第二节 地方应对气候变化的政策
中国地方应对气候变化的政策特点是以政府为主导,自上而下,由国家的宏观政策指导,向地方的中观政策设计,再到具体领域的微观政策操作逐步延伸和细化。应对气候变化的国家方案和政策主要由中央政府根据经济发展阶段和国情提出,明确温室气体减排的目标和重点领域,并且通过推动地方实施低碳和可持续发展的试点、示范建设,对地方应对气候变化提出方向性、原则性政策安排。地方根据国家方案的部署和低碳、可持续发展试点示范的任务,出台地方的低碳发展规划,研究制定相应的地方控制温室气体排放实施方案。地方相关部门再通过采取一定的政策手段,在相应的重点领域具体落实各项任务,实现低碳、可持续发展的目标,主要涉及产业、建筑、交通、消费等领域。地方应对气候变化和可持续发展涵盖范围广,涉及利益关系复杂,依靠单一的政策机制或手段无法实现低碳化发展的目标,需要通过系统的设计和评估,有机组合和综合运用多种政策工具和手段。
一、减缓气候变化的主要政策
(一)明确国家控温目标和时间表
2009年11月,中国政府宣布,到2020年单位国内生产总值(GDP)二氧化碳排放量(以下简称“碳排放强度”)比2005年下降40%~45%。碳排放强度目标已作为约束性指标被纳入“十二五”规划纲要之中,这是中国控制温室气体排放的第一步。如前所述,2015年6月30日,中国向《联合国气候变化框架公约》(United Nations Framework Convention on Climate Change, UNFCCC)秘书处正式递交了国家自主贡献目标。2020年,中国主动提出2030年前碳达峰和2060年碳中和的最新气候目标,受到世界各国和国内社会各界的广泛关注。碳达峰碳中和工作为新时代中国的低碳发展确立了新目标,注入了新动力,符合中国低碳发展战略内在演化逻辑。这一战略部署符合中国可持续发展的内在要求,也是维护气候安全、共谋全球生态文明建设的必然选择。
(二)建立碳排放强度目标责任评价考核制
地方人民政府温室气体排放目标责任评价考核是中国一项重要制度。“十二五”期间,单位GDP碳排放强度下降目标已经成为国务院对各省、自治区、直辖市层面的约束性指标。2011年中央政府通过《“十二五”控制温室气体排放工作方案》,加强对省级人民政府控制温室气体排放目标完成情况的评估、考核。2017年国家发展改革委制定了《“十三五”省级人民政府控制温室气体排放目标责任考核办法》,并组织开展对全国31个省(区、市)2016年度控制温室气体排放目标责任的评价考核。2018年,国务院机构改革之后,生态环境部联合相关部门完成对各省(区、市)2017年度控制温室气体排放目标责任的评价考核。省级政府通过制定本地区碳排放指标分解和考核办法,加强对各责任主体的减排任务完成情况的跟踪评估和考核。目前,温室气体排放目标责任考核是各级政府和有关部门作为领导班子综合考核评价、干部奖惩任免和领导换届考查、任职考察的重要依据。一些低碳试点城市还将本地温室气体排放目标与任务分配到下辖区县,强化了基层政府目标责任和压力传导,逐步形成温室气体排放目标责任层层推进的常态化工作机制。
(三)逐步完善相关管理制度并加大试点力度
在应对气候变化管理制度方面,目前中国在温室气体排放目标责任评价考核、统计核算、配额交易、排放报告、核查等方面已形成了相关制度体系。2011年成立全国人大环资委、全国人大法工委、国务院法制办和17家部委组成的应对气候变化法律起草工作领导小组,加快推进《应对气候变化法》和《碳排放权交易管理条例》的立法程序。目前山西、青海、石家庄和南昌开展了地方应对气候变化和低碳发展的专门立法,逐步将温控目标、污染防治、碳交易等工作纳入法制轨道。在具体制度上,通过开展全国碳排放权交易市场机制建设,构建温室气体自愿减排交易体系,建立低碳产品标准、标识和认证制度,充分发挥市场机制的配置作用,夯实了低碳发展的标准体系。在基础能力建设上,国家应对气候变化战略研究和国际合作中心的成立,以及地方各类低碳发展专业研究机构、能源计量中心等的成立,为低碳发展提供了技术支撑和人才保障。自“十二五”起,深入开展低碳省区、城市、城(镇)、园区、社区等不同层级的试点工作。试点地区在建立控制温室气体排放目标责任制、建立工业园区低碳管理模式建设低碳社区和特色城镇低碳发展模式等方面进行了积极探索,在交通、工业、建筑和能源等相关领域开展低碳试点示范,逐步形成了绿色低碳生产方式和生活方式,从整体上带动和促进了全国范围的应对气候变化和绿色低碳发展。
二、适应气候变化的主要政策
适应气候变化的目标是增强地方适应气候变化的能力、形成适应区域格局。地方适应气候变化主要围绕促成气候变化脆弱区域主动、合理地适应,并将基础设施、农业、水资源、海岸带和相关海域、森林和其他生态系统、人体健康以及旅游业等作为适应气候变化的重点。
2007年国务院出台《中国应对气候变化国家方案》以后,又发布了《国家适应气候变化战略》。2015年,向《联合国气候变化框架公约》秘书处递交的国家自主贡献目标,明确了在农业、林业、水资源等重点领域和城市、沿海、生态脆弱地区形成有效抵御气候变化风险的机制和能力,并逐步完善预测预警和防灾减灾体系等气候适应目标。2016年2月4日,国家发展改革委、住建部联合印发《城市适应气候变化行动方案》,旨在落实2013年发布的《国家适应气候变化战略》,针对国内城市面临的高温、干旱、内涝等气候变化挑战,从城市规划、建设、管理等方面开展行动,全面提高城市适应气候变化能力。
国家、部门和地方政府也陆续根据适应气候变化的重点领域实施了相应的适应气候变化的措施。表1–1所列的是若干重点领域的适应气候变化政策文件,这些文件或是直接的适应气候变化行动方案,或是明确提到了适应气候变化的举措和要求。
表1–1 重点领域的适应气候变化政策
三、可持续发展主要政策
中国坚定践行可持续发展理念,在经济建设和社会发展中倡导绿色、生态、低碳、循环的可持续发展理念,力争改变以资源耗竭、环境污染支撑经济增长的发展方式,不仅在应对气候变化领域做出了积极的努力,更是在可持续城市建设方面走出了一条兼顾发展、和谐、创新的特色路径。不仅积极开展低碳城市、适应城市的试点,还积极创建环保模范城市、资源节约型和环境友好型社会,推进生态示范城市、海绵城市、健康城市、智慧城市建设,同时,各地还大力促进绿色基础设施建设,如绿色交通、绿色建筑、新能源汽车充电基础设施建设等,使城市的发展更加低碳、安全、舒适、智慧、有活力,发展更具可持续性。2018年,国家科技部启动国家可持续发展议程示范区的建设,山西省太原市、广西壮族自治区桂林市、广东省深圳市三个城市作为首批示范区,湖南省郴州市、云南省临沧市、河北省承德市作为第二批建设国家可持续发展议程创新示范区。国家可持续发展议程创新示范区是为了破解新时代社会主要矛盾、落实新时代发展任务作出示范并发挥带动作用,为全球可持续发展提供中国经验而作出的重要决策部署。
表1–2 主要试点示范项目相关政策