第一章 导论

第一节 问题的提出

社会问题，是特定时代中产生的、与社会相互关联的，可能会引起人们思想上迷惘或认识上混乱的现象。概而言之，问题可以分为两个大类。一是理论上的难题，吸引了众多学者研究，但尚未给出明确回答并未得到一定程度的“公认”的议题，可以称之为问题。比如，社会是什么？其内涵、外延若何？二是实践中的难题，引起了实践中的困厄和人们前赴后继的探索，但人们在面对这一现象时仍不知做何解释，不知该如何去做，也可认为是问题。比如，政府职能转变的问题，怎么转，转向哪里，等等。而且这两类问题通常情况下是联结在一起的，相互影响、相互建构。正是实践中的问题，引起了理论上的思考（当然也存在纯粹思想上的问题），理论上的思考解答了现实中的问题，进而形成了人们认识的万千世界。反之，理论上的问题，也会随着实践的尝试与推进提供认识上的灵感。

本书选择的研究问题具备以下特征。其一，因社会转型而生成，时代难题；其二，因理论上的迷思而深化，学理困惑；其三，因实践中的迷茫而发酵，实践困局。无疑，居委会及其行政化议题兼具上述三个特征，可以作为研究主题进行深入研究。居委会是在新中国成立后陆续成立的，又因社会管理体制的变迁而成为社会的重要关切对象，被寄希望于成为代替“单位”实现新时期社会有效整合的重要载体。居委会不仅因为所处的结构性位置而成为“国家与社会”互动博弈的最佳观测站，也因为“行政与自治”的双重属性而时刻处于张力之中，还因为在实践中不断进行的街居体制改革而进入了政策实践议程。凡此种种，“居委会及其行政化的议题”开始进入笔者的研究视野。

此外，居委会之所以能够引起笔者的研究兴趣，进而将其确定为本书的研究对象，也更多的是基于以下的学理思考。

其一，名实分离。这可以从以下几个方面来理解。第一，法律定位上的“名”与实际运作中的“实”的分离。从法律文本的角度看，居民委员会被定位为基层群众性自治组织。如《中华人民共和国宪法》第三章第111条明文规定：“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。”此外，1989年12月26日通过的《中华人民共和国城市居民委员会组织法》（以下简称《居委会组织法》）也规定：“居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。”《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》（中办发〔2000〕23号文件）指出：“社区居民委员会的根本性质是党领导下的社区居民实行自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的群众性自治组织。”《关于加强和改进城市社区居民委员会建设工作的意见》（中办发〔2010〕27号文件）开篇即提出：“我国城市社区居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。”可见，居民委员会作为基层群众性自治组织的法律定位是明确无疑的。但居民委员会在实际运作中因承担了街道办事处以及各条线部门的大量行政性事务工作而成为“政府的腿”，很多学者提出了“居委会高度行政化”[1]的命题。为什么有清晰的法律定位，在实践中还是出现了如此大的偏差？这是促使笔者进行相关思考的原因之一。无疑，学者们发现了这一“真问题”，并进行了富有创造力的论述，但是已有的解释难以完满解答笔者的困惑。第二，应然角色与实然角色的矛盾。人们基于法律上的定位和学理上的研究，赋予了居民委员会“自治”的希冀和改革的“预期”，并将其作为实践中预设的标准来研判居民委员会的实际角色扮演情况。同样的结果出现在人们的脑海中，并且“规引”着三十多年来居委会的改革实践。试图弥合这一差距，是居委会走向“自治”的应然。但丰富多样的改革实践，一再刺激着人们的敏感神经。应然角色与实然角色的矛盾成为人们认识和理解居委会的思想缘起。当然，笔者也深陷其中。第三，学术研究中的“名”与实践中的“实”存在游移与错位。一般而言，学术研究要具备对社会现实的批判精神，时刻保持敏感性，不断进行反思，敢于打破常规和惯习。正如马克思所言，“问题在于改变世界”[2]。但是，学术研究通常也会表现为对社会现实、既定“权威”与意识形态的辩护，面临“学术与政治”的问题。在这一张力之中，基于对法律文本和“权威”研究（居委会要去行政化）的认同，学术研究走向了对“所批判现实的辩护”。

其二，理解上的分殊。不同的人，带着不同的视野，从不同的角度（通常是对利益的考量）来看待同一个现象，必然出现的结果就是“仁者见仁，智者见智”。正如基层政府工作人员看待居委会的方式与居民看待它的方式不同一样，居委会工作人员看待居委会的方式也与其他组织（物业公司、业委会等）工作人员看待它的方式大不相同，这些不同的认知汇聚于基层社区场域中，难免会出现混乱和矛盾。问题是这些混乱和矛盾也正是居委会的“真实”构成，从而启示我们要获得对居委会的认知，首先需要确定“认识的维度”，这是比“观点”更为重要的方面。但遗憾的是法律中的“规定与定位”存在前后矛盾，这无疑又加重了人们认知上的分殊和达成“共识”的困难。《居委会组织法》一方面明确地把居委会作为群众性自治组织来定位，另一方面又在居委会的工作目的、工作任务、资金来源、办公经费及职工工资等规定上赋予了其可能行政化的充分空间。另外，《居委会组织法》界定了居委会职责是处理社区内部与居民生活相关的福利性和自治性事务，但是也指出，当涉及国家政策和行政事务时，居委会有协助政府办理的义务。问题是，这一“协助”在实际中经常变异为“主导”。这些模棱两可的论述与表达为人们的不同理解提供了借口。实际上，政府立场下的各种认知和改革、学术角度下的各种批判和期望以及基层社区场域中的各种身份与互动合力勾勒了一幅关于居委会的“真实”图景。这一“真实”的多维度性、模糊性以及矛盾性在各方的不同关注与建构中，进一步加深了人们理解上的鸿沟以及达成共识的困难。

其三，实际的发展方向与改革目标的背离。在理论研究和法律定位的导向下，居委会的改革目标无疑是走向“自治组织”的未来，但梳理与研判三十多年来的居委会改革实践发现，自治的属性仍然“遥遥无期”，反而“行政化”不断再生与强化。尤其是近年来居委会改革实践中呈现的“居站分离”与“议行分设”也尚未达到理想的改革预期（详见下文文献综述部分的梳理）。居委会被社会所建构的“自治属性”与其实际上“行政属性”的张力，在现实中造成了“居委会去行政化”的“治乱循环”。其治，指向居委会的去行政化改革以及自治属性的回归；其乱，则指向居委会在去行政化改革过程中行政化属性的不断强化与再生产。居委会整体上呈现为行政性与自治性兼而有之，并且在现实一轮又一轮的改革中陷入了“去行政化的悖论”。即一方面是居委会自治属性回归的遥遥无期，另一方面则是居委会行政化的不断强化以及再生产。

实际上，居委会已高度行政化，并且该论断已被经验世界进行实体建构，演化成了理论批判的抽象资源，居委会要进行去行政化的改革，这是已有研究存在的共识。但是为什么在高度共识的背后存在上述诸多差异？带着这些疑问，本书基于处于“结构洞”位置的居委会主体，在历史脉络和社区场域中借助基层治理实践中发生的“故事”来探究居委会的“结构势位”与“行动逻辑”，以全面认识和理解“居委会的行政化”。