序言 农业供给侧结构性改革与中国农业转型升级

农业供给侧结构性改革是针对当前农业发展中的主要矛盾和突出问题，实行的以农业供给结构改革为重点，转变农业发展方式，提高农业综合效益和竞争力的新举措。2015年12月中央农村工作会议和2016年中央一号文件明确提出推进农业供给侧结构性改革，加快农业发展方式转变的改革目标。2017年中央一号文件又进一步提出“深入推进农业供给侧结构性改革，加快培育农业农村发展新动能”的改革意见，农业供给侧结构性改革已成为当前和今后一个时期我国农业政策改革和完善的主要方向。

从中国农业发展的客观形势来看，农业政策重心从需求端向供给端的调整，受到多重动力的影响。首先，随着城乡居民经济生活水平的不断提高，人民群众不仅关注“吃得饱”的问题，而且日益关注“吃得好”的问题。这意味着影响中国农业发展的关键机制不再是“生产决定消费”，而成为“消费引导生产”。因此，不断满足人民群众对美好生活的期待就成为农业政策调整的核心拉力因素。其次，2003年以来，全国主要农产品产量稳中有序不断增长，其中，粮食产量由43069.5万吨增加到2017年的66160.7万吨，增长幅度为53.6%。同期，中国人口数量从129227万人增加到139008万人，增长幅度约为7.57%。这意味着中国人均粮食数量获得了较高幅度的增长，使得粮食库存的数量随之上涨，成为推动农业政策调整的主要推力。最后，中国农产品的进口数量也在不断增加，其中，2003～2017年，谷物及谷物粉的进口量由208万吨增加到2559万吨，大豆的进口量由2074万吨增加到9553万吨，而这构成对中国农业政策调整的挤压力。由此，高产量、高库存和高进口量并存的“三高”现象，使中国农业发展出现了新的结构性矛盾。

为了化解以“三高”为主要表现形式的结构性矛盾，就必须推进农业供给侧结构性改革，一方面，提高农产品的品质，为人民群众提供可信赖、高品质的农产品，保障国家食品安全战略的有序实施；另一方面，降低农产品的生产成本，提高农产品的国际市场竞争力，有效降低库存，并在保障国内需求的前提下增加出口，维护国家粮食安全。农业供给侧结构性改革的推进，客观上需要重构农业经营体系，推动农业经营体系从传统向现代转型。改革开放以来，中国农村逐步确立起的基本经营制度是“以家庭经营为基础，统分结合的双层经营体制”。在这种双层经营体制中，农户是“分”的基本载体，也是农业经营的基本主体，而乡村集体是“统”的核心主体，是为分散小农户提供各种超越单个家庭所能承受的包括农田水利在内的公共品的基本组织载体。从40余年的农村改革历程来看，这种双层经营体制为中国农业的发展做出了重要贡献。但是，随着农村税费改革的不断推进，“三提五统”退出历史舞台，农村义务工与劳动积累工被取消，乡村集体的统筹能力迅速下降，为农户家庭经营提供公共品的水平也在降低。与此同时，农户也在持续分化，大量的农村劳动力退出农业经营领域，进入城市到第二和第三产业寻找就业机会，农户的家计模式由“男耕女织”型快速转向“以代际分工为基础的半工半耕”型，导致妇女和老人成为农业经营的主要力量，使“谁来种田”成为农业可持续发展需要面对的新难题。这也意味着中国农村的基本经营制度需要完善。

本书将新型农业经营体系概括为“在坚持农村基本经营制度的基础上，顺应农业农村发展形势的变化，通过自发形成或政府引导，形成的各类农产品生产、加工、销售和生产性服务主体及其关系的总和，是各种利益关系下的传统农户与新型农业经营主体的总称”。因此，新型农业经营体系的构建仍然要以农民家庭经营为基础，同时要应对两个方面的挑战：一是家庭经营的活力不断下降，“老人农业”和“妇女农业”已经成为中国农业发展的新常态；二是农业供给侧结构性改革要求中国农业转型升级，尽快从传统农业向现代农业过渡。受此影响，新型农业经营体系的构建既要有助于激发农民家庭经营的活力，帮助农村老人和妇女从事农田耕作，为2亿多的小农户提供方便快捷的社会化服务，进一步强化“统”的力量，完善中国农村基本经营制度，又要有助于农业的转型升级，稳步提高农业的科技化率、机械化率、现代装配化率、商品化率等现代经营指标，不断推进农村土地的规模化经营水平。

由此可见，新型农业经营体系的构建需要化解一个结构性矛盾，即小农户与现代农业发展的兼容问题。长期以来，学界和政策研究部门都倾向于认为，小农户在现代农业发展的过程中是必然要衰亡的，小农生产与资本化的大生产之间存在不可调和的紧张关系。“小农衰亡论”曾经产生了重要影响，使政府政策一直向家庭农场、合作社和农业产业化企业等新型农业经营主体倾斜，而很少能够看到扶持小农户发展的踪迹。从中央一号文件的角度来看，分田到户伊始，中央政府已经在考虑推动农业的转型升级。1982年，中央一号文件提出鼓励发展“一大批”专业户；1984年，中央一号文件首次提及“种田能手”；1986年，中央一号文件明确要求“鼓励土地逐步向种田能手集中”。进入21世纪，中央政府推动农业转型升级的步伐进一步加快。2004年，中央一号文件提出要关注龙头企业；2011年，中央一号文件提出要“引导土地承包经营权流转”；2013年，中央一号文件指出要“鼓励和支持承包土地向专业大户、家庭农场、农民合作社流转，发展多种形式的适度规模经营”；2014年，中央一号文件要求“鼓励有条件的农户流转承包土地的经营权”；2015年，中央一号文件提出要“坚持和完善农村基本经营制度，坚持农民家庭经营主体地位，引导土地经营权规范有序流转，创新土地流转和规模经营方式，积极发展多种形式适度规模经营，提高农民组织化程度”；2016年，中央一号文件指出要“坚持以农户家庭经营为基础，支持新型农业经营主体和新型农业服务主体成为建设现代农业的骨干力量”；2017年，中央一号文件要求“大力培育新型农业经营主体和服务主体，通过经营权流转、股份合作、代耕代种、土地托管等多种方式，加快发展土地流转型、服务带动型等多种形式规模经营”。直到2018年，中央一号文件才明确提出要“统筹兼顾培育新型农业经营主体和扶持小农户，采取有针对性的措施，把小农生产引入现代农业发展轨道”。2019年2月，中共中央办公厅和国务院办公厅印发的《关于促进小农户和现代农业发展有机衔接的意见》强调指出，要正确处理适度规模经营和扶持小农户发展的关系，既要看到适度规模经营是农业现代化的基本方向，也要看到小农户家庭经营仍将存在很长一段时间是我国农业基本经营形态的国情农情。

因此，无论是新型农业经营体系的构建，还是农业现代化的中国实践，都必须正视小农户将长期存在的基本国情。农业问题，是整个三农问题中的关键一环，农业发展关系到农民增收和农村稳定。虽然到2017年底，中国人口的城镇化率已经达到58.52%，但仍有57661万人居住在农村。农业的发展应该照顾到居住在农村且非农就业收入有限的这部分群体的生存和发展权益，应该有助于提升他们的生活福利水平。同时，乡村要振兴，要健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，也离不开人，尤其是主要收入来源在农村、主要社会关系在农村、家庭经营收入在村庄中处于中等以上水平、与村庄利益关系密切、稳定执行国家政策、积极维护村庄社会秩序和参与提供公共品的农民精英。这就要求重视提升农民的素质，培育新型职业农民，将他们培养成为乡村治理的基本主体，成为形塑乡村社会秩序的基本力量。所以，农业问题，也是农民和农村问题。

构建新型农业经营体系是顺应农业供给侧结构性改革，推进农业现代化的关键举措。我们认为，农业现代化的中国特色即将重视2.5亿多名农民的生存和发展权益作为农业转型升级的前提，将以农民的利益为本作为科学发展的核心。对于党和政府来讲，立党为公、执政为民，推动发展必须立足于更好地、全心全意地为数亿农民提供他们日益增长的对美好生活期待所需要的各种服务，而不是任由小农户在大市场中自生自灭，走向衰亡。由此，农业现代化的中国问题即找到合适的路径，能够真正实现“统筹兼顾培育新型农业经营主体和扶持小农户”的双重目标，能够在兼顾农民和农村问题的同时，推进现代农业的发展。而这就要求中国的农业现代化能够走出一条符合中国国情的道路。

为此，我们成立了农业治理研究课题组，在张磊教授主持和付少平教授等的积极支持下，申请并获批了陕西省农业协同创新与推广联盟软科学项目“农业供给侧结构改革背景下陕西省新型农业经营体系构建研究”（LMZD201708）。课题组立足陕西，面向全国，积极开展调查研究，取得了比较丰硕的研究成果。我们认为现有的农业现代化研究过于强调农地规模经营的指标，将农民视为被动的主体，忽视小农户的发展权益，倾向于通过制度安排和政策引导，推动农地集中和规模经营。从实践经验来看，农民以制度变迁中能动主体的身份参与中国城镇化、工业化和农业现代化的历史进程，他们根据资源禀赋灵活选择家庭劳动力配置模式和家计安排模式，这使农业家庭经营呈现丰富的实践内涵，形成一种弹性的发展型结构。受弹性的家庭经营影响，一种以“家庭经营为基础，社会化服务为保障”的统分结合的渐进的中国特色社会主义农业现代化实践模式正在加速形成。适度的土地集中和规模经营速度与有序推进的服务规模化水平，使中国的农业现代化能够兼顾小农户的发展权益，显示出社会主义制度成果的深远影响。

随着中国特色社会主义农业现代化实践模式的逐步形成，一种与之相匹配的新型农业经营体系也在加速形成。在这种农业经营体系中，小农户主要从事农业产中环节的经营，而合作社和企业等新型农业主体主要从事农业产前和产后环节的经营。相对依然分散的小农生产和以快速集中的社会化服务规模化经营为核心的新型农业经营体系，既发挥了农地家庭经营的优势，又激活了乡村集体“统”的功能，丰富了“统”的主体，强化了“统”与“分”的有机结合，使小农户也能更好地参与现代农业的发展，进而在某种程度上完善了农村基本经营制度，推动着中国农业改革的“二次飞跃”。接下来，本书将主要以关中地区新型农业经营体系构建的丰富实践材料为基础，呈现正在快速发展的农业现代化的中国实践。

农业治理研究课题组

2019年5月16日