序

改革开放40多年来，我国经济建设取得了举世瞩目的成就，不仅促进了国民生产总值和人民生活水平的显著提高，同时还推进了我国社会经济制度的改革变迁。在经济快速发展的背景下，我国水环境保护工作也取得了巨大成就，建立了比较完备的水环境保护政策体系。随着水环境保护法律法规与标准体系的逐步建立和完善，法律手段、经济手段、信息手段等在我国水环境管理中得到了不同程度的应用，实施了水污染物排放标准、排污收费、总量控制、排污许可证、污水处理费、环境税、排污权交易等环境政策。但我国水环境保护形势依然严峻。

污染者付费原则是市场经济体制下污染者治理污染的费用负担原则，旨在实现环境外部成本的内部化，即污染者应当自己负担其造成污染的全部成本，政府不应当对此给予补贴，这也是从污染控制角度制定的企业行为原则。关于实施污染者付费原则的政策手段，经济合作和发展组织（OECD）指出，无论是通过命令控制型手段还是通过经济刺激型手段，只要令污染者付出确保环境处于可接受水平的成本都是可行的。可见，污染者付费原则并不仅仅局限于形式上的“付费”，只要污染者承担其所造成污染的全部成本。该原则符合环境无退化的要求和环境风险最小化原则，已经成为世界各国普遍认可的污染治理和环境保护的基本原则，在我国相关环保立法和政策中也得到了相应体现。但我国环境政策在实际设计和执行过程中，仍存在很多违背污染者付费原则的情况，缺乏从污染者付费原则角度对我国环境政策进行分析、评估与设计的研究。对于污染者付费原则真正内涵的认识不足甚至错位是现有许多环境政策相关研究的问题所在。

水污染和其他环境问题一样，是典型的外部不经济性问题。水污染的外部不经济性决定了由市场配置水环境资源必然会导致低效甚至无效的结果，因此政府有必要对水污染问题进行干预，通过环境规制手段解决水污染问题。水污染问题的环境规制主要建立在如何解决外部不经济性并确定外部性内部化程度的问题上。前者关系到环境政策的手段选择，后者关系到环境政策的目标确定。在“改善水环境质量”这一最终目标的指导下，政府通过采取适宜的环境政策直接或间接地提高排污者的排污成本，使排污者在决策过程中产生控制污染的动机并采取实际的减排行动，最终实现改善水环境质量的政策目标。环境政策的制定和实施就是实现外部成本内部化的过程，污染者付费原则是环境政策的基本原则和政策基石，且符合环境无退化的要求和环境风险最小化原则。本书作者遵循这一逻辑思路来展开研究工作，基于市场经济体制下的水环境管理目标，建立相关的理论框架，在美国NPDES之排污许可证制度分析的基础上，探讨污染者付费原则在我国水环境管理中的具体应用，以水污染物排放标准、环境税（费）、污水处理费等环境政策为研究对象，分析和评估以上环境政策在制定、设计和实施过程中存在的主要问题，并结合我国实际提出政策设计与改革的具体思路。

本书所有分析均建立在社会主义市场经济体制这一大背景下，探讨了社会主义市场经济体制对环境政策和环境管理的要求、市场经济体制下环境政策设计和实施的理论依据及应当遵循的基本原则。作者的研究具有较强的理论意义和应用价值，可以为我国水环境管理提供有益的支持和帮助。书中提出的一些观点、分析和判断，也希望能够促进我国水环境管理工作的进一步开展和深入。

我很高兴看到本书的出版，希望该研究能够对我国水环境管理与决策的科学化做出贡献，也希望能够给从事水环境管理与政策研究的人员和大专院校的师生提供参考，是为序。

马中[1]

2021年10月于中国人民大学

[1] 马中：中国人民大学环境学院教授，国家重点学科人口、资源与环境经济学学科特聘教授，兼任国家生态环境专家委员会委员、中国环境科学学会常务理事、中国农业生态环境保护协会常务理事。曾任中国人民大学环境学院院长，获得国家科学技术进步奖三等奖，北京市教学成果奖一等奖，北京市教学名师。2009年被授予“绿色中国年度人物”奖。