏报协获，均照瞻徇例参处。”[24]
州县政府的衙役，是一群为官府服务的职役，也负有一定的治安职能。如马快或步快的职责是巡夜、执行传唤及逮捕；捕役则缉捕盗贼；民壮负责传唤民事诉讼的被告和证人，同时也会协助拘捕盗贼。[25]
保甲是州县官实施治安治理的最重要的制度安排。“保甲，就是清朝统治者所推行的最为重要的基层统治体系中的一大组成部分。”[26]
一州一县城关各若干户，四乡邨落各若干户，给印信纸牌一纸，书写姓名、丁男、口数于上，出则注明所往，入则稽其所来。面生可疑之人，非盘诘的确，不许容留，违者治罪。十户立一牌头，十牌立一甲头，十甲立一保长。若邨庄人少，户不及数，即就其少数编之。无事递相稽查，有事互相救应，保长、牌头、甲头，不得借端鱼肉众户，违者治罪。[27]
州县官的职责是整顿并监督保甲，即“于朔望查点地保之时严加训饬，或乘公务下乡之便到处提撕，更出其不意，轻骑简从，亲往缉查”[28]。并通过保甲长对保甲簿的定期修正改动来把握辖区内人口变动及流动情况。保长由旧任保长推荐或公举产生，按期轮换，同时要取得州县官的认可，给予执照，“凡里正、保长皆给与戳记”[29]。
保甲本质上是一种编户方式，目的是通过编户联保，建立起缉查违法者，特别是稽查强盗土匪的治安组织网络，达到治安的目的。[30]嘉庆年间规定，保甲如有窝留逆犯没有报告，经地方官捕获，窝藏之家即与叛逆同罪，其同牌十户一并连坐。[31]为防止里长甲长容隐之弊，法律严令里长甲长等取具连名互保甘结，如有来历不明踪迹可疑者，倘已经具结，查出后将出结之里长甲长按律连坐，本犯罪轻者，里长等之罚亦轻；本犯罪重者，里长等之罚亦重。目的使“庶群知警惕，不敢轻易容隐在逃逆匪”[32]。还要每月保障出具无事甘结，报明州县；州县按季加具印结，报明道府，道府按册检阅，年底报明院司。如有违例，由上司查明提参，从重议处。[33]
当然，保甲的这种功能在实践中很难达到统治者期望的效果。但我们也看到，一旦地方发生社会动荡，朝廷又会令各地整顿和强化保甲，以达到维护社会稳定的目的。嘉庆年间，川楚一带发生白莲教起义，朝廷诏令各省州县办理保甲。湖南宁乡知县王余英制定保甲条规，强调“保正各将所管都内居民铺户查计清楚”，牌头将所管十家人口姓名年岁作何生理各填牌内，转交甲长汇付保正照誊循环簿，送县盖印。“牌头确查十家内如有窝赌窝娼窝贼私宰等事，立即协同保甲据实指名具禀，以凭拘究”；遇有形迹可疑者，须“留心盘诘”。还立十家新牌示，不许停留匪类窝藏盗贼，并连环保结存案。[34]
承平之时，保甲的这种连环保结的功能必定会松弛。与此同时，随着“摊丁入地”的推行，里甲制的废弛，保甲的功能也发生变化。他们承接衙役的职能，成为衙门差役职权在基层社会的最末端，因此《文献通考》将其称为“在民之役”，表明他们既是以平民身份为官府服役之意，也表明他们实为州县衙门差役的延伸。
地方一役最重，凡一州县分地若干，一地方管村庄若干。其管内税粮完欠，田宅争辩，词讼曲直，盗贼生发，命案审理，一切皆与有责。遇有差役所需器物，责令催办；所有人夫，责令摄管，稍有违误，扑责立加。终岁奔走，少有暇时。乡约、里长、甲长、保长，各省责成轻重不同，凡在民之役大略若此。[35]
由此而言，虽然保甲成效不佳，但由于它的特殊功能，所以并不像里甲那样废而不用，而是在不断整顿中延续，成为州县官实现治理的工具。沈彤指出：“保甲之设，所以使天下之州县，复分其治也。州县之地广，广则吏之耳目有不及；其民众，众则行之善恶有未详。保长甲长之所统，地近而人寡，其耳目无不照。善恶无所匿，从而闻于州县。平其是非，则里党得其治，而州县亦无不得其治。”[36]州县通过保甲，“统一诸村，听命于知县，而佐助其化理者也”，“如身之使臂，臂之使指，节节而制之，故易治也”。[37]
州县治安，重在“防”和“治”。实际上，一旦州县境内发生形同“盗”“匪”一类的重大案情时，州县官则会动用各个方面的力量加以围剿。雍正时期，广东普宁县发生豪族抗粮事件，知县蓝鼎元即刻发出檄文：“本县已经移营，再委大弁，多带兵丁，县尉统领三班人役丁壮二三百人，前往围搜擒捕。保正乡兵，奋勇先登，不知汝等何以待之？若汝只以闭寨不出为高，谓可负隅久延，则本县传令约保，唤出力作农民，以铁锄三百，掘倒城墙，去汝保障。”[38]在这个事件中，蓝鼎元移调营汛、派遣捕役、调动保正乡兵，甚至力图动员青壮农民，对抗粮豪族形成强大威慑力量。当然这只是个案，但从中我们也看到，在乡村治安中，一旦发生大案重案，常常是各种力量共同配合的，其中州县官的掌控调度起关键作用。
州县官维持社会治安的主要职责，是严加防范，随时查拿匪犯盗贼。因此，“凡乡镇集市人烟辐辏商贾云集之地”，都要责成地保稽查，路捕巡缉。为防止地保、路捕有包庇纵容行为，州县官还要亲自下乡访查，并密访绅士父老。[39]如有逃脱要犯，要将该犯年貌籍贯详细开明行文通缉，各州县一面差捕追缉，一面填写印票分给各乡总甲访查。[40]
当然，这套治安体系并不是总是运转自如的，营汛会因自身的腐败而涣散，在围剿盗匪中发挥不力；捕快常因扰民而为人们诟病；保甲随着时间的推移会形同虚设。种种问题，都会使地方无法解决各种治安问题，尤其是在重大盗匪案件的解决方面无能为力。
四、社会公共事务管理
州县官有着广泛的社会公共事务管理职责。光绪年刚毅所作《牧令须知》中谈到州县官的居官之责：“设学校，宣圣谕，邀集绅耆，讲求水利，编查保甲，建立社仓，开垦荒田，即山泽园圃之利，鸡豚狗彘之畜，亦皆为之经画；鳏寡孤独废疾亦皆为之养赡。”[41]州县官通过各方面的治理措施，把基层社会生活纳入国家规定的轨道之中，从而达到治理与控制的目的。
慈善和救济。州县都有一个由州县官负责的常平仓，以便春天青黄不接时将粮食平价出售给本地百姓，秋季再用春季售粮回收的资金重新低价买粮补充。饥荒时，贫民也可以从常平仓借粮，收获后无息偿还。[42]
此外还有义仓与社仓，或数户共建一仓，或每族或族中每房各设一仓，社长由州县官“访各乡之好善富户主持之”[43]。光绪初年陕西大灾，巡抚谭钟麟即饬各州县访求正绅，敦请并刊刻告示，劝谕正绅出而襄事，并强调“不必以干预为嫌”[44]。每年秋季绅耆劝人捐谷时，要手持州县官设立的印簿登记捐户姓名、捐谷数量，择老成殷实者为出纳，设立四柱册登记明晰，由州县官核实转报。[45]
州县还设有善堂，如收鳏寡孤独废疾贫民的普济堂（也有的地方称政先堂、体仁堂、广仁堂、养济院等），收养弃婴的育婴堂，实行义葬的锡类堂，等等。多数为绅士经管，州县官监督。州县官要慎选堂长等管理人员；对收养之人进行点验注册后发给腰牌，不得听任书役代报；对口粮发放、院内管理、经费使用等随时进行核查。[46]
赈济饥荒。州县官必须对辖区内发生的灾荒及时报告。首先是勘灾，即调查灾情，要求亲履田亩，勘准分数轻重。其次是报灾，即遵照例限，详细开列受灾的都图庄圩，详报上司。再次是审定被灾人户，申请发仓，设厂向灾民施粥，并注意防范不法商人乘机抬高粮价，如有囤积居奇者，“许人举发”。最后还要负责开渠筑堤修葺城垣，以工代赈，“令小民得力役之资以为糊口之计”[47]。
上述这些工作，有的地方由村长登记、乡绅核对，再派专员审查。[48]但州县官更多地被要求亲力而为：
地方遇有水旱霜雹蝗虫等灾，必宜速勘速报。如灾民饥溺，迫不及待，一面倡捐买米散敖以救民命，一面详情委查发饷赈救……或请发仓谷以平市价，或请借籽种，或劝富平粜，或散借粮食，秋收归还。安贫宜先保富，保富正可济贫，全在牧令尽心经理。[49]
在整个办赈过程中，如果州县官不尽职和发生贪腐行为，亦会受到严惩。《大清会典》雍正年定：
州县官将小民疾苦之情不行详报上司，使民无可控诉者，革职永不叙用；若已经详报而上司不接准提达者，将上司革职。至于赈济被灾之民，以及蠲免钱粮，州县官有侵蚀肥己等弊，致民不沾实惠者，照贪官例革职拿问。督抚布政使道府等官不行稽察者，俱革职。[50]
教育和教化。州县官主持“县试”以选拔童生，筹集捐款设置“义学”，监督“乡约”，倡导礼仪、改良风俗。“教化大抵节俭忠厚为要”，迎神赛会婚丧奢侈之类在所必禁，淫赌之类在所必惩。[51]
教化是思想控制的手段，它通过州县官、里长、乡约、族正，把朝廷意志贯彻到乡、到里、到族，从而实现控制的目的。有人论曰：
天下之治始乎县，县之治本乎令。……朝廷垂意为县矣，勤勤于必得其人，得人矣又虑以一邑之大，民之众，上与下不相属，政令无与行威，惠无与遍，虽谨且廉，而其政不举，于是里有长，乡有约，族有正，择其贤而才者授之，然后县令之耳目股肱备也。县令勤于上，约与正与长奉于下，政令有与行矣，威惠有与遍矣，族之人有一善则其正劝之一族矣，里之人有一善则其长劝之一里矣，乡之人有一善则其约劝之一乡矣。有一不善，则斥之一族矣，斥之一里矣，斥之一乡矣。既已如此，县令于政理之暇又时召见此三人者，面问百姓疾苦，人情向背，而以考吾政。优优怡怡，劳来而益委重之，以乐乎其心而警其怠，宣上之德意于民。民皆曰：上之爱我如此也，上之期我以君子善人如此也，吾日见乡里风俗之美也。[52]
这是州县官依靠里长、乡约、族正实施教化的过程，目的是“教以孝弟忠信和睦乡邻约束子弟之道”[53]。所以州县官还有一项“教民”“化民”的职责。
首先是宣讲圣谕。州县官应亲历而为，“每遇朔望两期，务须率同教官佐贰杂职各员亲至公所，齐集兵民敬将圣谕广训逐条讲解，浅譬曲喻，使之通晓”。四外乡村不能兼到者，则在大乡大村设立讲约所，“选举诚实堪信素无过之绅士充为约正”进行宣讲，州县官则要不时亲往查督。[54]
其次是宣讲有关法律，教民知法。雍正三年（1725年）谕刑部，“欲使民知法之不可犯，律之无可宽，畏惧猛省，迁善而远过也。但法律包举甚广，一时难以遍谕”，故要求将大清律内所载斗杀人命等律逐条摘出，疏解详明，通行各省，令地方官刊刻散布于大小乡村，处处张挂。[55]
乾隆十年（1745年）又进一步要求将有关谋故斗杀、刨坟奸盗等类事关伦常风化的法律条文，除刊发告示分发各州县外，还要各乡约正于每月朔望宣讲圣谕之后，“务必实心宣谕劝诫，使之家喻户晓，戒惧常存”[56]。
清代规定乡间的“乡饮酒礼”，不仅有一定的礼式，而且也要宣讲律令。乾隆二年（1737年）议准：“酒席座次，悉依定式陈设，并刊刻礼节，临期分给宾僎执事人等，遵照行礼，其应读律令，即开载于礼节之后，令读者照例讲读。”并要求州县官稽查监看，如有违条越礼，依律惩治，即笞五十。[57]
再次是引导约束社会风俗。乾隆年间的巡抚陈宏谋要求各州县将地方风俗利弊刊示晓谕，分发各乡约社长，令其转告附近村民。还要求州县官每遇因公下乡路过村庄时，都要传齐村民，将示内内容谆切面谕询问情况，“遵从者奖之，不率者戒之。其有孝弟廉节乐善任恤之人，询得其实，或给匾额，或当众称许，或量赏银米，或给帖免差，或详请优奖，以示风厉”[58]。
对地方节烈孝义之事，州县官应随时访闻，对符合条件者请旌表，对未合年例者，州县官则要行维持保护之道，“平日留心采访，某村有节孝义士某人，巡历经过，不妨亲加存问，并传集本村本家之人当面晓谕，念其情之可悯，奖其事之难能，相劝亲族，留心扶持照看，不可图产欺凌。年例未符，官先给一匾额，以待旌表；贫穷者酌给米布，以示优恤”。如此做法，达到“乡民见官重节义，人自知节义之当重”的目的[59]。
在教化的过程中，州县官还被告诫要善于依靠绅士：
为政不得罪于巨室，交以道，接以礼，固不可以权势相加。即士为齐民之首，朝廷法纪不能尽喻于民，惟士与民亲，易于取信。如有读书敦品之士，正赖其转相劝戒，俾官之教化得行，自当爱之重之。[60]
在州县官的地方治理中，“抚民”是重要方面，它不仅关系地方的社会稳定，也是国家对社会控制的直接体现。但“抚民”包括的工作非常广泛，很多事务在州县官的考核体系中难以直接呈现，所以“抚民”工作做得如何，常常与州县官的重视程度有关。光绪二十一年（1895年）任山东惠民知县的柳堂认为：“亲民之官，必须教养兼施，方可以正人心而厚风俗；然欲兴教化，必先端士习，欲端士习，必先立学校。”故上任后就整顿义塾，并推广阖境乡学，刊刻圣谕俚歌十六条发至各校，责成塾师宣讲圣谕。这种将圣谕宣讲纳入义塾的做法被山东巡抚赞为“创举”[61]。
但对更多的州县官而言，其做事“惟以钱谷簿书为重，而于兴利除弊、禁暴安良、农桑学校、人心风俗诸务漫不留心。官之于民，照例文告之外，既无余事”[62]。“抚民”在这些州县官的施政过程中常常被置于无足轻重的地位。