第二章 行政组织法律制度

第一节 行政组织法概述

一、行政组织

组织是对人和事物按照一定的任务和形式进行有效的组合。组织可以划分为自然组织和社会组织两大类。行政组织属于社会组织的一种。目前对行政组织没有明确界定，学术界常从不同角度使用这一概念。在国外，行政组织通常被认为是行政主体的组织。中国传统行政法观念认为，对社会公共事务进行管理的职能仅属于国家所有，即“公共行政”局限于“国家行政”，国家行政机关（或行政机构）是唯一的行政组织。按照这种观念，行政组织主要是指由国家设定、依法从事国家和社会行政事务管理的国家组织，是行政机关和行政机构的合称。而在有的西方国家，公共行政可以分为政府的公共行政和社会的公共行政。政府的公共行政是指政府（行政机关）代表国家行使行政权、管理公共事务；社会的公共行政是指政府以外的民间组织即非政府组织，对一定范围公共事务进行的管理。相应的，行政组织包括政府组织与非政府组织。

在中国，随着社会主义市场经济的发展和政府职能的转变，一些原先由政府及其工作部门管理的公共事务特别是行业性、专业性事务，逐步转移、交给或还给某些社会团体、社会中介组织管理。这些社会组织经法律、法规授权或按照经政府批准的章程、规约等管理某些社会公共事务，被称为“行政机关以外的行政组织”。这样一来，行政组织既包括国家行政组织（政府组织），又包括社会公行政组织（非政府组织）。因此，现代意义的行政组织，是指行使行政权、管理公共行政事务的国家行政机关，以及依据法律、法规授权或者按照政府批准的章程和规约，管理社会公共事务的行政机关以外的其他社会组织。不过，行政机关仍然是最典型、最主要的行政组织。

我国行政法学界在20世纪80年代初，非常重视对行政机关或行政组织的研究，当时是以行政机关或行政组织为基点和线索，统领有关行政管理主体及行政组织法律规范的研究，并由此拓展至整个行政法学体系，包括对行政行为、行政法律责任及监督行政制度的研究，都建立在行政机关或行政组织术语之上。到了20世纪90年代，我国行政法学开始转向对行政主体的研究，忽视了对行政组织的研究。而到了20世纪90年代末，学者们发掘行政主体理论存在的不足，认为对行政主体的研究无法取代对行政组织的研究，于是，重新研究行政组织的趋势又开始高涨。

二、行政主体

（一）行政主体的概念与特征

行政主体，是指行政法律关系中与行政相对人互有权利义务的另一方当事人，是享有行政权，能以自己的名义行使行政权，并能独立承担由此产生的法律责任的组织。

行政主体具有以下几个特征：

1．行政主体是行政法律关系中与行政相对人有对应权利义务的另一方当事人。这表明了行政主体与行政相对人之间的关系，他们都是行政法律关系的主体，二者是相互依存的，离开行政相对人，行政主体的存在是没有意义的。同时，没有行政主体，就不可能形成行政法律关系，行政主体是行政法律关系中恒定的一方当事人。

2．行政主体是一种组织，个人不能成为行政主体。尽管一个组织的管理行为大多由其工作人员实施，但工作人员都是以组织的名义而不是以个人的名义进行。

3．行政主体是享有行政权，并能以自己的名义行使行政权的组织。这是体现行政主体法律地位的一个重要特征。并不是所有的组织都能成为行政主体，只有享有行政权并能以自己的名义行使行政权的组织，才能成为行政主体。能否以自己的名义行使行政权，反映了某一组织是否具有独立的法律人格，是判断该组织能否成为行政主体的重要标准。行政机关的内部机构，除得到法律、法规的明确授权外，不能以自己的名义对外行使行政权，因此，不能成为行政主体。

4．行政主体是能独立承担自己行为所产生法律责任的组织。能否独立承担自己行为所产生的法律责任，是判断某一组织能否成为行政主体的一个关键性条件。某一组织只是行使行政权，实施行政管理活动，但不承担由此而产生的法律责任，如受委托的组织，则不是行政主体。

为进一步理解行政主体的概念，我们还应将其与一些相关概念区别开来：

1．行政主体与行政法主体。行政法主体泛指受行政法调整、承担行政法规定的权利和义务的当事人。行政法主体包括行政主体和行政相对人。因此，行政主体只是行政法主体中的一部分，而不是全部。

2．行政主体与行政组织。行政组织与行政主体之间有着密切的关系，在行政法学理论中，行政组织和行政主体都是非常重要的内容，只是侧重点有所不同。行政组织理论侧重从整体对行政组织涉及的法律问题进行研究，以确保行政组织建立在理性的基础上，对行政组织整体予以法律规范和控制；行政主体理论则从行政职权出发，研究行政行为的对外效力，侧重于解决哪些行政组织具有以自己的名义对外进行管理的权力，具有独立的法律地位和主体资格。二者各有所长，只有将二者结合起来研究，才能解决行政法中的许多问题。

3．行政主体与行政机关。行政机关是指为实现行政目的而依照宪法、组织法的规定而设置的具有行政职能的国家机关。它是一个法律术语，而行政主体则是一个法学概念。行政机关是最主要的行政主体，但它并不等于行政主体。一方面，行政主体不限于行政机关，行政主体除了包括行政机关外，还包括法律、法规授权的组织等；另一方面，行政机关并非在任何时候都是行政主体，行政机关具有多重身份，它既可以是行政法上的行政主体，也可以是民法上的民事主体（机关法人），还可以是行政法律关系中的行政相对人。行政机关能否成为行政主体，不仅要静止地看其是否享有行政权，而且还要看其从事某种活动时是否运用行政权，即以何种身份出现。

4．行政主体与行政公务人员。尽管行政主体离不开行政公务人员，但行政公务人员不是行政主体。行政主体是由一定数量的行政公务人员组成的一个整体，是一种组织；而行政公务人员是个人。行政主体的公务活动要由行政公务人员代表其实施，行政主体与行政公务人员之间是一种公务委托关系，行政公务人员代表行政主体执行公务活动，其行为后果归属于行政主体。

（二）行政主体的范围

在实践中，行政主体的范围十分广泛。概括地说，行政主体包括国家行政机关、法定授权的组织和社会公行政组织三大类。具有行政主体资格的行政机关有：（1）国务院；（2）国务院组成部门；（3）国务院直属机构；（4）国务院部、委管理的国家局；（6）地方各级人民政府；（6）地方各级人民政府的职能部门；（7）县级以上地方各级人民政府的派出机关。具有行政主体资格的法定授权组织有：（1）经法律、法规授权的行政机关的内部机构、临时机构；（2）经法律、法规授权的行政机关的派出机构；（3）经法律、法规授权的企事业单位、社会团体、基层群众性自治组织等。具有行政主体资格的社会公行政组织有：社区组织和基层群众自治性组织（如居民委员会、村民委员会等）；行业组织（主要包括行业协会和专业协会两种，如律师协会、医师协会、注册会计师协会等）；公共事业单位（如公立学校、公立医院、研究院所等）。社会公行政组织是在公共行政背景下出现的一类新的行政主体，它既不属于国家行政机关系列，也不同于法律、法规授权的组织，而是依照组织的章程、规约等进行自律性管理、行使自治权的组织。这种自治权属于一种公权力，这类组织进行的管理活动不属于国家行政，但属于社会公行政，是行政职能社会化的表现。

（三）行政主体的种类

根据不同的标准，可以对行政主体作不同的分类。现主要介绍以下几类：

1．职权行政主体、授权行政主体与自治行政主体。这是根据行政职权来源的不同所作的划分。职权行政主体是依据宪法和组织法的规定，在其成立时应具有行政职权并取得行政主体资格的组织。如中央和地方各级人民政府及其工作部门。授权行政主体是因宪法、组织法以外的法律、法规的规定而获得行政职权、取得行政主体资格的组织，如行政机关的内部机构、派出机构，以及经法律、法规授权的企事业单位等。自治行政主体则是依据组成主体的章程、规约等的规定行使社会公共行政权的社会组织，如行业协会、高等院校、基层群众自治组织等。

职权行政主体、授权行政主体和自治行政主体的区别在于：（1）职权行政主体取得行政主体资格的依据是宪法和组织法，授权行政主体取得行政主体资格的依据是宪法和组织法以外的单行法律和法规，自治行政主体取得行政主体资格的依据是某一社会公行政组织的章程、决议和规约。（2）职权行政主体的组织形式是国家行政机关；授权行政主体的组织形式或者为行政机关的内部机构、临时机构和派出机构，或者为行政机关以外的社会组织，如企事业单位、社会团体等；而自治行政主体的组织形式为社会公行政组织，它既不包括行政机关的内部机构和派出机构，也不包括企业单位，而是包括行业协会、专业协会、公立学校、研究院所、基层群众自治性组织等。（3）职权行政主体与自治性行政主体自成立之日起就取得行政主体资格；而授权行政主体通常是在成立之后，经法律、法规授权才成为行政主体。

2．中央行政主体和地方行政主体。这是在行政机关作为行政主体的条件下，根据管辖范围的不同所作的划分。中央行政主体是指行使职权的范围及于全国的组织。如国务院、国务院各部门等。地方行政主体是指行使行政职权的范围及于本行政区域的组织。如地方各级人民政府及其工作部门等。需要注意，地方行政主体不仅仅代表地方进行管理，在更多的时候是代表国家行使行政职权。

区分中央行政主体和地方行政主体的意义有两个方面：（1）明确各类行政主体的管辖范围，有利于确定行政行为的有效性；（2）明确行政主体各自的职权范围及相互关系，有利于行政的统一和协调。

3．外部行政主体和内部行政主体。这是根据行政主体行使行政职权时与行政相对人是否存有隶属关系所作的划分。外部行政主体有权按地域或公务内容对社会上的相对人实施行政管理；而内部行政主体则限于按隶属关系对内部行政相对人进行管理，如政府机关事务管理局。某些行政主体在不同的行政法律关系中，既可以是外部行政主体，又可以是内部行政主体。如地方各级人民政府，它有权对地域管辖范围内的行政相对人实施管理，此时它是外部行政主体；同时它有权对隶属于它的政府工作部门实施领导和监督，此时它是内部行政主体。

外部行政主体与内部行政主体划分的意义在于：（1）有利于确定行政行为的有效性。没有获得法定授权，内部行政主体一般不能实施外部行政行为。（2）有利于确定行政救济的途径。（3）有利于确定行政诉讼中的被告。

（四）行政主体的行政职权与职责

1．行政主体的行政职权

行政职权是行政主体依法享有的对某个领域或者某方面行政事务进行组织与管理的权力。行政职权是行政权的具体转化形式，行政职权只属于行政主体，行政相对人不拥有行政职权。行政主体所拥有的行政职权的内容十分广泛，不同层级和类型的行政主体其行政职权也不相同。总体来讲，行政主体的行政职权主要包括以下几类：

（1）行政立法权。它是指特定的国家行政机关依法制定行政法规和行政规章的权力。

（2）行政命令权。它是指行政主体向行政相对人发布命令，要求其作出某种行为或不作出某种行为的权力。行政命令有多种形式，如通告、布告、通令、规定、通知、决定、命令和责令等。

（3）行政许可权。它是指行政主体应行政相对人的申请，经审查，依法准许其从事某种活动的权力。

（4）行政确认权。它是指行政主体对某种法律事实或法律关系加以确定、认可或证明的权力。

（5）行政给付权。它是指行政主体在公民失业、年老、疾病或者丧失劳动能力等情况或其他特殊情况下，依法赋予其一定的物质利益或与物质利益有关的权益的权力。

（6）行政奖励权。它是指行政主体依照法定的条件和程序，对为国家和社会作出重大贡献或者模范地遵纪守法的单位和个人，给予物质和精神等方面的奖赏与鼓励的权力。

（7）行政征收、征用权。它是指行政主体基于公共利益的需要，依法强制取得行政相对人的财产所有权或使用权的权力。

（8）行政检查权。它是指行政主体为保证行政管理目标的实现而对行政相对人守法和履行法定义务的情况进行监督检查的权力。

（9）行政强制权。它包括行政强制措施权和行政强制执行权两种。所谓行政强制措施权，是指行政主体为预防或制止违法行为的发生或发展，或者为了保全证据，保障案件查处工作的顺利进行而对相对人的人身自由或财产流通强行加以限制的权力。所谓行政强制执行权，是指在行政主体对拒不履行法定义务的行政相对人依法采取强制执行措施，迫使其履行法定义务的权力。

（10）行政制裁权。它包括行政处罚权和行政处分权两种。行政处罚权是指行政主体基于行政管辖关系依法对违反行政法规范的相对人实施制裁的权力。行政处分权是指行政主体基于行政隶属关系依法对有违法违纪行为的行政公务人员实施制裁的权力。

（11）行政合同权。它是指行政主体为履行行政职能和实现社会公共利益的需要，与行政相对人在意思表示一致的基础上签订协议的权力。

（12）行政司法权。它主要包括行政裁决权与行政复议权等。行政裁决权是指行政主体依法对与其行政管理事项有密切联系的民事纠纷进行裁决的权力。行政复议权是指行政机关根据行政相对人的申请，依法对具体行政行为的合法性与适当性进行审查并作出复议决定的权力。

2．行政主体的行政职责

行政职责是行政主体依法应当履行的义务。法律赋予行政主体管理行政事务的权力，规定了权力的用途、大小和运用方式，同时也就确立了行政主体最基本的义务——这就是依法有效地行使行政权力。在多数情况下，行政主体行使权力与履行职责具有同一性，即行使权力与履行职责相伴而生，不易明确区分开来，只是认识问题的角度不同而已。行政主体实施某种行政行为，从一个方面看是在行使权力，从另一个方面看是在履行职责。例如，税务机关对纳税义务人实施的征税行为，从一个方面讲是在行使权力，而从另一个方面讲又是在履行职责；再如，行政主体向行政相对人发放抚恤金，从一个方面讲是在履行义务，而从另一个方面讲又是在行使权力，即行使管理、发放抚恤金的权力。行政职责是一种义务，行政主体对其不能任意抛弃或违反，否则将承担不利的法律后果。行政职责的核心是依法行政，基本要求是合法行政、合理行政、程序正当、违法必究。行政职责的内容很丰富，不同的行政主体，其依法应当履行的行政职责也有所不同。概括地讲，行政主体的行政职责主要有：

（1）在法定的权限范围内积极地行使职权、履行职务，不越权、不失职、不滥用权力。

（2）正确地适用法律，严格按法定程序与正当程序办事。

（3）合理行政、避免失当。

（4）接受各种法律监督和社会监督。

（5）对违法行政行为承担法律责任。

三、行政机关

（一）行政机关的概念与特征

行政机关是指依照宪法和组织法的规定设立、行使国家行政权力，对国家各项行政事务进行组织和管理的国家机关，是国家权力机关的执行机关。其特征有：

1．执行性。我国的一切权力属于人民，人民通过人民代表大会即国家权力机关行使权力。行政机关由权力机关产生，执行权力机关制定的法律、决议和决定，对权力机关负责并接受权力机关的监督。

2．法定性与相对独立性。行政机关一经依宪法、组织法设立后，为保证其有效地执行权力机关的法律和决议，完成行政管理任务，则必须赋予行政机关专门的行政权力。行政机关虽然从属于权力机关，而且行政权力受到司法监督，但它仍拥有自身组织系统上的独立性和行政机关依法行使行政职权的独立性，其依法行使职权的行为受国家强制力保障，不受其他国家机关、社会团体和个人的非法干预。

3．统一性与层级性。行政机关在组织体系上实行统一领导、分工负责的层级管理的体制，即上下级行政机关之间是领导关系，下级服从上级，向上级负责并报告工作。这是行政机关在组织体系上的特征。行政机关从中央到地方均分为若干层级，一方面共同受最高国家行政机关即国务院的统一领导，另一方面又在行政机关之间逐级分工，逐级领导。行政管理活动的执行性和事务性，要求行政机关具有高效率，能有效进行管理，及时服务于民，维护社会稳定与促进社会发展。因此，行政机关在组织体系上实行统一领导、分工负责的层级管理体制是恰当的。行政机关的这一特征有别于国家权力机关和国家司法机关。

4．公共性和服务性。行政机关具有管理公共事务的职能，其执行公务必须立足于“公共利益”，为社会和民众提供公共产品和福利，而不能利用行政职权，假公济私，寻求私人利益或部门、集团利益。同时，行政公务涉及范围广泛，行政机关必须对经济、科技、文化教育、交通、卫生、电讯、资源与环境保护、社会保障等领域的公共事务进行有效管理，提供优质、高效服务。

（二）行政机关的种类

我国行政机关的体制是一个纵横交错、布局有致的完整系统，纵向上有从中央到地方各级行政机关，如国务院，省、自治区、直辖市的行政机关，设区的市、自治州的行政机关，县、自治县、市辖区和不设区的市的行政机关，乡、民族乡、镇的行政机关；横向上有县级以上各级政府的职能部门，如公安部门、工商部门、财政部门、民政部门、卫生部门等。从与行政主体资格相联系来讲，行政机关的种类有：

1．中央行政机关。中央行政机关是指活动范围及管辖事项涉及全国的行政机关，它是领导全国和各地行政工作的最高行政机关，是一国行政机关体系中的核心。

（1）国务院。国务院，即中央人民政府，是最高国家行政机关，也是最高权力机关的执行机关。它依法享有领导和管理全国性行政事务的职权，可以制定行政法规、采取行政措施、发布决定和命令；领导并监督各部、委的行政工作和地方各级行政机关的行政工作，改变或者撤销它们不适当的命令、指示、规章和决定；领导和管理全国各项行政工作；国家最高权力机关授予的其他职权。

根据宪法和组织法的规定，国务院作为最高国家权力机关的执行机关，由全国人民代表大会产生，对全国人民代表大会负责，受全国人民代表大会及其常务委员会监督。国务院由总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、中国人民银行行长和秘书长组成。国务院总理由国家主席提名，经全国人大以全体代表过半数通过决定，由国家主席任命。其他成员由总理提名，以相同方式决定和任命。国务院实行总理负责制，总理负责领导国务院的工作，副总理、国务委员协助总理工作。国务院工作中的重大问题，必须经国务院全体会议或国务院常务会议讨论决定。国务院全体会议由国务院全体组成人员参加，常务会议由总理、副总理、国务委员、秘书长参加。总理召集和主持国务院全体会议和常务会议。国务院发布的决定、命令和行政法规，以及向全国人大常委会提出的议案，任免人员，均由总理签署。

（2）国务院各部委。国务院各部委是国务院的工作部门，如公安部、司法部、财政部、交通部、人力资源与社会保障部、国家发展和改革委员会、中国人民银行、审计署等。国务院各部委负责国家行政管理某一方面或某一类的行政事务，具有全国范围内的行政管理权限。一般来讲，各部管理比较专业的行政事务，而各委员会管辖的行政事务具有综合性。部委的设立经总理提出，由全国人民代表大会决定，在全国人民代表大会闭会期间，由全国人大常委会决定。各部委实行部长、主任负责制，由各部部长、各委员会主任领导本部门的工作，召集和主持部务会议、委务会议和委员会会议。

国务院各部委作为国务院的工作部门，受国务院的领导和监督，执行国务院的决定、命令并向国务院汇报工作。同时，各部委都有其职权范围，独立负责某一方面的行政管理事务，有权在自己的职权范围内依照法律、行政法规制定规章和采取行政措施。各部、委上报国务院的重要请示、报告和下达的命令、指示由部长、主任签署。

（3）国务院直属机构。根据宪法和组织法的规定，国务院可以根据工作需要和精简原则设立若干直属机构，主管各项专门业务。如国家工商行政管理局、海关总署、国家统计局、国家税务局等。直属机构的法律地位低于各部委，但不隶属于部委而直属国务院领导。直属机构的行政首长不是国务院的组成人员，其设立、撤销或合并以及其行政首长的任免均由国务院自行决定，不需经全国人大或全国人大常委会讨论决定。

直属机构是国务院根据宪法的规定而设立的法定组织，尽管宪法和组织法没有规定其职权，但大量的其他法律、法规却明确规定了直属机构的职权范围，直属机构依法可以在自己所主管的专门事务范围内，以自己名义实施行政管理活动，因而具有行政主体资格。

（4）国务院部、委管理的国家局。依据组织法的规定，国务院可以根据国家行政事务的需要，设立若干主管有关行业或领域行政事务的国家局。这些国家局由国务院各部、委管理，它们大都由国务院机构改革前的专业主管部门或国务院直属机构演变而来。这些国家局成立时就具有独立的法律地位，依法行使对某项专门事务的管理权和争议裁决权，故具有行政主体资格。

2．地方行政机关。地方行政机关是指活动范围及管辖事项仅限于国家一定区域范围内的行政机关。它包括：

（1）地方各级人民政府。地方各级人民政府是地方各级权力机关的执行机关，负责组织和管理本行政区域内的各项行政事务。根据宪法和地方组织法的规定，我国地方各级人民政府按照行政区域的划分可以分为省（自治区、直辖市）、市（自治州）、县（自治县、市辖区及不设区的市）、乡（民族乡、镇）四级。省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人民政府分别由正副省长、自治区正副主席、正副市长、正副州长及秘书长和各职能部门的负责人组成，县、自治县、市辖区及不设区的市的人民政府分别由正副县长、正副市长、正副区长和各职能部门的负责人组成，乡、民族乡和镇的人民政府由正副乡长、正副镇长组成。地方各级人民政府均实行行政首长负责制。县级以上地方各级人民政府设全体会议和常务会议，政府工作中的重大问题需经全体会议或常务会议讨论决定，各级人民政府行政首长负责召集和主持本级政府的会议。

地方各级人民政府作为地方各级权力机关的执行机关和地方行政机关，一方面要对本级权力机关负责并报告工作，另一方面还要受上一级行政机关的领导和指挥，但地方各级人民政府的这种地位并不影响其具有行政法上的主体地位。因为地方各级人民政府在其管辖的行政区域内，有权依照宪法和组织法规定的权限，独立管理本行政区域内的行政事务，并依法对其行政行为所产生的法律后果承担责任。

（2）地方各级人民政府的职能部门。地方各级人民政府的职能部门是地方县级以上各级人民政府依宪法和法律的规定，根据工作的需要而设立的具有专门权限和管理专门行政事务的行政机关。地方各级人民政府职能部门的设立由本级人民政府决定，报上一级人民政府批准。地方各级人民政府的职能部门既受本级人民政府统一领导，同时受上一级人民政府主管部门的领导或业务指导。地方各级人民政府的职能部门也具有独立的主体地位，能独立行使法定职权，以自己的名义作出行政决定并承担由此而产生的法律责任。

（3）县级以上地方各级人民政府的派出机关。它是指县级以上地方各级人民政府因工作需要在一定区域内设立的代表本级政府实施行政管理的机关，它依法管理该区域内的各种行政事务。根据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的规定，我国地方各级人民政府的派出机关主要有三种类型：①省、自治区人民政府经国务院批准而设立的行政公署；② 县、自治县人民政府经省、自治区、直辖市人民政府批准而设立的区公所；③市辖区和不设区的市人民政府经上一级人民政府批准而设立的街道办事处。

派出机关并非是一级人民政府，但实际上却代表一级政府在一定区域范围内履行行政职能，依法以自己的名义行使行政权，管理该行政区域内的行政事务，并独立承担自己行为所产生的法律后果，因而具有行政主体资格。

四、法定授权的组织

（一）法定授权组织的概念及特征

根据行政管理的实际需要，国家有时通过法律、法规将某些行政权力授予给行政机关的内部机构、临时机构、派出机构以及非行政机关的社会组织来行使，这就产生了法定授权组织。法定授权组织，也被称为经法律、法规授权的组织，或者被称为“被授权的组织”，是指依据法律、法规的授权而享有行政权力，从事某种特定范围行政管理活动的组织。

法定授权组织具有以下特征：

1．法定授权组织是指除行政机关外的组织。除行政机关外的组织，既包括行政组织系统内的行政机构，也包括行政组织系统外的社会组织。前者如行政机关的某些内部机构、政府职能部门的某些派出机构，后者如某些事业单位、企业单位和社会团体等。

2．法定授权组织的权力来源于法律、法规的明文规定。只有法律、法规才能授予某一社会组织以某项或某一方面的行政职权，该组织行使职权必须以法律、法规的明文规定为依据。

3．法定授权组织依法享有行政职权和履行行政职责，具有行政主体资格。即基于法律、法规的授权引起行政职权和职责的同时转移。被授权的组织不仅应依法行使行政职权和履行行政职责，而且也应依法独立承担由此而产生的法律责任，即意味着法定授权组织取得了行政主体资格。

（二）法定授权组织与行政委托组织的区别

行政委托组织是指接受行政机关的委托而代替行政机关行使部分行政职权的组织。行政委托组织也被称为“受委托的组织”。行政委托组织与法定授权组织的区别主要有：

1．权力来源不同。法定授权组织的权力来源于法律、法规的明确授予。法定授权组织通过法律、法规的明确授权而取得并行使某些行政权力；而行政委托组织的权力来源于行政机关的委托行为。行政机关可以根据行政管理工作的实际需要，依法将一部分行政职权委托给有关行政机关、社会组织行使，而受委托的组织则基于行政机关的委托而行使一定的行政权力。

2．法律地位不同。法定授权组织基于法律、法规的明确授权而取得了行政职权，并取得了以自己的名义行使权力及独立承担法律责任的能力。这表明，法定授权组织具有行政主体资格，能够成为行政复议的被申请人和行政诉讼的被告；而行政委托组织并没有因行政机关的委托行为而获得法定的职权职责，即行政机关的委托行为并不引起行政职权和职责的同时转移，被委托的组织只能在委托的范围内以委托的行政机关的名义来行使行政职权，并由委托的行政机关来承担该行为引起的法律责任。这表明，行政委托组织不具有行政主体资格，不能成为行政复议的被申请人和行政诉讼的被告。

3．组织形态不同。法定授权组织包括被授权的行政机关的内部机构、临时机构、派出机构和某些社会组织，行政委托组织包括受委托的有关行政机关和某些社会组织。可见，法定授权组织不包括行政机关，行政机关自成立时起就取得了行政主体资格，属于职权性行政主体。

（三）授权的条件

1．授权主体。授权是对国家行政权力进行配置的活动，授权主体必须是有权的国家机关而不能是任何组织和个人。依照法律的规定，授权主体主要有：（1）有权制定法律的全国人民代表大会及其常务委员会。（2）有权制定行政法规的国务院。（3）有权制定地方性法规的地方权力机关，如省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会，较大市的人民代表大会及其常务委员会。

2．授权方式。不同授权主体其授权的方式和授权的内容都有所不同，授权必须以规范的方式进行，即通过法律、行政法规、地方性法规的形式授权，以保障授权的法定性和稳定性。

3．授权对象。授权对象是指被授权的组织。被授权的组织应当具备某些条件，以使其有资格和能力接受授权并行使被授予的行政权力。一般来讲，这些条件包括：（1）被授权组织自身的活动与授权的内容有某种联系，使之有条件行使行政权力并管理相应的公共事务。（2）必须具有熟悉有关法律、法规、规章和业务的工作人员。（3）必须具有与承担的行政职务相应的技术及设备条件。（4）能独立承担因自己的行为而引起的法律责任。

（四）法定授权组织的类型

根据我国现行法律、法规授权的情况，法定授权组织的类型有：

1．行政机构

行政机构是具有行政主体资格的各级人民政府及其职能部门根据行政管理工作的需要而在该机关内部设立的、具体处理和承办各项行政事务的内部工作机构。行政机构与行政机关的概念有一定联系也有区别。行政机构只是行政机关的内部组成单位，行政机关由各内部机构集合而成。

行政机构不具有独立的编制和独立的财政经费预算，一般不具有独立的法人资格，通常只能以其所属的行政机关的名义而不能以自己的名义对外行使行政职权进行行政管理，因此，行政机构一般不具有行政主体资格。但是在特定情况下，行政机构可因法律、法规的明确授权而成为行政主体。由于行政管理事务的专业性、技术性及复杂性日益增强，为提高行政效率，有效维护公共利益和社会秩序，在法律、法规明确授权的情况下，行政机构可以自己的名义在授权范围内行使一定的行政职权，并承担相应的法律责任，即行政机构经法律、法规的明确授权而取得行政主体资格。当然，行政机构依法律、法规授权而取得行政主体资格并不意味着它同时取得法律上的其他权利能力和行为能力。因为行政机构只是行政机关的内部机构，在经法律、法规授权后，只表明它在授权范围内具有法定主体资格，而在其他管理事项上它仍须以其所在机关的名义来进行管理，即它仍然不具有一般性的主体资格。根据我国现行法律、法规的有关规定，取得行政主体资格的行政机构主要有：

（1）行政机关中专门设立的行政机构。这类机构也叫专门行政机构。对某些专业性、技术性很强的行政事务，法律、法规往往明确规定行政机关内应设立一定的专门管理机构，并授予其相应的职权与职责，履行某项行政事务的管理职能，从而使该专门行政机构取得了行政主体资格。如《商标法》第2条第2款规定：“国务院工商行政管理部门设立商标评审委员会，负责处理商标争议事宜。”商标评审委员会是处理商标争议的专门机构，行使对商标行政争议的复议权，具有行政主体资格。

（2）行政机关的某些内部机构。行政机关的内部机构既包括各级人民政府所属的内部机构及临时设置的机构，也包括政府职能部门的内部机构。但目前依法取得行政主体资格的，主要是政府职能部门的某些内部机构。例如，根据《道路交通安全法实施条例》第5条的规定，初次申领机动车号牌、行驶证的，应当向机动车所有人住所地的公安机关交通管理部门申请注册登记。据此，公安机关交通管理部门就取得了行政主体资格。

（3）政府职能部门的某些派出机构。派出机构是指由政府职能部门根据工作需要而在一定区域内设置的代表该职能部门管理某项或某方面行政事务的工作机构。如县（区）公安局设立的公安派出所、县（区）工商局设立的工商所、县（区）税务局设立的税务所等。从机构性质和法律地位上讲，派出机构和政府职能部门所设的内部机构处于相同的地位，其本身并不具有行政法上的主体资格，但经过法律、法规的明确授权，就取得了行政主体资格。例如，《治安管理处罚法》第91条规定：“治安管理处罚由县级以上人民政府公安机关决定；其中警告、500元以下的罚款可以由公安派出所决定。”据此，公安派出所取得了行政主体资格。再如，《税收征收管理法》第74条规定：“本法规定的行政处罚，罚款额在2000元以下的，可以由税务所决定。”据此，税务所取得了行政主体资格。

派出机构与派出机关不同，主要区别在于：（1）设立的主体不同。派出机关是由各级人民政府设立的；而派出机构则是由各级人民政府的职能部门设立的。（2）职能范围不同。派出机关的职能、权限是多方面、综合性的，是对该行政区域内的各种行政事务进行管理；而派出机构的职能、权限则是某一方面的、专门性的，它只对该行政领域内的某项专门行政事务进行管理。（3）法律地位不同。派出机关自其成立时起即取得行政主体资格；而派出机构在成立之时一般并无行政主体资格，而是要根据法律、法规的明文规定，才能判断其是否能成为行政主体。当然，派出机构只能在法定授权的范围内才具有行政主体资格，在授权范围之外，其仍然应以派出它的职能部门的名义进行行政管理。

2．社会组织

经法律、法规的明确授权，某些事业单位、企业单位、社会团体等社会组织，也可以取得某项或某方面行政职权而成为行政主体。这些社会组织在得到法定授权前，只是一个普通的法人组织，只有在得到法律、法规明确授权以后，才取得行政主体资格。同时，这些社会组织在取得行政主体资格后，其原来所拥有的法人资格、能力及活动范围，并未受到影响或改变。目前，经法律、法规授权而取得行政主体资格的社会组织主要有以下几类：

（1）经授权的事业单位。事业单位是指不以营利为目的从事某种专业性活动的组织，如学校、科研机构、专业技术机构等。事业单位经法律、法规授权可以取得行政主体资格。例如，《学位条例》第8条授予高等院校颁发毕业证书、学位证书的职权，从而使高等学校成为行使这一职权的行政主体。法律、法规授权的事业单位的成分较为复杂，有的除了行政管理职能外没有其他职能，有的还有其他职能。

（2）经授权的企业单位。这主要是一些公用企业，如自来水公司、煤气公司、铁路运输部门、邮电部门等，这些企业根据法律、法规的规定，能够获得一定的行政职权，具有行政主体资格。此外，一些在体制改革过程中产生的行政性公司，在从事经济活动的同时，依据法规的授权，也承担着一定的行政管理职能。

（3）经授权的社会团体。社会团体是社会成员根据自愿原则，依照团体章程经法定程序成立的集合体。主要有各种学术团体、宗教团体、公益团体等。其中，公益团体常常成为法律、法规授权的对象。例如，《注册会计师法》第4条规定：“注册会计师协会是由注册会计师组成的社会团体。中国注册会计师协会是注册会计师的全国组织，省、自治区、直辖市注册会计师协会是注册会计师的地方组织。”该法第二章“考试和注册”有关条文规定，中国注册会计师协会组织实施注册会计师全国统一考试，省、自治区、直辖市注册会计师协会负责注册会计师的注册工作。再如，《消费者权益保护法》第32条授予消费者协会对商品和服务的监督、检查和受理消费者投诉并对投诉事项进行调查、调解等职权。

（4）经授权的其他社会组织。其他社会组织，如基层群众性自治组织，经过授权，可以成为行政主体。1998年11月4日第九届全国人大常委会第五次会议通过的《村民委员会组织法》授权村民委员会办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，协助乡、民族乡、镇人民政府开展工作。

五、社会公行政组织

在现代，随着改革政府运动在世界各国的广泛兴起和深入开展，国家行政的疆域逐渐收缩，社会公行政得以兴起，部分国家行政权开始向社会转移，呈现出权力结构调整和权力多中心化的发展趋势。权力结构的调整与权力的多中心化势必带来行政主体的多元化。这无疑会突破传统行政主体理论的预设框架，突破人们在通常意义上将行政主体局限于国家行政机关和法律、法规授权组织这一范围。为回应现代公共行政发展的需要，必须赋予行政主体新的内涵。尽管我们仍可以将行政主体的概念表述为享有行政权，以自己的名义实施行政管理活动，并能独立承担自己行为所产生的法律责任的组织。但这里的“行政权”，已不仅仅指国家行政权力，除了国家行政权力外，还包括社会公行政权力；这里的“行政管理活动”，不仅指国家行政管理活动，还包括社会公行政管理活动。这样一来，行政主体的范围就不仅包括作为国家行政主体的行政机关和法律、法规授权的组织，而且包括作为社会公行政主体的社会公行政组织，又称为非政府公共组织或其他行使公权力的组织。它是行政主体的一种特殊类型，也属于行政法学研究的一个新课题。

（一）社会公行政组织的概念与特征

所谓社会公行政组织是依照组织的章程、规约等进行自律性管理、行使自治权的组织。这种自治权属于一种公权力，这类组织进行的管理活动不属于国家行政，但属于社会公行政。社会公行政组织的诞生是国家向社会分权的结果。社会公行政组织在其职能范围内从事着有关公共事务的管理，为社会提供公共产品和公共服务，成为现代公共行政不可或缺的主体。

社会公行政组织具有以下特征：

1．从设立目的来看，社会公行政组织并非以追求自身利润最大化为目的，而是具有增进社会公平、维护公共利益的目的。其要对一定范围内的公共事务进行组织、管理与调控，配合政府实现一定的行政目标。社会公行政组织是伴随社会转型中政府职能向社会转移而出现的，它们对公共事务的管理具有自治性，与国家行政主体的职能相配合，是对国家行政管理有益的配合和延伸。

2．从权力的性质来看，社会公行政组织行使的权力并非为国家行政权力，但也不是单纯的作为法人或非法人组织的“私权利”。它是一种不属于国家权力的社会公权力。同时，从社会公行政组织与其涉及的一定范围内的社会成员的关系来看，它们之间并不是一种对等的关系，而在很大程度上具有管理与被管理的性质。社会公行政组织可以按照章程、规约的有关规定对这些成员进行管理，并作出相应的处理决定。从权力的这种公共性质及其管理性讲，它与国家行政主体也有相似之处。

3．从权力的来源来看，社会公行政组织行使的权力并非由国家法律、法规的授予，而是来自于这些组织的章程与规约，当然，社会公行政组织的章程与规约不能违反国家的宪法与法律，而是要得到国家法律的认可。

（二）社会公行政组织与国家行政机关及法定授权组织的区别

社会公行政组织与国家行政机关及法定授权组织的区别实质上就是国家行政主体与社会公行政主体的区别，主要体现为：

1．权力的来源不同

国家行政机关和法定授权组织的权力来源于国家法律，但社会公行政组织的权力不是来源于国家法律，而是来源于一定范围成员的让渡或授予，这种让渡或授予的权力通常通过章程、决议或规约的形式固定下来。可见，社会公行政组织的权力既不是来自于国家法律的授予，也不是来自于国家行政机关的赋予，而是来自于一定范围内社会成员的让渡并经组织章程与规约授予。国家法律只是承认和确认了这种被授予的权力的有效性。

2．权力的性质不同

国家行政机关和法定授权组织行使的是国家行政权，国家行政权属于国家权力；而社会公行政组织行使的是社会公行政权力，社会公行政的权力属于社会自治权。社会自治权尽管要受到国家权力的监控，但它具有独立性，它不是国家权力的延伸或附庸，不属于国家权力的组成部分。从历史过程来考察，社会公行政的权力作为一种社会公权力，它先于国家行政权而产生，自有人类共同体以来就存在社会公权力，在国家产生后，绝大部分公共行政权转化为国家行政权，有时，国家行政权甚至吞噬了社会公权力。随着社会的发展，国家最终会消亡，国家权力也会随之消失，但社会公权力仍将存在。在现代社会的政治国家中，社会公行政权有两种表现形式或渊源：一是国家行政权转化为社会公行政权力，是政府向社会还权、分权的结果；二是原初意义的社会公权力，即国家行政权产生之前就存在的以及随着社会发展而新生的社会公行政权力。

3．管理的事务不同

随着社会转型，政府向社会放权，国家行政职能向社会转移是一种历史发展趋势，但在目前和今后一个较长的时期内，国家行政在公共行政中不可避免地仍占主导地位。国防、外交、社会治安、经济的宏观调控等行政职能只能由国家行政机关行使，对于其中的某些职能，如社会治安，社会公行政组织虽可协助行使，但基本的行政主体只能是国家行政机关。国家转移给社会的只能是部分公共行政管理职能而不可能是全部或主要的公共行政管理职能。因此，政府虽已不是公共行政的唯一主体，但它仍是公共行政的核心主体。目前，相对于政府来讲，社会公行政组织只是起到拾遗补缺的作用。但随着社会公行政组织发育程度的提高和自治能力的增强，其管理的公共事务的范围会越来越大。在管理公共事务的职能分工上，一般地说，宏观方面的管理职能或全局性的关键事务的管理，更多地应由政府来承担，特别是国防、外交、重大法规、规章与政策的制定，只能由政府来完成。微观方面的管理事务，政府可以承担一部分，但更多的可以交给社会公行政组织来做。愈是接近基层方面的公共事务，愈可让相关的社会公行政组织来完成。

4．责任的归属不同

行政机关和法定授权组织享有国家行政权，以自己的名义实施行政管理活动，并承担自己行为所产生的法律责任。但值得注意的是，在我国，行政机关和法定授权组织代表国家行使行政权，可以参加行政诉讼并成为行政诉讼的被告，但它所承担的是一种形式意义而不是实质意义上的责任，行政机关的经费均来自国家财政，其本身无独立的财产，我国法律规定，承担行政赔偿责任的主体是国家，赔偿费用由国家承担，列入各级财政预算。行政机关或法定授权组织违法行使职权侵犯相对人合法权益而引起国家赔偿的，其只作为赔偿义务机关代表国家履行赔偿义务。

而社会公行政组织这类新型行政主体以自己的名义行使公权力并承担相应的法律后果。其行使社会公权力从事自主性的管理活动，引起纠纷时，可以作为行政诉讼的被告，并可以成为行政赔偿的赔偿义务机关。但社会公行政组织进行自治管理，其行使的不是国家行政权，引起赔偿时，不能由国家承担赔偿责任，赔偿费用不能由国库开支。从理论上讲，社会公行政组织应以自己独立的财产和经费履行赔偿义务，承担赔偿责任。从现实状况来看，社会公行政组织作为社会公行政主体，其经费来源比较复杂，有的是国家资助，有的是成员缴纳，有的是因开展服务活动获取的收入，也有的是兼而有之。

六、行政组织法

（一）行政组织法的概念

行政组织法，简而言之，就是规范和控制行政组织的法。因人们对行政组织范围理解的不同，对行政组织法的含义，就形成狭义、广义和最广义之说。狭义的行政组织法，仅指行政机关组织法，是有关规定行政机关的结构、组成、职责与权限等的法律规范的总称。

广义的行政组织法，是指国家行政组织法，它除了行政机关组织法外，还包括构成行政组织的人的要素即国家公务员的法和供行政目的使用的物的要素即公物的法。日本学者认为，行政组织法是关于国家、地方公共团体及其他公共团体等行政主体的组织及构成行政主体的一切人的要素（公务员）和物的要素（公物）的法的总称。中国行政法学界已经形成的通说多倾向于广义的行政组织法概念，认为行政组织法主要包括：行政机关组织法（解决行政组织的设立及其职责职权）、行政机关编制法（解决行政组织的规模大小及其人员定额与结构比例）和公务员法（解决行政组织的组成人员）这三大块。

最广义的行政组织法，既包括国家行政组织法，也包括社会公行政组织法。这是现代行政组织法的一个引人注目的发展趋势。随着社会的发展，现代公共事务日益增多，一些公共事务特别是社会性、专业性较强的公共事务，逐渐由国家行政机关转移或下放给各种社会团体、社会中介组织或群众自治组织等进行管理，公共行政主体发生了一定的变化，学者们逐步将非政府组织纳入研究视野。行政组织法的范围逐步由国家行政机关组织法拓展到社会公行政组织法。社会公行政组织法律问题也逐步成为行政组织法的研究对象。

本书主要研究广义上的行政组织法。行政组织法是行政法的基本组成部分，在行政法体系中占有重要地位，构成行政法学研究的重要内容之一。

（二）行政组织法的基本内容

行政组织法的基本内容即行政组织法应当解决的基本问题，以及行政组织法的框架体系如何建构。行政组织法的基本内容应当包括以下几个方面：

1．行政组织的权限。对行政组织的权限，行政组织法应当就以下两个方面作出规定：①行政权的范围。行政权包括两个要素：一是对某类事务的管辖权，或者叫做事权，如国家对教育、卫生方面的管理权；二是对某类事务进行管理时的具体权限，如行政许可权、行政监督检查权及行政处罚权等。②行政组织享有的其他权力。在我国，行政组织除了享有行政权外，部分行政机关以及行政机构还享有一定的立法权和司法权。行政组织法需要对行政机关立法的事项、具体权限以及行政机关解决纠纷的范围、权限等作出原则规定，为其他法律法规的制定提供依据。

2．中央与地方的权力分配及相互关系。中央与地方的权力分配虽然部分涉及立法权问题，但主要是行政事权及具体权限的划分，因而属行政组织法的范畴。

3．行政机构的设置。为规范行政机构的设置、合理配置权力，并确保行政机构设置的科学性和民主性，行政组织法中有必要明确行政机构设置法定原则，并制定各行政机构设置法对各行政机构的事权和具体权限明确加以规定。

4．行政编制管理制度。行政编制管理在行政管理中占有重要地位，其好坏直接影响到行政组织的整体结构及功能的发挥，并对行政效率产生重大的影响。长期以来，我国虽然重视编制管理的作用，但编制方面仍缺乏法律的硬性约束，管理层次过多、机构重叠、人员增长失控的状态没有从根本上得到解决，因而急需通过健全行政组织法，制定行政机构编制法，对行政编制加以全面规范。

5．公务员管理制度。公务员管理制度，简称为公务员制度，是指国家遵循民主、平等、公平、优化等原则，在科学分类的基础上建立的一整套公务员的考试、录用、任免、培训、晋升、奖惩、退休退职等制度。

6．对行政管理的主体形式。行政组织法应当就行政机关及行政机构对外管理的资格要件；行政授权的主体、对象、标准；行政委托的条件、标准以及行政协助的方式、责任、条件等问题作出统一明确的规定。

（三）行政组织法的功能

行政组织法的功能是指完备的行政组织法能够发挥的作用。在很大程度上，行政组织法的功能是由其基本内容和法律固有的规范性、强制性等特点所决定的。行政组织法主要具有下列功能：

1．权力配置的功能。这一功能表现在：第一，设定权力。即行政组织法可以对行政组织的权限作出统一明确的规定。第二，分配权力。即行政组织法可以通过其第二级立法，如制定《中央与地方关系法》、《国务院组织法》、中央各行政机构设置法等对行政组织的权限合理进行分配。第三，调整权力，即行政组织法可以根据社会经济发展的需要、政府职能的转变，赋予行政组织新的权力，或取消原有的一些权力，还可以对行政权重新进行分配。

2．规范管理功能。行政组织法在规范和管理行政组织方面具有明显的功能：首先，有利于行政组织方面的术语的统一和明确，例如，何谓行政组织、行政机关、行政机构、公务员、行政编制等，都需要行政组织法统一加以规定。其次，有利于规范行政机构的设置。行政组织法可以对行政机构的设置规定统一标准，确立行政机构设置法定原则，以真正起到约束的作用。再次，规范行政机关的外部管理主体形式，如行政授权、行政委托、行政协助等。最后，有利于规范行政编制管理及公务员管理。行政编制管理与公务员管理，如果没有法律的保障，很难取得实质性进展。

3．保障功能。这一功能主要表现在以下几个方面：第一，保障公民行政参与权的实现，例如公民通过公开竞争考试参加到公务员序列进行管理；在行政机构的设置过程中以及在确定行政权力的过程中表达自己的意见。第二，保障对行政组织的管理符合客观规律，行政组织法可以将行政学研究的成果、实践中好的经验肯定下来，如公务员制度，管理层次、管理幅度与行政效率的关系等。第三，保障行政机构的设置、权限适应市场经济发展的需要。行政组织立法要从客观上对市场经济中所涉及的行政事项进行分解、汇总，并合理分工，以真正为市场经济的发展创造条件。第四，保障行政改革的顺利进行。行政改革的目标就是要使行政组织发挥最大效能，适应社会发展的需要。以往我国也曾进行过行政改革（以机构改革为中心），并取得了一定的成绩，但始终没有达到预期目的。其中原因之一就是改革的成果没有用法律加以巩固，没有法律的保障。

4．控制功能。这是行政组织法最重要的一项功能。具体表现在：第一，行政组织法可以对行政组织权力加以限定，控制行政组织权力的自我膨胀。第二，行政组织法可以从实体和程序两方面对行政机构、人员的总体规模进行控制。在这方面日本的经验值得借鉴，为控制行政人员的增长，日本于20世纪60年代制定了总定员法，并取得显著的成效。