推进农业供给侧结构性改革应当改什么
郭晓鸣[1]
摘要：农业持续增长与农产品安全的矛盾、现代农业发展与劳动力老龄化的矛盾、强化农业投入需求增长与现行支持政策效率偏低的矛盾、农产品质量安全要求提升与农村生态环境恶化的矛盾等四大矛盾的持续加剧是中国推进农业供给侧结构性改革的基本出发点，其核心是要解决农业结构调整难和农民增收难的两难困境。为此，本文提出中国推进农业供给侧结构性改革的当务之急应从实现农业经营体系建设、强化农业支持政策、调整粮食安全战略、建立农业绿色发展机制、创新农田基本建设模式、深化关键性改革六个方面着力突破。
关键词：供给侧 结构性改革 突破口
一 为什么要推动农业供给侧结构性改革
对于中国农业发展而言，尽管通过持续努力在保障农产品供给、增加农民收入、完善农村基础设施和公共服务等重要方面取得了一系列重大进展，但由于内外部条件已经或正在发生深刻变化，我国农业发展面临的深层次矛盾全面凸显，四个方面的现实性挑战日趋加剧。
第一，农业持续增长与农产品安全的矛盾趋于加剧。在自然灾害频繁发生、生产成本大幅上升、市场环境异常波动的多重约束之下，我国粮食生产创纪录地实现了“十二”连增，其他主要农产品也实现同步增长，我国农业增长因此进入历史最好时期。但与此同时，我国农产品进口量却持续攀升，不仅粮食进口量连续突破历史最高值，而且棉花、植物油、食糖、肉制品、乳制品等重要农产品的进口量均表现出较大规模的持续增长态势，对外依存度趋于增大。可以判定，尽管国内农产品供给能力有所提升，但总体上严重滞后于需求增长，在国内主要农产品价格已经高于国际市场和生产成本仍然不断上涨的背景下，我国农产品安全特别是粮食安全压力加剧的矛盾已经进入最为严峻的时期，主要农产品基本自给底线面临突破，紧平衡将成为常态。此外，当前我国农业增长中产业结构单一和比较效益偏低的矛盾仍然较为突出，在很大程度上直接限制了农民收入增长和农业竞争力提升。
第二，现代农业发展与劳动力老龄化的矛盾趋于加剧。目前，我国现代农业转型升级的步伐不断加快，专业大户、家庭农场、农民合作社、龙头企业等新型经营主体快速成长，对具有较高技术素质和经营管理能力的新型职业农民的需求不断扩大。与之相反，由于主要受人口外部流动的影响，我国农村人口老龄化的问题比城市更为突出，未富先老的矛盾十分尖锐。目前大多数农村区域实际务农的劳动力平均年龄高达60岁左右，劳动力老龄化矛盾加剧不仅直接造成因供给不足不断推高农业人工成本，而且促使老龄化的农村家庭由多种经营向单一经营转变，为自食而种地引致商品经济向自给经济倒退，结果是农业的兼业化和粗放化不断发展，“谁来种地”成为普遍性的突出矛盾，进而致使分散化的小农户经营模式不可避免地趋于弱化和衰落。还值得关注的是，农业劳动力老龄化进一步拉低了农业劳动力的教育水平，对农业技能培训产生不良影响。而自给性的农业生产取向使老龄劳动力缺乏有效技术需求，对机械运用、新技术、新品种持保守态度，“如何种地”同样成为普遍面临的严峻挑战。正因如此，当前我国事实上面临着一些地区现代农业加快发展与另一些区域传统的精耕细作农业趋于衰落两种趋势并存的严峻现实，在现阶段如何更有效率地培育出能够满足现代农业快速发展需求的新型职业农民群体和进一步创新农业经营方式，是一个必须尽快破解的重大难题。
第三，强化农业投入需求增长与现行支持政策效率偏低的矛盾趋于加剧。我国现代农业的全面加速必然意味着对资金等生产要素投入的依赖度不断提高，客观上要求必须进一步加大投入，满足现代农业发展中技术进步和结构优化产生的更大规模的投资需求。但在新的发展阶段，一方面，我国农业补贴规模已经遭遇WTO“黄箱”政策的“天花板”限制，所余空间较为有限。另一方面，现行向龙头企业过度倾斜和以小农户为对象的普惠式农业补贴方式，不仅实施成本高、政策效率低，而且放大了财政补贴总量不足的矛盾，亟须改革和完善。此外，现行的农村基础设施投入政策和农业科技投入政策，同样存在亟待调整的政策效率偏低的突出矛盾。还需指出的是，在农业比较效益仍然明显偏低和城乡投资效率差距较大的现实条件下，农村资金等要素继续大规模向城镇和二、三产业单向流失的总体趋势仍未得到有效遏制，新时期农业和农村发展中强化要素投入与生产要素继续流出的矛盾将表现得日益尖锐，增加生产要素供给的难度将日趋加大。从总体上看，我国农业转型升级单一依赖财政资金支持和现有财政支持政策效率偏低的双重局限性已经充分暴露，必须大胆改革，拓展思路，主要通过构建新的开放式的投融资体系和大力度调整农业支持政策，从根本上保障现代农业不断增长的投资需求。
第四，农产品质量安全要求提升与农村生态环境恶化的矛盾趋于加剧。我国农产品安全包含数量安全和质量安全的双重目标，现代农业发展不仅要保障农产品有效供给，而且必须提供优质安全的农副产品，随着人们生活水平提高和消费观念升级，质量安全将逐步上升为农产品供求的主要矛盾，未来农业的发展方向必然是绿色、健康、安全的高品质农业。但就现实看，我国农业增长过度依赖化肥、农药的格局仍未扭转，农村中大量未加处置的废弃物、牲畜粪便和生活垃圾带来的土壤、水体和大气污染等矛盾日趋加重，不仅农村生态环境的红灯已经全面拉亮，在一定程度上危及到农民的基本生存，而且农产品质量安全的矛盾持续加剧，前景堪忧。从根本上看，在保障农产品有效供给的基础上更加重视实现农产品的质量安全，将始终是我国现代农业发展的最基本目标，正因如此，当前我国农村具有特殊性的生态环境治理的任务十分繁重和紧迫，如何构建新的发展型的农村生态系统，大力拓展生态农业和循环农业等新的发展路径，实现保护与利用并重，兼顾保障农业产出、确保农产品质量安全和优化农村生态功能的多元发展目标，将是我国农业较长时期发展中面临的又一严峻挑战。
农业供给侧结构性改革就是在这样的现实背景下启动和推进的，因此可以肯定地说，这一从供给端发力的改革过程，既是诸多现实矛盾交织倒逼出来的改革选择，也是破解当前我国农业发展困局的关键之举。
二 农业供给侧结构性改革主要应当改什么
农业供给侧结构性改革的根本目标是提高农业综合效益和竞争力，需要破解的基本难题是资源错配、供需脱节、市场扭曲的矛盾，其核心就是要优化农业资源配置，减少无效供给，解决农业结构调整难和农民增收难的两难困境。因此，农业供给侧结构性改革就是要通过制度创新化解农业基础性矛盾，以需求为基本导向保障农产品的供给质量。
在确切意义上，农业供给端的改革应当是由需求端导向和推动的。那么，我国农产品需求端正在发生什么样的变化呢？应当看到，当前我国城乡居民正在发生两方面十分显著的消费需求升级，其对农业供给端的影响重大而且深远：其一，农产品从数量消费向数量消费与质量消费并重转变，在农产品需求差异化分层态势日益明显的基础上，消费者更加注重所消费农产品的品质和安全；其二，农产品从单一产品消费向产品消费与服务消费并重转变，农业的多功能拓展不断深化，观光农业、休闲农业、体验农业、康养农业、创意农业等新的业态不断成长。在确切意义上，上述两方面消费需求升级的变化发展，事实上已成为我们推进农业供给侧结构性改革的重要机遇和驱动力。
一方面是需求快速升级，另一方面是供给严重错位，这既是我们面临的严峻现实挑战，也清晰地凸显出深化改革的重要性和紧迫性。就本质而言，农业供给侧结构性改革需要重点解决的就是供给端存在严重制约性的体制和政策问题，如何通过制度创新和政策突破实现农产品供给与不断发展变化的需求相平衡，有效适应消费需求升级，毫无疑问是实施农业供给侧结构性改革必须坚持的基本方向。因此，把我国农业面临的所有发展问题，无所不包地纳入农业供给侧结构性改革范畴是不恰当的，把农业发展问题简单地与改革问题相混淆，不仅可能弱化改革强度甚至偏离改革应当聚焦的主要方向，而且还会导致实践中假改革和伪改革现象蔓延，致使农业供给侧结构性改革难以实现预期目标。
总体上，我国农业供给侧结构性改革任务艰巨，不可能一蹴而就，必须有打持久战的充分准备。但就现实而言，既然主要是由供给与需求失配和失衡引发的结构性改革，改革的重点又是解决供给端的体制和政策问题，那么当前农业供给侧结构性改革究竟应当主要改什么呢？我国农业发展中面临的改革任务总体上仍然很多，但当前亟须从供给端重点予以突破的主要集中在如下三个方面。
一是优化产业结构的改革。我国农产品生产的区域结构、产品结构、品种结构和品质结构都面临优化提升的紧迫任务，但关键在于，当前农业产业结构面临的问题并非数量或者布局的简单调整就能予以解决的，不同区域普遍的农业产业短期化和同构化的恶性发展，其背后大都存在地方政府过度行政干预的深刻诱因。非市场化的农业产业结构调整方式已带来一系列现实矛盾和潜在风险。因此，优化产业结构的重点和难点依然在改革方面，改革选择主要应包括农业要素配置方式改革、农业经营方式改革、农业投资体制改革等，重点是在进一步激活生产要素和校正支持政策的基础上，加大力度培育适度规模的新的经营主体，构建以市场化配置资源为主导的产业结构优化升级新动能，以更加规范的市场化制度和更加合理的产业政策支持新的经营主体、新的产业业态、新的发展方式。
二是降低生产成本的改革。我国农业发展中生产成本高企已经成为农业产业竞争力下降和农民增收困难的重要影响因素，其中土地成本、人工成本和融资资本不断上涨是最为突出的矛盾。值得关注的是，我国土地流转价格不断上升是同普遍的土地粗放利用及撂荒面积增长并存的，并非严格意义上的土地供不应求的需求推动。在同一区域，规模不等的土地流转方式甚至存在显著的流转价格的差异。可以判定，地方政府大规模连片集中土地的政策取向，在许多地方是推高土地成本的重要推手。虽然从短期现象看土地流转价格上升有利于农民增收，但现实中不赚钱也愿付高租金的龙头企业，或者靠的是政府高财政补贴弥补，或者能够获得利益更大的项目资金支持，并且由于不充分考虑投入产出的非市场化运行方式成功率普遍较低，动机不纯地进入农业领域的龙头企业欠下土地租金和农民劳务费而“跑路”的现象频繁发生，最终遭受损失的仍然是农民。因此，建立和完善更完备的土地流转市场，支持入股、托管、代耕等更加多样化的低成本流转土地的方式，以服务规模弥补土地规模的制约，无疑是降低土地成本改革的最主要方面。同理，人工成本过高虽然有劳动力不足这一直接诱因，但社会化服务体系发展严重不足应是更关键的制约，而融资成本较高则是农村金融和保险体系改革滞后的必然结果。因此，以深化改革为主线构建更有效率的农业社会化服务体系和农业金融保险体系，同样是降低农业生产成本改革中十分重要的内容。
三是补齐发展短板的改革。我国农业虽然总体上实现了较快发展，从传统农业向现代农业转型的步伐不断加快，但三个方面的短板性因素仍然十分明显，亟待补齐补强。首先，农业发展中人力资源短缺问题全面显现。主要受人口外部流动的直接影响，我国农村人口老龄化的问题比城市更为突出，未富先老的矛盾十分尖锐。补齐农业人力资源短板，已经成为需要从构建城乡劳动力双向流动机制上加以破解的全局性矛盾。其次，农业基本生产条件较差的限制日趋加强。在农业老龄化矛盾日益突出，以机械替代人工的需求更加迫切的条件下，现有农田基本建设模式的建设目标和对象存在偏差、建设过程高成本和低效率、难以建立内生性后续管护机制等弊端已充分暴露，必须以更具规模理性的新型经营主体为主要对象和以自主参与为基本方式，重构农田基本建设模式，实现农业基本生产条件的有效改善。再次，农产品质量安全控制和农业生态环境治理的紧迫性进一步凸显。我国农业发展不仅要保障农产品有效供给，而且必须提供优质安全的农产品，随着人们生活水平提高和消费观念升级，质量安全正逐步上升为农产品供求的主要矛盾，未来农业的发展方向必然是绿色、健康、安全的高品质农业。但就现实看，我国农业生态环境恶化问题仍然严重，农产品质量安全的矛盾仍在持续加剧。因此，当前我国农业具有特殊性的生态环境治理的任务极为紧迫，如何以深化改革为手段构建新的发展型农业生态系统，以建立可追溯体系为重点保障农产品质量安全，将是我国推进农业供给侧结构性改革中补齐发展短板的又一重要内容。
三 农业供给侧结构性改革的突破口在哪里
总体而言，我国农业供给侧结构性改革面临的改革任务繁重而艰巨，必须注重选择，突出重点，务求实效。基于现实基础和发展需求，当前推进农业供给侧结构性改革的当务之急应从如下六个方面实现重大突破。
一是强化农业经营体系建设。在农业老龄化矛盾不断加剧的条件下，分散的小农户经营是不可能承担起农业供给端优化产业结构的重要任务的，必须全面创新农业经营体系，实现对农业转型升级的基础性制度支撑。首先，应在进一步深化土地三权分置改革基础上，加快培育种养大户、家庭农场、农民合作社等更稳定和更具规模理性的新型农业经营主体。其次，要通过健全培育体系、建立资格制度和完善支持政策，加大力度开放性地培养和造就高素质的新型职业农民队伍。最后，应强化政策支持，进一步促进服务主体多元化、形式多样化、运行市场化，加快建立和完善与现代农业生产方式相适应的农业社会化服务体系。
二是优化农业支持政策。实施农业供给侧结构性改革要完成调结构、降成本、补短板等目标任务，无一例外地都必须适应新形势的重要变化，不断调整和优化农业支持政策，关键是要在三个重要方面实现突破。其一是进一步优化财政投资体制，主要以新型经营主体为政策支持重点，通过制度创新提高财政支农政策的精准性和有效性，强化对重点领域和关键环节的政策支持力度。其二是建立和完善涉农资金整合平台，以制度创新打破部门分割，构建提高财政支农资金使用效率的重要基础。其三是构建财政支农项目与新型经营主体的直接对接机制，探索财政支农资金资产股权量化改革的新模式，有效提高财政资金投资效率。
三是调整粮食安全战略。保障粮食供给基本安全，是推进农业供给侧结构性改革必须坚持的底线。在新形势下，我国粮食安全压力会不断加大，粮食供求弱平衡和紧平衡将成为常态，以农户为主的“分散化”粮食安全保障模式将越来越难以为继。因此，必须因势利导及时调整粮食安全战略，核心任务是以粮食优势产区为重点，以粮食专业大户、粮食家庭农场、粮食专业合作社为主体，主要依靠适度规模的规模优势和机械化替代人工的成本优势，实现向区域化的“集中式”粮食安全模式转换，由此完成我国粮食安全战略的重大调整。
四是建立农业绿色发展机制。优质农产品供给严重不足和农产品质量安全矛盾持续加剧，是我国推进农业供给侧结构性改革将长期面临的双重挑战。因此，必须以显著提升农业可持续发展能力为基本目标，探索建立农业绿色发展的制度化机制。重点是要大力拓展生态农业和循环农业等新的发展路径，实现保护与利用并重，兼顾保障优质农产品产出、确保农产品质量安全、优化农村生态功能的多元发展目标。应全面实施农业标准化战略，突出优质、安全、绿色导向。在提高农业生态环境质量、提升资源利用效率、减少农业面源污染、健全农产品质量安全体系等方面实现重大突破。
五是创新农田基本建设模式。重点是合理调整农田基本建设的目标取向。在原有以增加耕地数量或提高耕地质量为主要目标的基础上，根据当前“农业老龄化”日益加剧及人工成本大幅上升的现实状况，更加重视改善基本生产条件，主要通过实施土地田形调整，配套相应的高标准田间道路和沟渠，为农业规模化经营和机械化耕作奠定重要生产基础。与此同时，还应合理调整农田基本建设的招投标制度，将新型经营主体直接纳入项目建设主体，通过农民主动和全程参与，不仅保证农田基本建设项目决策更合理，实施更顺利，成本更低，效率更高，而且有助于构建农田基本建设项目最为缺乏的后续维护管理机制。
六是进一步深化关键性改革。我国推进农业供给侧结构性改革必须坚定不移地走深化改革之路，通过制度突破有效激发农业供给端的内生动力。从现实看，加大力度深化两方面改革最为紧迫。其一，着力破除妨碍农业资源要素优化配置的体制障碍。加快农村土地“三权分置”改革和农村集体产权改革步伐，健全农村产权交易市场，促进城乡要素双向全方位对流，实现农业发展资源更高效率和更高效益地优化配置。其二，进一步深化农村金融和农业保险制度改革，不断创新产品，有效强化服务，探索构建与现代农业高投入、高风险特征相适应的新型农村金融和农业保险制度。
参考文献
[1]王文强：《论增强农业供给侧结构性改革的主体力量》，《农村经济》2017年第4期。
[2]郭晓鸣、高杰：《深化农村改革：态势研判、矛盾分析与政策突破——以四川省为例》，《农村经济》2017年第2期。
[3]罗必良：《农业供给侧改革的关键、难点与方向》，《农村经济》2017年第1期。
[1]郭晓鸣，四川省社会科学院。