二、法定条件的设定

许多立法领域，需要设定条件，行政许可条件是特点最鲜明的，但立法的多样丰富性显然不限于此。

2011年的《农业转基因生物安全管理条例》第16条设定了“农业转基因生物安全证书”的行政许可，但存在两个问题。

一是“从事农业转基因生物试验的单位”“向国务院农业行政主管部门”申请“农业转基因生物安全证书”应当提供的材料，即申请该项行政许可的条件中，规定“应当提供”“农业转基因生物技术检测机构出具的检测报告”。由此带来的模糊空间是，这个“农业转基因生物技术检测机构”是否需要认证、认定、指定或者获得“农业转基因生物技术检测机构”的资质性行政许可？但立法中的模糊，在现实中往往会毫不含糊地演变为活生生的现实。立法中很不起眼、轻描淡写的“农业转基因生物技术检测机构”，现实生活中就变成了“农业转基因生物技术检测机构”的资质性行政许可，不获得此项资质的，就不是“农业转基因生物技术检测机构”，也就无权提供“向国务院农业行政主管部门”提出的相应申请中提交“农业转基因生物技术检测机构出具的检测报告”。

当然，立法中并没有明确“农业转基因生物技术检测机构”由哪个机关来认定的问题。但这个问题在现实中根本不存在，未经接收申请“国务院农业行政主管部门”的明示许可或者默示认可，即使“具备检测条件和能力的技术检测机构”也不是能够“出具”“检测报告”的“农业转基因生物技术检测机构”。如此操作的结果，就在事实中确立了“具备检测条件和能力的技术检测机构”的许可主体：“国务院农业行政主管部门”事实上又多了一项行政许可的权力。

二是“国务院农业行政主管部门规定的其他材料”的规定。这一规定，从立法技术上看，就是一个空白授权条款，可以否定该款其他项目的内容，而将实际上设定“申请领取农业转基因生物安全证书”“应当提供”的“材料”的权限，也就是设定“农业转基因生物安全证书”的许可条件的权力，完全地、毫无限制和保留地赋予了“国务院农业行政主管部门”，使之可以不受任何上位法约束地增加该项行政许可的条件。而《行政许可法》第16条第4款对此的规定是：法规、规章对实施上位法设定的行政许可作出的具体规定，不得增设行政许可；对行政许可条件作出的具体规定，不得增设违反上位法的其他条件。

针对上述两处问题，2017年修订该条例时分别作了相应的调整：一是删除了“应当提供”“农业转基因生物技术检测机构出具的检测报告”的规定，转而规定“国务院农业行政主管部门收到申请后，应当委托具备检测条件和能力的技术检测机构进行检测”。这样规定，并不是不要中立、独立的检测机构的检测报告，也不是要求特定的“农业转基因生物技术检测机构出具的检测报告”，而只要求“委托具备检测条件和能力的技术检测机构进行检测”。如此一来，实际进行检测的“技术检测机构”才成为与申请方、审核方等距的真正的第三方中立机构。当然，实际操作中仍不免存在如何认定“技术检测机构”“具备检测条件和能力”的问题，对此把握的权力仍不免保留给了实际实施“委托”的“国务院农业行政主管部门”，其在“委托”时仍不免有所偏好和倾向，但这已经是执行环节的问题，较之制度设计环节就预设的行政许可性的前置条件，已经是一个巨大的顶层设计层面的全局性进步。

二是在空泛的“国务院农业行政主管部门规定的其他材料”前，增加了“试验材料、检测方法等”限制性条件。据此，“国务院农业行政主管部门规定”“申请”“应当提供”的“材料”时，原则上只能规定应当提供“试验材料、检测方法”方面的材料，或者与“试验材料、检测方法”类同的材料。

当然，这里也有一个裁量的空间，就是对“等”字的理解，可不可以在“试验材料、检测方法”之后，再罗列与“试验材料、检测方法”毫不相关的其他“材料”？答案显然是否定的，如果允许这样做的话，那上位法还有什么权威？这就是立法技术上所谓的“不抵触”原则的实质要旨所在；也正是《行政许可法》规定“对行政许可条件作出的具体规定，不得增设违反上位法的其他条件”的本质要求所系。