第一节 学堂兴起与劝学所的设置

一、学堂兴起与教育行政机构的出现

在传统中国，州县以下基层社会的“乡学”是由书院、社学、义学组成的。萧公权先生指出，清代书院的性质最初是私人的或半官方的，由乡绅或在当地供职的官员所设立。社学则是乡村社区的学校，主要吸收本乡年十二以上、二十以内子弟入学。义学于康熙中后期在朝廷的命令和提倡下开始出现，目的是为无力上学者提供学习机会。上述“乡学”都是在地方官和绅士的合作和努力下创办的。^[1]这些学校的经费来自富绅的捐助，有时官府也给予一定的补助，有的书院、社学、义学都有自己的田地，用收取的租金作为学校经费。除此之外，乡村中还存在大量由家族、家庭、个人或村民联合设馆招徒的私塾。私塾一般规模较小，以乡绅担任塾师，往往都要向学生收取一定的学费（有的地方可以收取实物）。“乡学”中的社学、义学、私塾带有启蒙学校的特点，但从整体看，都是整个科举教育中的一环，所学内容不出儒家经典。随着时间的推移，社学、义学的“冒滥”日益严重，大多有名无实甚至消失。^[2]与此同时，私塾则有一定程度的发展。

清代州县虽设有教谕、学正、训导等教职（亦称学官、教官），但他们主要受省学政大人的领导，负责监督指导官办的州县学校的学生。^[3]实际只是负责管理以参加科举考试为目标的生员，并不涉及乡学，并不是州县教育管理部门。

近代中国的新式学堂出现在洋务运动时期，但作为朝廷政策予以提倡和推行，则是在甲午战争以后。这一时期的新学堂不仅数量少，而且主要集中于通商口岸和商埠之地。光绪二十七年（1901年）张之洞、刘坤一上变法奏议三折，提出参酌中外情形、酌拟设学堂办法：在州县建立从蒙学、小学校，到高等小学校的学校体系，童子八岁入蒙学，十八岁高等小学校毕业后作为附生，进入设于府的中学校学习。^[4]实是提出了在州县推行基础教育的问题。

清廷宣布实行新政后，多次下诏兴办学堂。光绪二十七年八月（1901年9月）上谕要求“将各省所有书院，于省城均改设大学堂，各府厅直隶州均设中学堂，各州县均设小学堂，并多设蒙养学堂”^[5]。光绪二十九年（1903年）颁布的《奏定学堂章程》中，更是具体提出每府设中学堂，州县量力酌办，城镇乡设高等小学堂，每百家以上之村设初等小学堂的要求^[6]。光绪三十一年八月（1905年9月），清廷在停止科举谕中，又明确提出“多建学堂，普及教育”问题，并责成各省督抚实力通筹，“严饬府厅州县赶紧于城乡各处遍设蒙小学堂，慎选师资，广开民智”^[7]。普及教育、广设学堂，成为清末新政的既定国策，这一举措极大地推动了新式教育向州县的发展。

为适应新式学堂发展和管理的需要，一些省先后设立省级教育行政机构。光绪二十七年六月（1901年7月），湖广总督张之洞设立湖北全省学务处，设总办二员，委员八员。^[8]第二年直隶设置学校司，下分专门教育、普通教育和编译三处，设督办一员，各处总办三员。^[9]湖南学务处亦于该年成立，“所有省城大学堂以至各府厅州县之中小蒙养学堂，并省城已设之农务工艺学堂，现设之武备学堂，统归该处督率稽核”^[10]。此外，还有广东、山西、四川、山东、江苏、江西、安徽、甘肃、陕西等省先后设置学务处。^[11]1903年颁布的《奏定学堂章程》总纲《学务纲要》中提出：“各省府厅州县遍设学堂，亦须有一总汇之处，以资管辖，宜于省城各设学务处一所，由督抚选派通晓教育之员总理全省学务，并派讲求教育之正绅参议学务。”^[12]正式将学务处作为新式教育的主管部门。而原来主管科举的学政则随着科举制度停废，日益处于边缘和尴尬的地位。1905年，学部正式建立，成为中央教育行政管理部门。^[13]1906年，学部奏请各省废学政改设直省提学使司，设提学使一员，“统辖全省地方学务，归督抚节制”，提学使司成为统一的直省教育行政机构。

清廷发展新式教育的目标是“各省府厅州县遍设学堂”。学堂在州县得到发展是在20世纪初年。正是在这个过程中，州县新式教育的主管部门应运而生。有一则史料叙述了江苏宝山县新式学堂诞生以及学务机关出现的情况：

吾邑兴学发端于清光绪二十九年，其时只一县学堂耳。经三十年而至三十一年，三年之间，各厂渐有一二蒙学之设置，其各厂之经理学堂事务者，名曰学董，大都以原有厂董兼之。而居中驭外，实以县学堂为全县学务之一机关。迨三十二年，仿上海通州制设学务公所，公举邑绅董理其事，虽非法定机关，略含行政意味。于是县学堂与各蒙学之界限乃渐分划，各厂之蒙学亦渐遍设。各学董对于本地方学堂之筹画经费、任用教员、受学务公所之指挥监督，学务公所乃代县学堂而为全县学务之一机关。^[14]

宝山县经历了从县学堂兼管全县学务到设置学务公所的演变，直至1906年学部颁布劝学所章程后，宝山学务公所遵章改设劝学所。这从一个侧面反映，州县教育行政机构是适应兴学的需要而出现的。

各地州县学务机构的建立不在少数。四川学务处成立后，于1905年札各府州县，要求各府、厅、直隶州设立“综核所”，州县设立“学务局”。^[15]两广学务处成立期间，亦有一些县成立学务公所，设所长一员，还设文案、会计、查学、内外董事各员。提学使司成立后，要求已成立学务公所全部改为劝学所，原所中各员得力者派充各区劝学员。^[16]浙江一些州县也设立了学务公所，1906年学部章程奏定后，巡抚张曾敭札饬各属一律改为劝学所。^[17]

二、劝学所的设置

以目前所看到的资料而言，最早以“劝学所”作为州县学务机构之名的，是直隶。《清史稿》有云：“劝学所之设，创始于直隶学务处。时严修任学务处督办，提倡小学教育，设劝学所，为厅州县行政机关，仿警察分区办法，采日本地方教育行政及行政管理法，订定章程，颇著成效。”^[18]严修热心办学，先后担任直隶学校司、学务处督办，并两次赴日本考察学校教育及教育行政管理，劝学所是他借鉴日本经验后提出的当属无疑。但说1905年8月，严修令直隶学务处“于各府直隶州特设劝学所，以次至所属城坊村镇劝谕设学”，将劝学所视为严修的命令，则是将历史过程简单化处理了。因为无论是学校司还是学务处，都是总督直接统辖的机构，其督办各项学校事务必须“大事上之总督，小事由司酌核办理”^[19]，令州县办劝学所这么大的事，必须先请示总督并得到批示后方能下达命令。1905年《北洋官报》刊登有一封直隶总督袁世凯饬学务处札：

照得直隶学务开办有年，惟天津一县较为兴盛，此外各属大半虚文搪塞，规制不完，刁绅劣董则把持公款，以死相持。无识愚民则造作谣言，视为畏事。虽有查学之员分投演说，但员数无多，去留无定，安得家喻而户晓之应。于各府直隶州特设劝学所，以次至所属城坊村镇，劝谕设学，统计地方之学费，强迫及岁之儿童。须知士子非入学无以进身农工商业，非入学无以成业，凡民非入学无以谋生，富民非设学无以长子孙而惠乡里。东西各国普及教育之制，及市町村分担经费之由，尤必瘏口哓音，殷殷劝导。此项励学人员如何遴派，公费如何核定，应否与查学员暨讲习所联为一气，分任权责，仰学务处条议章程，呈候通饬切实遵行。^[20]

此材料说明，严修赴日考察后有了在州县设劝学所的提议，得到直督袁世凯的首肯。在此之前，直隶有的州县已有学务公所之设，但推广学务的阻力不小，现改为“劝学所”，就在于州县学务的推广还须大力宣传劝导。“劝谕设学，统计地方之学费，强迫及岁之儿童（入学）”是劝学所的主要职责。

四个月后，学务处拟定章程上呈。袁世凯立即作出批示，认为所拟章程“查照日本明治初年学制，极合过渡时代教育办法，又斟酌本地情形，用意善候”，要求立即将章程排印并通饬各属遵行。但已不仅仅是“各府直隶州”，而是“各府直隶州县”，并将建立劝学所列为各地方官的考成内容。学务处在拟订实施办法时则提出请总督饬各府厅直隶州于三个月内开办劝学所，以为所属州县模范，各州县则在六个月内开办，并要求各地在筹办劝学所时先开教育讲习科。^[21]

直隶学务处制定各属劝学所章程共有10条，分别确定了劝学所的组织和职能。

在组织方面，定劝学所为府厅州县全境学务总汇，设总董一员，“以本籍绅衿年三十以外，品行端方，曾经出洋游历或曾习师范者为合格”，由地方官选择，禀请学务处札派。总董“综核各区学事”。

各属划分学区，以城关为中区，所属村坊集镇三四千家为一区，少则两三村，多则十余村，皆依据所辖地方之广狭酌定。每学区设一劝学员，“以本区土著之士绅夙能留心学务者为合格”，由总董选择，禀请地方官札派。劝学员于本管区内任调查、筹款、兴学事项，商承总董拟定办法，劝令各村董或村正副切实举办。劝学所应开教育讲习所，吸收各区劝学员参加，研究学校管理法、教育学，奏定学堂章程，一月毕业后赴本区任事，以后每月会集一次，地方官和总董必须到场。劝学员还要记劝学日记，由总董汇核。

劝学所的职能，首先是“劝学”。章程要求“按户劝学”，即劝学员要调查学龄儿童并随时登记在册，挨户劝导，说明学堂的目的是培养学童之道德，学童入学不仅对谋生治家大有裨益，而且可以强健身体。每年两学期以劝募学生之多寡定劝学员成绩优劣。

其次是“兴学”。此为学堂董事之责，但须与劝学员会议后决定。即计算学龄儿童数后确定应设初等小学数；根据各村人家远近确定学堂地址；查明哪些庙宇乡社不再祀典可归学堂之用；确定学堂班次、人数，划定学童入学学校；商定课程、延聘教师、选用司事；稽查功课及款项；设立半日学堂。

再次是“筹款”。劝学所经费主要来源于“各处不入祀典之庙产”“迎神赛会演戏之存款”“绅富出资建学”“酌量各地情形令学生交纳学费”。章程明确规定：“学堂经费皆责成村董或村正副就地筹款，官不经手。”劝学员随时稽查并报告劝学所，由总董总其责，每年两学期之末由劝学所造具表册，汇报地方官，并榜示各区，以昭核实。

最后是“开风气”“去阻力”。劝学员要随时访有急公好义之绅耆，请其襄助学务；访有胜任教员之人，随时延聘；选择本区适中之地，组织小学师范讲习所或冬夏期讲习所；组织宣讲所阅报所；介绍好学之士入本府师范学堂或本城传习所学习；已有志愿自费出洋留学者，可介绍于学务处。对于阻挠学务之劣绅、地棍、愚民，劝学员查出后通知劝学所禀明地方官分别办理。^[22]

该章程确定了以本地绅士、本地经费办本地教育的主旨，同时又明确劝学所“一切事宜由地方官监督”，即总董、劝学员由地方官札派，劝学所各项工作要向地方官请示汇报，地方官对劝学所各员奖惩可提出意见并禀明学务处。

直隶通饬各府厅州县设立劝学所一事很快在其他省产生积极效应。福建泉、龙、漳、永四属绅商学生五百余人，公禀省宪，请仿直隶例于学务处分派视学员外，另设劝学所，由绅筹款自办学堂，并公选安溪高等小学堂长林君为监督，驻扎漳州，按月轮往四属，厘定学章、考察勤惰。^[23]

山东历城县令以乡间欲设学堂，皆因不谙管理教育之法，未能相合，特禀上宪，在县城内设劝学所一处，“凡乡间欲立学堂可赴劝学所详询一切办法，教员欲习教育新法者亦可赴所学习”。巡抚杨士骧以此法简便易行，遂饬通省一律照办。^[24]

在浙江嘉兴府，先是有秀水绅士陶惺存等开会集议筹办劝学所，公举陶君为总理，改振秀书院为劝学所，并讨论了简章、经费和划区问题。接着，嘉兴县绅士也集议在嘉兴县学堂成立劝学所，投票公举钱敏甫为总理。第一次会议就讨论决定抽丝酒税和单串票厘为办学经费。^[25]

上述劝学所有的是官府下令举办，有的则是当地绅士自发设立，在功能上并不完全一样。福建漳州地方劝学所更接近直隶办法，为推广学务的机构；山东历城县则是把劝学所作为教育的咨询和培训机构；而浙江秀水劝学所成立后，更偏向于筹措教育经费。然而无论职责偏重什么，各地劝学所的出现都说明州县新式学堂的发展需要设立教育行政管理机构予以指导。

光绪三十二年（1906年）四月，学部奏请裁撤学政，改设直省提学使司，并着眼于“地方官应办之学务，统系不定则推诿恒多，权限不明则侵轶可虑……尤重在教育行政与地方行政之机关各有考成”的考虑，规定各厅州县均设劝学所，划分区域劝办小学，以期逐渐推广普通教育。^[26]

不久，学部奏定《劝学所章程》，定“各厅州县应于本城择地特设公所一处，为全境学务之总汇，即名曰某处劝学所”。章程许多内容与直隶学务处所颁章程相仿，但也有一些改进的内容：

第一，定总董由县视学兼充，“综揽全县学务”。此前直隶学务处时期，已建立查学制度，查学员由学务处领导，分府或直隶州巡视下属各县学务。^[27]但直隶劝学所章程并没有要求州县设查学员。现在，部颁章程确定每县必设视学，这就确立了学部视学、省视学、县视学的三级视学制度。在省视学查验各州县筹款兴学情况时，由视学兼总董将各区情形向省视学详述。

第二，定各属地方一律设立宣讲所，遵照从前宣讲《圣谕广训》章程，延聘专员，随时宣讲。村镇地方亦应按集市日期派员宣讲。宣讲内容包括《圣谕广训》，教育宗旨（忠君、尊孔、尚公、尚武、尚实五条谕旨），以及学部颁布宣讲之书，国民教育、修身、历史、地理、格致等浅近事理，白话新闻。宣讲员由劝学所总董延访，呈请地方官札派，以师范毕业生及与师范生有同等之学力、品行端方者为合格。宣讲一切章程规则由劝学所总董经理，受地方官及巡警之监督。^[28]

学部章程颁布后，各地劝学所陆续设置。在直隶，大兴县令杨大令热心兴学，以四乡学务尚未发达，非设法讲求不足以广培植，在大兴学堂设劝学所一区，并分派劝学员亲临四乡，竭力劝导。^[29]

在浙江，处州府青田县姚大令筹办劝学所，以日本师范毕业生王观澜为总董，借育婴堂房屋开办。所定学区以城关为中区，以村庄市镇四五千家为一区，少则两三村，多则十余村。^[30]

在江西，进贤县罗大令会商教谕，在明伦堂设立总所一处，名曰进贤中区劝学所，以为全邑学务之枢纽，遴选总董及劝学员，一面编就劝学白话连同部颁章程各印千本，发交劝学员携赴各乡随处演说。^[31]

总之，学部章程发布后，一些地方的劝学所在官方的主持下创办，但由于地方官的态度不一，进展有快有慢。在安徽省，1906年提学使司成立，同年成立的劝学所只有3所，第二年发展到34所，1908年又增加12所，至1909年达到52所。^[32]江西提学司1909年年初还札饬各府厅州县迅即会绅开办劝学所。据称，当时江西只有11个州县札派了总董，各属或因视学总董未易其人，或因经费猝难筹办，彼此互相观望。为此，学司要求各属劝学所必须于1909年上学期前一律禀报成立。^[33]

据宣统元年（1909年）学部统计，全国厅州县已经设有劝学所1588个，总董1577人，劝学员12066人^[34]，可知大部分州县都设立了劝学所。