一 选题缘由

云南是中国多民族统一国家的有机组成部分，其融入中国历史发展的整体性之中，密切不可分割。自西汉武帝时在云南普遍设立郡县以来，迄于清代，云南以郡县为表征的行政区划制度经历了漫长的发展历程。云南行政区划制度是中国行政区划制度体系的一部分，其历史发展过程与整个中国行政区划制度史发展过程是一致的。然而由于云南的地理环境、民族构成、社会发展程度等因素与内地存在极大差异，历史时期云南行政区划制度的发展又表现出与国家正式行政区划制度体系不同的特征。

清代是中国古代中央集权制国家发展的最后阶段，也是中华帝制行政区划制度获得高度规范化发展的历史时期。清代云南行政区划制度的发展不能脱离全国行政区划体制发展的大背景，虽然云南行政区划制度最终融入全国行政区划体制的一体化发展进程之中，但受各种特殊因素的影响，其发展模式与内地广大汉人地区的模式有所不同。云南行政区划制度发展的特殊历程，在整个清代行政区划制度发展史上同样具有典型范式的意义。目前学术界对清代行政区划制度史的考察多立足于内地汉人社会，具有普遍性的特征，至于云南边疆民族地区行政区划体制演进的历程则尚少系统涉及。本书即欲从清代云南掌土治民的深化切入，对云南边疆少数民族地区行政区划建设的根本要素及行政管理体制演进的趋势作系统考察。

本书选题的设定，基本上来源于对下列问题的疑惑及思考：

（一）清代云南行政区划体系中的“不成郡”现象

乾隆三十五年（1770），清朝对云南地方行政区划作了一次体制上的规范化调整，《清高宗实录》卷852载：

吏部议覆：“经略大学士公傅恒奏称：‘云南外连夷疆，地方辽阔，从前欲藉大员弹压，设郡至二十三府之多。今诸夷向化，缅酋归诚，原设冗繁。’应如所请。云南府为省会，大理府为提督驻扎地，曲靖、临安、楚雄、昭通、澄江属邑俱多，东川为矿厂最胜之区，开化界接南皮，丽江通连西藏，永昌、顺宁、普洱临缅边地，且郡境广阔，均照旧存留。武定府辖二县一州；元江、镇沅二府无首邑，辖一厅一县；广西府无首邑，辖一厅二州，不成郡，均改直隶州。武定既改州，所属和曲州裁；禄劝州改县，同原辖之元谋县俱归武定直隶州辖。元江府属他郎通判、镇元府属威远同知，不便归州统率，改附近普洱府辖。广西府属五嶆通判，改附近曲靖府辖。元江府原辖新平县归元江直隶州辖。镇沅府原辖之恩乐县归镇沅直隶州辖。广西府原辖之师宗、弥勒二州俱改县，归广西直隶州辖。姚安府仅辖一州一县，不成郡，应裁。姚安原辖之姚州、大姚县归附近楚雄府辖。鹤庆府本有原管地方，距丽江仅八十里，改州，与所属之剑川州归丽江府辖。广南府止有同城之宝宁县，不成郡，改直隶厅同知。宝宁县同城，应裁，改设照磨一员，以资佐理。又永北、蒙化、景东三府无属邑，不成郡，但地方辽阔，距府窎远，归并他郡，一切征输审解未便。将永北、蒙化、景东三府，均改直隶厅同知。丽江、顺宁二府无首县，与体制不合，应将专管地方改首县管理。临安府首邑系建水州，改县，以符体制。”从之。[2]

这里傅恒所说之“郡”，即指作为统县政区的府。然而当时云南所设的二十三个府级政区中，竟然有十个府“不成郡”，亦即不符合清朝府级政区的正规建置体制。清朝对十个不合体制的府作了调整，武定、元江、镇沅、广西四府“均改直隶州”；姚安府“应裁”；鹤庆府“改州”；广南、永北、蒙化、景东四府“均改直隶厅同知”。从后来的情况看，除广南府旋即恢复建置外，其余九个“不成郡”的府级政区均作了规范化的调适。这是乾隆三十五年（1770）云南行政区划发生的重大变革。

从空间分析的角度，乾隆三十五年（1770）云南行政区划发生重大调整的地区，基本上属于云南的腹里，并未涉及边疆区域，并且作出调整的十个区域，总体面积亦不算十分巨大。然而，考虑到这些区域内所居住的民族构成及其社会发展程度，还是表露出了种种问题。第一，元明清以来云南与中央王朝一体化发展的趋势加强加快，何以到乾隆三十五年（1770）云南地方行政区划仍然存在“不成郡”的现象？第二，清代中期云南不合体制的府基本上处于腹里地区，这与本区域内的民族构成及社会发展程度有无关系？第三，在这一次云南行政区划大调整中，十个不合体制的府级政区除姚安府“应裁”、鹤庆府“改州”之外，其余四府改置为直隶州，四府改置为直隶厅，同样是“不成郡”的行政区划，何以调整竟有如此大的差异？不同行政区划的建置，其内在的决定性因素是什么？

仅从乾隆三十五年（1770）云南行政区划调整一事所提出的疑问不过是诸多问题的一个引子，清代云南行政区划经历了复杂的演进历程，具有与内地模式不同的特殊性，其中的关键及所隐藏的内涵，尚需通过科学的方法进行分析。

（二）清代云南行政区划建设的根本要素

行政区划制度属于国家制度建设的范畴。制度建设的主体是具有能动性的人，而其归宿也指向具有能动性的人，行政区划制度亦莫能外。同时，行政区划的地理表现为一定的区域范围，行政区划制度与土地、人口的关系，无法截然区分开来。土地与人口既有其自然属性，又有社会属性，是国家政治、经济、社会系统组成的基本要素。一定的土地和人口是国家统治的基础，从国家职能的角度看，人口与土地是国家行政管理的根本对象。恩格斯指出，“国家是社会在一定发展阶段上的产物”，其特点之一是“按地区来划分它的国民”。[3]行政区划便是国家“按地区来划分它的国民”的产物。或者说，行政区划的本质是中央对地方实行有效的分层级行政管理，是国家行政管理职能的充分体现，其产生是建立在一定的土地与人口基础上的。

关于行政区划的内涵，周振鹤先生指出：“行政区划的出现体现了中央集权制国家中央政府与地方政府之间存在的行政管理关系，这是中央与地方关系中最重要的一个方面。因此行政区划是中央与地方出现行政关系的产物。如果中央与地方之间不存在行政关系，则无行政区划可言。”[4]中央与地方行政关系的存在，当中一个关键是地方区域及其人口；中央与地方存在行政关系，毋宁说是中央与某一特定区域内的土地人口之间存在行政管理的关系。只有中央与特定区域内的土地人口发生行政关系，行政区划才有存在的可能。故而周振鹤先生进一步指出：“形成行政区划的充分必要条件：必要条件是一个行政区划必须有一定的地域范围，有一定数量人口，存在一个行政机构；充分条件是这个行政区划一般处于一定的层级之中，有相对明确的边界，有一个行政中心，有时有等第之别，也有司法机构。”[5]但是古代行政区划的情况并不一律，因而“正式的行政区划一般应该符合上述充分必要条件。但在特殊情况下，只符合必要条件者也是行政区划”。[6]

周振鹤先生的论述为行政区划史研究奠定了学理上的基础，然其考察视角无疑是立足于内地汉人社会的，对于云南边疆少数民族地区的情况则未必全部适合。周先生也关注到少数民族地区的特殊行政制度，提出：“从实质上来说，土司统治是一种半割据状态，与中央集权制是水火不容的。因此在条件具备的情况下，就必然要采取各种策略与办法，将土司制度逐渐改造成正式的郡县制，这就是改土归流。”[7]但是问题也由此产生：土司统治的区域属于清代国家疆域的范围，已经符合形成行政区划“有一定的地域范围，有一定数量人口，存在一个行政机构”的必要条件，改土归流以后，土司统治区域建立起符合清朝体制的正式行政区划，然则在特殊政区与正式政区之间，怎样的条件才是使二者判然分别的鸿沟？究竟在边疆民族地区，形成正式行政区划的根本要素是什么？很显然，在清代云南边疆民族地区，由于特殊的地理环境因素及民族构成状况，不能按照内地汉人社会的模式来理解形成正式行政区划的核心要素。正式行政区划的形成除了地理上的条件以外，尚有进一步探讨的余地。

有鉴于此，本书从行政区划的行政管理本质出发，通过与清代云南土地人口管理体制变迁密切相关的取缔沐庄、撤卫并县、改土归流等重大历史事件的剖析，考察清代云南“掌土治民”的深入与行政区划体制演进的轨迹，进而观察清代云南行政区划及行政管理体制与内地一体化发展的历史进程。