摘要

中国政府高度重视气候变化问题，实施积极应对气候变化国家战略，通过实施地区差异化碳排放强度控制，推动优化开发区率先实现碳排放达峰，开展地方低碳发展和气候适应试点示范，加快区域低碳发展和韧性社会建设，提升全国绿色低碳发展水平和气候适应能力。各地方也不断增强责任感，认真落实各项目标任务与要求，积极探索体制与机制创新，特别是通过先行先试，形成一批各具特色的低碳和气候适应型城市。综合考虑典型性、代表性和可复制性等因素，结合相关政府及文献评估工作，选定了深圳、成都、武汉、太原、南昌、镇江、常德、郴州八个城市作为典型案例城市，分别从低碳发展、适应气候变化和可持续发展等角度，重点展示了上述城市的特色亮点以及优秀的做法。

通过明确目标任务，压实地方应对气候变化责任及措施。现有研究表明，充分发挥地方主动性和创造性，积极探索绿色低碳发展路径和制度创新，协同推进经济高质量发展和生态环境高水平保护，已成为中国地方应对气候变化政策与行动的核心要义与重要任务。一是推动地方应对气候变化工作具有重要意义。随着经济发展和排放格局的变化，地方在气候治理中的地位逐渐上升，地方应对气候变化的作用日益凸显。推动地方积极应对气候变化，有利于加快推进低碳发展，确保落实碳排放强度约束性目标，进而为全球地方应对气候变化贡献中国样板。二是国家明确了地方应对气候变化的主要目标与任务。中国政府将碳排放控制目标作为约束性指标纳入国民经济和社会发展五年规划纲要，通过《国家应对气候变化规划》和《“十三五”控制温室气体排放工作方案》，分解落实了地方控制温室气体排放目标责任，明确了地方应对气候变化主要任务，建立了碳排放强度目标责任评价考核制，并通过开展和深化试点示范工作，逐步完善相关管理制度。三是地方在应对气候变化重点领域采取了一系列政策与行动。在减缓气候变化方面，着力在低碳产业、低碳建筑、低碳交通和低碳消费四大重点领域，加快产业结构低碳化转型与改造，开展能源消耗总量和强度双控，大力发展非化石能源和天然气，加快绿色低碳建筑发展，优先发展公共交通和绿色出行，倡导绿色低碳的生活方式和消费模式等。在适应气候变化领域，主要从城市规划、建筑、交通、能源、水资源管理、地下工程、绿化防沙等方面组织开展相关政策与行动。

通过地方先行先试，努力打造各具特色的亮点与试点示范样板。现有文献分析表明，试点地区围绕批复的试点工作实施方案，认真落实各项目标任务，积极探索体制机制创新，加快形成绿色低碳发展的新格局，取得了积极成效。一是地方积极申报开展各类试点示范。先后于2010年、2012年和2017年批复了三批国家低碳省市试点，包括6个省区和81个城市，并于2017年在全国28个市（县）开展国家气候适应型城市建设试点。同时，还陆续开展了7个碳排放权交易试点、8个低碳城（镇）试点、51个低碳工业园区试点、数百个低碳社区试点，以及三批国家可持续发展议程创新示范区。二是试点示范总体进展情况良好。前两批42个低碳试点省市的GDP总量占全国的比重从2010年的49.5%上升到2018年的55.1%，而能源消费总量和碳排放总量的比重则下降至40%左右；共有28个省（市）通过政府文件公开发布了碳排放达峰峰值年份目标，有33个试点省（市）编制完成了低碳发展规划，有29个试点省（市）设立了低碳发展或节能减排专项资金；试点省市均成立了应对气候变化或低碳发展领导小组；有10个试点省（市）建立了重点企业温室气体排放统计核算工作体系，有17个城市建设了碳排放数据管理平台。国家气候适应型试点城市以提升城市适应气候变化能力为切入点，通过加强顶层设计，将适应气候变化理念融入城市规划、建设、管理全过程，实施了有针对性的适应气候变化行动。三是探索形成各具特色的试点示范优秀案例。国家低碳省市试点主要通过立法强化低碳发展理念、推动新能源汽车等低碳产业发展、探索碳排放权交易等制度政策、构建城市碳排放数据管理体系等；国家适应型城市试点主要在协同海绵城市建设、提升监测预警能力、保障城市生命线等领域；国家低碳城（镇）试点旨在把低碳理念融入规划、打造良好低碳环境等；国家工业园区低碳试点侧重加强低碳管理、加大低碳技术研发等主题；低碳社区试点集中在建立明确的激励政策导向、开展低碳普惠制、垃圾分类等方面。

通过开展绩效评估，发现地方应对气候变化的问题与短板。现有评估结果表明，通过建立国家城市低碳发展指标体系和国家适应气候变化指标体系，对地方应对气候变化的进展与成效进行评估，聚焦试点城市，分析面临的问题与挑战，有助于为提升应对气候变化能力提供决策支撑，为推动高质量发展提供政策导向。一是开展城市低碳发展评估。结合中国城市低碳发展内涵、发展要求和工作进展，国家城市低碳发展指标体系确定4个一级指标和16个二级指标，对36个国家低碳试点城市低碳发展情况进行比较分析和综合评估，其中：5个城市优秀，12个城市良好，反映低碳试点城市创建进程不一，低碳发展水平尚存在较大提升空间。二是开展城市气候适应型评估。国家适应气候变化指标体系包含5个一级指标和16个二级指标，评估结果试点城市得分普遍偏低，得分最高为90.0分，最低分为10.0分，平均分为53.1分；得分较高的试点城市，各领域的适应工作进展较为均衡、无明显短板；得分较低的试点城市，整体工作进展不明显，对适应工作的重视程度有待提高。三是问题挑战分析。根据评估结果，分析确定试点城市在低碳发展目标设定、转型路径探索和低碳发展动力转换等方面与国家的要求仍有差距，尤其在低碳转型速度不断加快的背景下，一些试点城市表现出一定程度的动力不足，亟须加强研究、剖析根源、凝聚共识、大胆探索，“对症下药”找准破解路径。

围绕强化目标力度，提出深化地方应对气候变化政策与行动的建议。中国地方应对气候变化的成功经验，不仅有助于探索生态优先、绿色低碳发展为导向的高质量发展新路，而且也可为其他发展中国家提供可以借鉴的中国智慧和中国方案。一是建议地方强化应对气候变化政策与行动力度。围绕峰值、总量控制等目标引领，推动地方强化规划和方案编制，发挥规划综合引导作用，凝聚和提升地方应对气候变化规划实施的合力；鼓励地方制定促进低碳发展的法规、制度与标准，落实有约束力的量化减排目标；强化政策与行动落地，形成地方应对气候变化的有效法律保障；强化地方应对气候变化政策与行动的资金保障，引导并调动全社会参与地方应对气候变化的积极性。二是建议进一步深化推进试点示范工作。应对气候变化各类试点示范作为中国政府推动应对气候变化的有效举措，还需进一步围绕有力度的目标，深化对重大政策、重大制度、重大技术的试点示范工作；围绕城市发展战略定位，加强制度顶层设计，探索各具特色低碳发展新模式，完善部门间协调机制，发挥协同效应，形成试点合力；充分利用大数据、信息化工具以及智能管理方式，加强科技与金融在气候变化领域试点示范中的协同融合，推动构建绿色低碳发展的决策支撑系统和服务平台。

深圳市积极探索碳排放权交易、绿色低碳新能源汽车跨越式发展、城市碳排放达峰和空气质量达标“双达”行动等，协同推动经济高质量发展和生态环境高水平保护。截至2019年，深圳碳交易市场涵盖了国家39类工业行业中的26个行业类产品，深圳碳排放交易所会员总数达到2 184家，碳市场的履约率约99%，碳市场总成交量从2017年的3 500万吨增长到2019年的  7 513万吨；已累计推广纯电动公交车1.63万辆，纯电动物流车保有量7.2万辆，新能源私家车保有量21.77万辆；率先提出了碳排放达峰、空气质量达标、经济高质量发展达标的“三达”理念，牢固树立和践行“绿水青山就是金山银山”的理念，绿色低碳发展与可持续发展理念紧密结合，产生更大的协同效应。

成都市通过大力推广电能替代、发展低碳交通、建设天府绿道等，探索应对气候变化与城市发展战略的有机融合。截至2019年，累计完成1 873台燃煤锅炉淘汰及清洁能源改造，实现年节约标煤逾490万吨；双流机场推进“油改电”，实现年减少标煤5.4万吨，年减排二氧化碳11.85万吨，年节约能耗费用1.05亿元；开通公交线路1 238条，在营公交车18 248辆，其中新能源汽车5 621辆，占车辆总数的30.8%，超过4 400辆纯电动出租汽车陆续投入运营；累计建成天府绿道3 689千米，沿绿道串联生态区55个、绿带155个、公园139个、小游园323个、微绿地380个，增加开敞空间752万平方米，不断增加居民生活绿色空间、巩固城市绿色碳汇，绿色低碳发展模式正逐步呈现。

武汉市围绕率先实现碳排放达峰、武钢转型和气候适应性基础设施建设等重点工作，将低碳绿色发展融入城市发展战略与规划之中。围绕实现碳排放峰值目标，全面实施《武汉市碳排放达峰行动计划（2017～2022年）》等，2018年，全社会碳排放总量约为1.37亿吨，其中能源领域排放约1.15亿吨，完成年度确定的全市碳排放总量不超过1.55亿吨的控制目标；武钢全厂吨钢综合能耗2011年至2018年由627千克标准煤/吨降至583千克标准煤/吨，年均下降约1%；针对13个行政区域的空间热点以及13项不同领域的关键议题完成整体的风险评估；海绵城市建设协同发力，推进四水共治，已完成青山、汉阳示范区建设，示范区38.5平方千米全部达到海绵城市建设要求。

太原市以资源型城市转型升级为主题，围绕产业、能源和交通低碳转型，积极探索创新发展和可持续生产与消费模式，努力走出一条产业优、质量高、效益好、可持续发展之路。2019年，三次产业结构为1.1∶37.7∶61.2，其中，装备制造业、新材料产业、电子设备制造产业共完成投资90.9亿元，新材料产业实现正增长；新能源装机总量54万千瓦；完成农村地区“煤改电”62 706户；实现市区35吨以下燃煤锅炉“清零”，替代拆除20吨以下燃煤锅炉168台；完成22.6万户农村清洁供暖改造；26个城中村完成整村拆除，拔掉土小锅炉1.2万台，市区在用65吨以上燃煤锅炉全部实现超低排放改造；539台燃气锅炉完成超低排放改造；城区8 292辆出租汽车全部更新为纯电动车，新购2 600辆清洁能源公交车。

南昌市聚焦体制机制创新、低碳能源消费和新兴产业发展，成为中国首个出台低碳促进条例的城市。2016年4月经市人大审议通过了《南昌市低碳发展促进条例》，并于当年9月施行，条例共9章63条；推进天然气利用，截至2018年底改造完成老旧地下燃气管350余千米，惠及12万用户；已形成以航空装备、电子信息、生物医药、新材料“2+2”为主导产业的发展体系，2018年，战略性新兴产业增加值增长11%左右，占规模以上工业增加值比重达28%左右；汽车和新能源汽车、绿色食品、电子信息产业主营业务收入分别突破1 300亿元、1 100亿元和1 000亿元。

镇江市通过建立项目化低碳转型推进机制，首创低碳城市建设管理云平台，持续举办国际（镇江）低碳大会等，低碳城市建设卓有成效。构建起一套比较完备的低碳发展组织领导机制、规划体系、政策体系，逐年编制低碳发展九大行动，每一年细化编排100余项目标任务，并将任务分解纳入年度党政目标管理考核体系，形成了低碳发展的项目化推进机制；探索建立生态补偿机制，目前专项基金总额为每年3.1亿元左右；率先构建起具有监测分析和管理服务功能的生态文明信息化综合云平台，推动信息化与城市产业转型、低碳发展、生态文明建设的深度融合；积极搭建“讲好镇江故事”的平台，2017年起每年召开低碳大会，2017年推动市级层面集中签约13个低碳产业项目，2018年推动36个低碳发展项目签约落地，2019年签约落地项目约80个。

常德市突出绿色、协调和创新发展，着力建设海绵城市、湿地城市和宜居城市，持续提升城市适应气候变化的能力与水平。2019年，在海绵城市建设试点示范区原定总面积41.2平方千米的基础上，市中心城区海绵城市建成区达标总面积扩至63.84平方千米，三年共完成投资近80亿元；现有湿地面积19.09万公顷，占国土面积的10.50%，纳入保护的湿地面积13.68万公顷，湿地保护率达71.66%；国家级湿地类型自然保护区1处、保护面积 26 960公顷；国家湿地公园8处，保护面积17 377.99公顷；有植物865种、鸟类285种、鱼类120多种，其中，国家一、二级保护鸟类20余种；位列《2019中国内地及港澳台100座城市宜居指数排名》第8名。

郴州市加强生态环境保护，强化稀贵金属产业发展和温泉资源利用的可持续性，推动绿色低碳循环发展。实施环境综合整治项目66个，对27家有证矿山全部实行保护性退出；东江湖流域内124.69万亩林地全面实行封山育林、禁伐保护，占资兴市林地总面积的59.4%；发展冷水资源利用高端化，东江湖大数据产业园能源消耗和运行成本与常规相比降低40%左右；从各类有色金属冶炼危废物和“城市矿产”提炼稀贵金属及其他有色金属20万吨左右，减少废渣排放千万吨以上，节约标煤90万吨、节水5 200万吨；推进以绿色制造与循环经济为主导的工业生态文明建设进程，探索开发与保护并重的可持续发展模式。