2.2 污染者付费原则理论
污染者付费原则（Polluter Pays Principle，PPP）也被称为污染者负担原则，是指污染环境造成的损失及治理污染的费用应当由排污者承担，而不应该转嫁给国家和社会，目前已成为世界各国在污染治理和环境保护工作中关于如何分配污染防治措施成本的基本原则。OECD（1974）对污染者付费原则做出的界定是：污染者应承担为了确保环境处于可接受水平，由公共机构决定的污染防治措施的成本，并提出世界各国不应该对工业企业的污染控制和治理措施采取不当的补贴或税收优惠，否则就会造成国际贸易的扭曲。因此，污染者付费原则可以被解释为“非补贴规定”，即污染者应当承担污染控制和环境损害的全部费用（OECD，1975）。
污染者付费原则虽然被世界各国广泛接受，但其明显的简略性还是对它的解释和实践带来了一系列的困难（Howarth，2009）。“如何界定污染和污染者”“污染者应付多少费用”是污染者付费原则的两个核心问题。回答好这两个问题将有助于掌握污染者付费原则的基本思想，也是污染者付费原则能够实现公平与效率的关键。图2-1为污染者付费原则的标准流程，该流程共分为两个部分，分别对应着以上两个问题，其中，区域Ⅰ界定了“污染者”和“非污染者”，区域Ⅱ明确了污染者的付费标准（杨喆，2015）。
图2-1 污染者付费原则的标准流程
2.2.1 污染和污染者
清晰界定“污染”和“污染者”是使用和遵循污染者付费原则的根本前提。由物质平衡理论可知，在社会活动（不论是生活还是生产）中，有投入必然会有产出，只是有的产出是商品，有的产出是非期望产出，比如废弃物。这些废弃物无法再投入生产、消费、流通或分配环节，且无法回收贮存，必然被排放到自然环境中，成为排放物。
但是，并非所有的排放物都会造成污染。因为生态环境具有一定的容纳空间和自然消解能力，只有当排放量超过了环境承载容量，并且使环境恶化才会构成污染。因此，污染可以被定义为由人类活动直接或间接地向环境中排放一定数量和浓度的物质（或能量），当排放量超过环境自净能力时使人类社会和自然环境产生的如健康损害、财产损失、生态退化等现象。导致环境污染产生的物质即为污染物，这是污染的客观含义。但是就现实社会而言，不同地方的环境容量和自净能力不同，基于现有的科学技术和能力，并不可能准确衡量出那一个“点”，无法精准衡量污染的具体程度和影响。因此，在现实社会中对污染的判定，更多是基于人为的界定和衡量，这使得对“污染”的判断具有主观性，因而虽然污染的存在是客观的，但是对它的界定具有主观性，污染是一个相对概念。当前世界各国主要采取的方式，都是在科学测量与分析的基础上，由专业的权威机构基于某一地域范围内的环境要素的客观情况设定环境功能、环境质量标准和污染物排放标准。根据这些人为设定的环境质量标准和污染物排放标准，来判定环境污染的存在与否，这就是管理意义上的“污染”。
环境质量标准是国家为保护生态环境和人体健康，对环境中污染物容许含量所做的规定。我国于2002年颁布了《地表水环境质量标准》，根据地表水水域环境功能和保护目标，按功能高低划分为Ⅰ～Ⅴ类，不同功能类别分别执行相应类别的标准值。污染物排放标准是国家对人为污染源排入环境的污染物的浓度或总量所做的限量规定。依据环境质量标准制定的环境无退化的污染物排放标准是衡量“污染”的标尺。不论是污染的客观性，还是污染的主观性，都不是一成不变的，而是会随着时间的推移而改变的。一方面，自然环境的变化、自然生态的演进，都可能使那一个“点”发生变化，污染的程度也会随之变化；另一方面，随着认识能力、科技水平、社会需求的变化，环境质量标准和污染物排放标准会相应变化，管理意义上的“污染”也会随之变化。
污染者是指直接或间接向环境排放污染物的单位和个人，是造成环境污染的行为主体。对污染者的界定主要依据其行为是否造成环境污染，即是否会使环境退化。具体来说，某一主体的排放行为如果没有造成环境退化，即排放水平达到了环境无退化的污染物排放标准，它就不是管理意义上的“污染者”；反之则反是。例如，某企业向目标水质为Ⅲ类水的功能区排放废水，如果该企业通过自身治理，达到Ⅲ类水或更高的排放标准，没有造成环境退化，那么该企业就不是“污染者”；反之，如果受纳水体水质已经低于水质标准，天然来水水质也低于水质标准或者没有天然来水，此时若该企业废水排放低于Ⅳ类水标准，即使达标排放也会造成环境退化，那么它就是“污染者”。另外，如果某一行为主体排放了污染物，但其委托第三方（如环保公司）进行治理，并且治理后的废水排放不会造成环境退化，则其也不是“污染者”。因此，排放标准的制定至关重要。
2.2.2 付费
污染者付费原则的核心思想是应当由污染者承担确保环境处于可接受水平（或环境无退化）时的全部费用（全部成本）。污染者不付费或者少付费，都会使污染者受益，社会受损。另外，若某一主体行为并不造成环境污染，则不应对其收费，即“不污染不付费”。再有，污染者付费原则的最终目的是“污染者治理”，即通过全成本付费促使污染者选择自身治理或委托第三方治理，最终使排放水平达到环境无退化标准。一般而言，污染的全部成本包括治理成本和外部成本，是制定付费标准的基础。
如果排污主体的污染物排放标准达到环境无退化标准，排污主体就不是污染者，排污主体排放污染物的外部成本就已经实现全部内部化，即“不污染不付费”。对于排放污水的治理而言，污水收集管网、污水处理厂、污泥处理厂、排水管网以及企业或排污者私有的污水处理设施等都是污水治理系统的组成部分，所有用于这些工程的投资和运行费用，都可被视为污水排放的治理成本。而全部治理成本是指达到环境无退化的排放标准时所发生的治理成本。由于不同功能区的水质目标不同，排放标准应“因地制宜”，由此产生的治理成本会存在地区性差异。污染者可以根据技术水平、治理成本、管理能力等情况，对不同的行为做费用—效益比较，选择自身治理或委托第三方治理污染。而无论怎样选择，最终目的都是通过支付全部治理费用使外部成本内部化，使环境无退化。
污染的外部成本主要体现为环境损害成本，即污染物对人体健康和水生态安全带来的损害、生物多样性丧失。这样的环境损害往往具有潜在性和不可逆性。例如，污染河流附近的居民可能在短时间内健康状况不会受到太大影响，但长时间饮用或接触不干净的水可能会引发癌症等恶性疾病。又如，某一珍稀物种由于赖以生存的河流受到污染而灭绝，那么这种损失将是不可逆的。因此，污染的外部成本虽然难以货币化，但是人们普遍认为其代价高昂，一旦发生，很难修复如初。
污染者承担的治理成本和外部成本之间存在着此消彼长的关系，如图2-2所示。污染者大致有三种行为选择：承担全部治理成本、承担部分治理成本以及不承担任何治理成本，其对应的外部成本有较大差异。当污染者的排放水平达到环境无退化标准时，排水的全部外部成本实现内部化，此时污染者为达标排放所支付的治理成本就是全部成本。当污染者排放的污水没有达到环境无退化标准、会污染环境时，就会产生外部成本，如果没有严格的制度保障，企业往往不会去承担这些外部成本，意味着污染者只承担了部分治理成本，其余成本则由社会负担，这就违背了污染者付费原则。当污染者无处理排放时，其没有承担任何治理成本，如若此时污染物排放浓度较高，就会产生严重的环境退化，使外部成本大幅上升，全社会负担加重（杨喆，2016）。
图2-2 治理成本与外部成本的关系
无论污染者不付费还是少付费，都会造成“谁污染谁受益”“全社会承担外部成本”的不良后果。一般来说，环境损害具有不可逆性和长期性，导致生态修复和损害赔偿费用相当高。因此，环境污染发生后的外部成本往往远高于使排放水平达到环境无退化标准时的治理成本，与其事后“补救”，不如事前“治理”。倘若严格遵守污染者付费原则，理性的做法应当是承担全部治理成本（可以选择自身治理或委托他人治理）使排放水平达到环境无退化标准，此时成本最小，环境效益最大。另外，由于外部成本往往难以货币化，而治理成本较容易计算，因此承担全部治理成本更具有可行性。
2.2.3 污染者付费与环境红利
根据前文分析，排放标准的制定至关重要。应该基于环境质量标准制定污染物排放标准，不能与环境质量标准脱钩。污染物排放标准直接影响污染者需要支付的成本。污染物排放标准如果较低，则会直接导致污染者支付较低的费用，而获得较大的环境红利。环境红利是指经济主体应当支付的环境成本与实际支付的环境成本之间的差额，可以分为容量红利和制度红利。前者是指利用自然界的环境容量获得的超额收益，如环境稀释、降解和消纳污染物的能力可以降低污染治理成本，帮助企业获得超额利润；后者是指利用政府制定较低的环境标准和宽松的环境监管而获得的超额收益，即利用非管理意义上的“污染”空间进行收益。例如，长期偏低的污染排放标准和收费标准会帮助污染企业“合理地”减少环境治理成本，获得巨大的超额利润，从而使得经济高速增长。由此可见，容量红利是天然产生的，不会损害环境；制度红利则是人为产生的，可能会损害环境。对于政府和企业来说，环境红利意味着“低成本、高收益”；然而，对于环境来说，则意味着“高污染、高损害”。经济收益的即时性和私有性以及环境损害的累积性和公共性，使得“重经济发展，轻环境保护”的政策和行为屡见不鲜。但是，一旦环境污染超过环境容量，高额的环境治理、环境损失、环境损害和环境修复成本便会随之产生。这种建立在环境污染、损失和损害基础上的环境红利将难以为继。
如图2-3所示，纵轴代表不同的环境标准和污染水平，包括环境质量标准、污染物排放标准和污染者的排放水平。A线代表最优环境质量标准，适用于具有潜在风险、累积风险或未知风险的环境管理，应该与环境基准一致。B线为法律规定的环境质量标准。在环境管理中，政府可能制定严格的污染物排放标准，该标准接近环境质量标准或与环境质量标准完全一致，能够保证环境的物理、化学和生物状态不会退化，亦即环境质量不退化，如C线；政府也可能制定宽松的污染物排放标准，该标准远离环境质量标准，会造成环境的物理、化学和生物状态退化，亦即环境质量退化，如D线。
图2-3 污染者付费与环境红利
当污染者的排放水平位于横线E水平时，假定此时已经没有环境容量，那么污染者应当承担治理其所造成的全部污染的责任（治理成本），即污染者的实际排放水平E与法律规定的环境质量标准B的差额（BE）。但是，在导致环境质量退化的宽松污染物排放标准D下，污染者实际治理污染成本（承担部分环境治理成本）为DE，即污染者实际排放水平E与污染物排放标准D的差额。污染者获得的超额经济收益即环境红利为BD，其中，保证环境质量不退化和导致环境质量退化的污染物排放标准之间的差额CD为制度红利，保证环境质量不退化的污染物排放标准和法律规定的环境质量标准之间的差额BC为容量红利。可见，自然存在的环境容量与人为制定的低污染物排放标准共同帮助污染者获得环境红利，这是排污者获得的“免费午餐”，排污者不需要为其获得的此范围内的环境红利支付任何成本。因此，排污企业是环境红利的主要受益者。
在保证环境质量不退化的严格污染物排放标准C下，污染者实际治理成本为CE，即污染者实际排放水平E与污染物排放标准C的差额，此时不存在制度红利，只存在容量红利BC。因此，当污染物排放标准制定严格时，污染者付费较高（CE＞DE），获得的环境红利较小（BC＜BD）。但是，只要污染物排放标准低于法律规定的环境质量标准，就会产生环境红利。当前，在我国人口密集地区，环境容量已经所剩无几，甚至已经超出可承载力，过低的污染物排放标准必然会加剧环境污染和生态退化。而社会全体成员都是环境污染和生态退化的受害者，都在共同为环境污染和生态退化埋单。
污染者付费原则对于生产经营活动产生的污染和基本生活需要产生的污染有不同的应用，从而保证不同类型污染者承担污染费用的公平性。工业企业的生产经营活动具有营利性，应该基于全成本付费。如果付费标准低于全成本，就是财政补贴企业的污染行为，使社会福利受损。居民为了满足基本生活需求而产生的污染属于公共服务范畴，不应基于全成本付费。这部分污染造成的环境损失和相关治理费用，已经由纳税人通过税收支付，应当由公共财政部分承担。对这部分污染行为可以征收一定费用，但其目的应该是调节行为（而不是取得收入），从而使公共财政的补贴更有效率。然而，居民奢侈性需求产生的污染，应该基于全成本付费，否则，社会总福利将因一部分人的获益而受损，有悖于公平原则。
由此可见，污染者付费原则的真正含义是“污染者治理”，污染的全成本是制定付费标准的基础，但付费只是手段，治理污染才是结果，目标是确保环境质量不退化。如果不基于全成本进行付费，那么不仅会产生外部损害，还会获得内部收益，即环境红利（经济主体在自身发展过程中通过产生外部性进而获得发展的额外收益）。事实上除了企业获得的超额利润外，环境红利还包括政府获得的超额税收和公民获得的超额收入，几乎全体社会成员都是环境红利的受益者（马中，2014）。但是环境红利不可能长期存在。当水污染物的排放在水环境承载力的阈值范围内时，水环境可以通过稀释、降解和消纳污染物来降低污染治理成本，保障我们的经济高速增长和企业获得超额利润，此时不会产生环境损害；但如果水污染物的排放超过环境阈值，水体几乎会丧失所有的使用功能，此时就会产生环境损害并带来高额的环境治理、损失、损害和修复成本，反过来制约经济的可持续增长（马中，2014）。