第三节 社会事业建设存在的问题分析
尽管社会事业建设取得了一系列成绩，但是由于各种原因，社会事业建设仍然存在问题。2010年，我国GDP为401202亿元，增长速度为10.4%，成为世界第二大经济体。但社会事业的投入与发展与其他发达国家，甚至发展中国家相比，还有一定的距离。早在《2005年人类发展报告》中联合国开发计划署就曾指出：“有令人担忧的迹象表明，中国的社会发展正开始落后于经济增长。”
中国社会事业建设存在的问题主要表现在以下几个方面。
一 社会事业建设的重要地位尚未在各级地方政府的执政理念中完全确立
改革开放以来，由于强调以经济建设为中心，强调以GDP作为政绩考核主要的甚至唯一的标准，导致一部分官员把经济建设绝对化，甚至单纯地把GDP增长作为地方行政的主要任务。因此，在观念上普遍存在着先经济建设后社会事业建设的思想。这种观念认为：社会事业是一种消费、一种社会福利，只具有消费性，不具有生产性；社会事业属于上层建筑，它的发展依附于经济基础，只有等到经济发展起来了，才能回过头发展社会事业。社会事业建设与推动经济发展、社会稳定等看得见、摸得着的现实迫切任务相比，其重要地位似乎显得不那么突出，建设成效也不容易被看得见，至少短时间内不容易被看见。因此，在财政预算上，社会事业支出被边缘化，在与其他事业（产业）争夺资源的博弈中日益淡出。由此，社会事业建设的重要地位也就容易被忽视，从而导致社会事业发展滞后。
事实上，社会事业建设与经济建设的关系是相辅相成的，经济建设的快速发展，可以为社会事业的发展提供坚实的物质基础，同时还会引发对社会事业大发展的新需求；而社会事业的健康发展，有助于经济的可持续发展。如果社会事业建设滞后，导致各种社会矛盾累积，不仅经济建设的社会环境将遭到破坏，而且也将偏离经济建设的本来目的。
二 社会事业财政投入总体水平偏低，公共服务供给仍旧不足
虽然我国对社会事业的财政和社会投入增长很快，但其投入和发展水平与其他发达国家甚至与很多发展中国家相比，总体上还偏低，与经济的快速增长还很不协调。以2005年国家财政教育、卫生经费的投入占GDP的比例为例，我国在这两项上的总投入明显低于其他国家。
2005年发达国家的财政教育经费占GDP的比重平均为5%左右，即使是发展中国家平均也为4%左右，如墨西哥为5.3%、巴西为4.4%等。而中国的这一比例仅为2.8%。这说明我国教育财政投入不仅远低于发达国家，还低于很多发展中国家。与发达国家相比，2005年我国的卫生医疗财政投入占GDP的4.7%，是美国的1/3，低于印度和韩国（具体见表2-2）。
表2-2 2005年世界主要国家财政教育、卫生经费的投入占GDP的比例
资料来源：凤凰网教育，http://edu.ifeng.com/news/201002/0221_6978_1550955.shtml和世界银行数据。
以人均公共教育支出来看，中国的落后更为明显。2010年，中国的人均公共教育支出为42美元，美国为2684美元，绝对数字是中国的63.9倍。从人均公共教育支出占人均GDP的比例来看，中国仅为0.82%；而美国为6.10%，是中国的7.44倍；俄罗斯为1.87%，是中国的2.28倍；巴西为2.29%，是中国的2.79倍。
尽管早在1993年，中共中央和国务院颁布的《中国教育改革和发展纲要》就曾提出，“逐步提高国家财政性教育经费支出占国内生产总值的比例，在本世纪末达到4%”，但是，近20年的时间过去了，这一目标仍没有实现。（具体见表2-3）
表2-3 我国财政、教育支出相关数据（2001～2011年）
资料来源：《中国财政年鉴2009》（中华人民共和国财政部编，中国财政出版社，2010）;《2009、2010年国民经济和社会发展计划执行情况与2010、2011年国民经济和社会发展计划的决议（草案）》；财政部公布的《2009、2010年全国财政收支情况》。
我国的卫生事业发展也存在类似的问题。一方面，我国卫生事业支出占GDP比重长期不达标。世界卫生组织早在30年前就对发展中国家的医疗卫生支出提出了要求：到2000年卫生总费用占GDP的比重力争达到5%。我国卫生总费用占GDP的比重从1978年的3.02%增加到2008年的4.63%, 30年仅增加了不到2个百分点，仍低于世界卫生组织确定的目标。从全球范围看，2008年，卫生总费用占GDP的比重全世界平均为9.7%，人均卫生总费用为802美元；发达国家卫生总费用占GDP的比重为11.2%，人均卫生总费用为4405美元。
另一方面，近年来，虽然我国财政卫生支出的绝对量不断增加，但财政卫生支出占卫生总费用的比重却增长缓慢。2001～2009年医疗卫生的财政支出比重从4.24%增长到6.14%，占GDP的比重更低，只有1.40%。（见表2-4）
表2-4 政府卫生支出
资料来源：中华人民共和国卫生部编《2010中国卫生统计年鉴》，中国协和医科大学出版社，2010。
由于对社会事业的财政投入低于经济增长速度，而反过来经济增长后，人们对社会事业的需求却在不断增加。这就导致社会事业公共需求增长与供给不足的矛盾日益凸显，由此带来了一些负面影响。
三 社会事业在区域之间、城乡之间发展不平衡
与经济发展不平衡相对应，我国社会事业在区域之间、城乡之间的发展水平存在较大差别。以区域间的教育发展为例，从教育资源、财政投入、设施条件等主要指标看，不同区域之间发展不平衡，缺乏公平性。目前西部地区尚有42个县没有完成“两基”攻坚任务，适龄儿童未入学率在有的地区高达30%以上。从2004年的数据看，西部地区基础教育经费总收入为95.41172亿元，仅占全国基础教育经费总收入的23.07%，而东部地区2004年基础教育经费总收入占全国基础教育经费总收入的52.41%，比西部地区多出121.283904亿元。从省均基础教育经费总收入来看，2004年度全国基础教育经费省均总收入为13.338306亿元，西部经过较大幅度增长后2004年才达到7.950977亿元，全国基础教育经费省均总收入是其1.68倍；而2004年东部基础教育经费省均总收入为19.699602亿元，超出西部地区11.748625亿元，是西部基础教育经费省均总收入的2.5倍。
从城乡之间的教育资源和卫生资源分布来看，社会事业发展的不平衡性也很突出。广东省粤西吴川市塘缀镇初中人均教育经费为1136元，而同省的东山区育才中学人均教育经费为4688元。城乡学生享受到的教育资源竟相差4倍之多。在医疗卫生方面，我国医疗资源的分布有两个80%：第一，80%的医疗资源集中在城市；第二，城市中的医疗资源又有80%集中在像北京这样的特大城市。在北京，像协和医院、北京医院、同仁医院、301医院这种三级甲等医院就有57家之多，而我国广大农村，很多乡镇卫生院和卫生所，一段时间难以维持，有不少已经倒闭。由此可见，我国地级以下的城市医疗资源相当短缺，更不用说广大农村。
社会事业建设资源在区域之间、城乡之间配置的不均衡，直接导致社会事业的公平性差。这与社会事业的核心特征——公益性事业的性质不符。
四 社会事业建设的民间主体不发达，民间资本进入的机制不完善
我国社会事业建设缘于新中国成立后的社会主义制度的确立。当时社会事业建设采取国家包办、财政承担所有责任的体制。但是随着经济发展和社会进步，人们生活水平不断提高，人们对社会事业的需求越来越高，而且不同阶层和群体对社会事业的需求也不一样。因此，由国家（政府）财政来满足所有阶层和群体对社会事业的各种需求是根本不可能的。发达国家没有这样的先例，发展中国家也没有这种做法。因此，需要多元化的社会事业建设主体。但是，从目前社会事业建设的主体结构来看，社会团体和企业作为社会事业建设的主体，队伍还需要进一步扩大，尤其是承担社会事业的社团组织。
在多元发展主体的分工方面还存在职责不清或者职责越位的现象。在一些应该由政府承担的社会事业项目和社会事业监管方面，政府出现缺位现象，如农村义务教育、医疗事业等方面。同时，对社会团体和企业投资的社会事业项目，政府由于多方面的原因，在监管上还有不完善的地方，如对文化市场的监管不到位，无证经营现象及违规现象时有发生，造成不良的社会影响。而在一些应该由企业或者社会团体作为建设主体的社会事业发展项目上，各级地方政府又长期充当建设主体和投资主体，把本应该由民间主体或中介机构去做的事情也包揽下来，从而直接压缩了民间主体的发展空间。
与此同时，我们也要看到，一些外部因素也成为阻碍民间资本和民间组织进入社会事业建设领域的重要原因。目前，我国还缺乏完整、权威的信息发布系统和优良的社会中介服务体系。政府部门制定的有关投资政策没有专门的部门和渠道及时公布于众。投资者对有什么项目可以投资、投资的前景如何知之甚少。缺少信息引导必然会影响投资者的热情，或者导致盲目投资。一些项目对单一投资主体投资高起点的规定使很多单一民营企业难以参与项目投资。因此，在引导民间资本投向的政策方面，如何把大量民营企业有限的资本、零散的民间资金，通过较完善的实施细则和明确的权责规定引导到参与社会事业及公共设施工程投资上来，政府还有大量的工作要做。而且，区域整体经济环境的制约因素也还存在，如土地、能源、人才、产业结构以及服务软环境等因素，这些因素的影响比较突出。此外，政府相关部门对投资项目审批周期过长、办事效率较低现象仍然存在，这些都是阻碍民间资本顺利进入社会事业建设领域的外生性因素。
五 市场机制对纯公益性社会事业的介入，引发民众的不满
由于计划经济体制下社会事业运行体制积弊太深并受企业改制和市场机制的影响，社会事业改革没有对社会事业不同领域进行比较清晰、细致的分类，存在改革思路过于简单化、泛市场化倾向。改革中存在着把市场机制简单地引入社会事业公共服务领域的问题，导致日益扩大的收入差距逐渐演化为社会差距和日益严重的社会问题——教育乱收费、就医看病贵，不仅影响到国民的健康、文化素质的提高，也带来了诸如贫困、公众不满情绪日益增长、群体间关系失衡等一系列社会问题。社会事业体制改革与经济体制改革不同，作为社会事业主要标志性行业的科技、教育、文化、医疗卫生等，长期以来一直被视为应由政府主办的纯公益性事业。但是，由于受半公益性社会事业市场化改革的影响，纯公益性社会事业中也出现了市场机制的作用，如近年来全国各地义务教育的择校之风、医疗方面的高价药费等。纯公益性社会事业领域的泛市场化改革，使居民对政府在社会事业满足基本需求方面的预期降低，这样不仅影响经济发展，而且危及社会稳定以及公众对改革的支持程度，影响党和政府的形象、威信以及社会的凝聚力。纯公益性社会事业中市场机制的引入、产业化的运作都会增加公众的社会不公平感，使公众对政府的不满情绪增长，严重地破坏社会和谐。