变费为税才有进步

每年的“两会”上都有取消机场建设费的呼声。最近，民航总局作出回应：机场建设费是经国务院批准的合理收费，不会取消。

老百姓认为机场收费有依靠垄断地位强迫消费者之嫌，不愿意交合情合理。而机场有国务院文件为依据不愿意放弃这块已到口的肥肉，也无可厚非。我觉得最关键的不在于是否收这笔钱，而在于用什么形式收。这里，采取什么形式征收重于收多少钱的内容。

有些发达国家也对民航乘客使用机场收钱，不过采取的是税收的形式，而不是收费的形式。尽管收钱的内容没变，但采用的形式不同，却有了本质差别。市场经济中，政府包括筹集资金在内的一切行为都要规范化。收税是一种规范化的管理行为，它以法律为依据。但收费是一种非规范化的政府行为。在现实中，我们的政府相当一部分收入来自收费，而不是收税，这正是不能依法治国的表现之一。征收一种税收要经过法律程序批准。但收费是由各级政府根据需要下发“红头文件”来实施，这就有了相当大的任意性，体现了“权大于法”的不正常特色。

收税与收费不仅是形式不同，而且还是市场经济下有限政府与计划经济下无限政府的差别所在。当采取收税形式时，无论哪一个部门根据法律所征收的税收都上缴国库，然后由政府根据行政管理的需要来决定其使用，这就实现了我们经常强调的“收支两条线”。政府可以通过支出来控制某些行政部门膨胀、搞形象工程，或者用于公费消费的“亚腐败”。当采取收费形式时，不少行政部门都有收费权，自收自支，所收的费成为自己的“小金库”，政府部门的膨胀和“亚腐败”就难以得到制止。这时，这些部门的行政行为就不受限制。

当民航的机场使用采用收税形式时，所有收入全部上缴国库，国家再以财政支出的形式投资于机场建设或用于对一些亏损机场实行有限的财政补贴，即使机场所收的税全部以财政投资或补贴的形式返还给了机场，也不同于自收自支的机场收费。在现实中，对机场使用所征收的税收与政府对机场的支出肯定不等。在机场建成或刚开始使用时，政府投入的资金很可能大于税收收入，这有利于民航事业的发展。在机场建成并使用后，要逐渐减少政府投入，逼其提高效率、自负盈亏。机场使用的税收还可以用于其他方面。如果让机场把收费作为自己经营收入的一部分，这无疑是借其垄断地位牟利，也无法激励机场提高效率。在公众眼中，机场使用费属于自收自支，与国家财政无关，当然属于不合理收费了。

收费与收税对经济的影响也不同。收费不用经过立法程序，政府可以根据需要决定收费项目与标准，而且，变动起来也相当方便。这就使经济秩序混乱，增加了企业经营所面临的不确定性和风险。对企业经营不利，对经济发展也不利。而收税要经过立法程序，变动起来不容易。企业在经营时知道自己该交什么税、交多少税，哪些可以打入成本之内，就可以采取相应的应对措施。政府对企业的这种规范化管理营造了一个良好的经营环境。曾经获得诺贝尔经济学奖的发展经济学家刘易斯曾在许多发展中国家当过政府顾问。他发现政府非规范化的收费是阻碍企业发展的重要因素之一。他提出，把收费改为收税，即使政府收的钱没变，也有利于企业与经济发展。他在五十多年前讲的这些话至今对我们仍有意义。

我之所以关注机场建设费是因为现实中各种合理或不合理的收费实在太多了。改收费为收税对建立一个秩序正常的市场经济是必要的，但也损害了一些有收费权的行政部门的既得利益。这正是费改税的难点之所在。中央一再强调政府职能转变是当前改革的中心。费改税就是转变政府职能的具体措施之一。看来打破行政部门的既得利益已是迫在眉睫了。

收费改为收税是市场化改革的进步，这也正是我们关注机场使用费改革的意义。