1　绪论

1.1　研究背景

1.1.1　草原生态补奖机制简述

我国自2011年起，在内蒙古等8个省（区）的草原牧区实施首轮草原生态保护补助奖励机制（以下简称草原生态补奖机制），以期实现草原生态系统的逐步修复、农畜产品的有效供给以及牧民的持续增收。草原生态补奖机制的内容主要体现为禁牧补助、草畜平衡奖励和生产性补贴三个方面。2012年，国家又将草原生态补奖机制的补奖范围扩大至黑龙江等5个非主要牧区省。

根据已实施的各省（区）《草原生态保护补助奖励机制实施方案》来看，各省（区）草原生态补偿的面积及金额相差较大（见表1-1）。2011年，在全国主要实施草原生态补奖机制的8个省（区）中，草原生态补奖总面积为37.75亿亩，其中包括禁牧面积13.03亿亩、草畜平衡面积24.73亿亩；在补奖资金方面，仅包括禁牧补助与草畜平衡奖励在内的草原补奖金额就高达110.61亿元／年，占草原生态补奖总金额的81.30%。在首轮草原生态补奖方案中，禁牧补助的国家标准为6元／亩，草畜平衡奖励的国家标准为1.5元／亩，各省（区）参照国家标准自主确定与本地区实际情况相符的具体标准。全国8个主要政策实施省（区）中，草原生态补奖标准也并不统一。根据各省（区）的《草原生态保护补助奖励机制实施方案》，宁夏全区范围内实行禁牧政策，内蒙古、甘肃两地实施差别化的草畜平衡标准，其余5个省（区）的草畜平衡标准则统一按照国家标准执行。

表1-1　全国草原牧区省（区）首轮草原生态补奖面积及资金（2011年）

资料来源：全国《草原生态保护补助奖励机制实施方案》、省（区）《草原生态保护补助奖励资金管理实施细则》。

2016年实施的新一轮草原生态补奖机制中，具体的政策措施转变为禁牧补助、草畜平衡奖励和绩效考核奖励三个方面。本书将重点关注禁牧补助政策与草畜平衡奖励政策。按照政策要求，将生态脆弱、草原生存环境恶劣、草场严重退化沙化、不宜放牧、具有特殊功能的草原、草原生态保护核心区，以及位于大江大河水源涵养区的草原划定为禁牧区；禁牧区以外的草原根据承载能力核定适宜载畜量，划定为草畜平衡区。禁牧是使草原实现从放牧到不放牧的转变，而草畜平衡则是使草原实现从超载过牧到不超载过牧的转变，牧民因为不能放牧或者需要减畜而承担了一定的机会成本。因此，草原生态补奖的政策逻辑就在于，通过草原生态补奖机制的实施，在遏制已经存在的超载过牧现象的同时，给予牧户一定的生态补偿金额，以期实现草原生态的平衡以及牧民的持续增收。

1.1.2　内蒙古草原生态补奖机制实施情况

内蒙古是草原生态补奖机制的重要实施省份。从表1-1中不难发现，2011年首轮草原生态补奖机制实施方案中，内蒙古牧区草原生态补奖总面积在全国范围内仅次于西藏，占全国总补奖面积的26.83%，而内蒙古每年草原生态补奖资金与其他省（区）相比更是排在首位，占当年全国补奖总资金额度的31.86%，补奖力度接近当年全国总补奖资金的1/3。内蒙古牧区在全国草原牧区中的重要地位由此可见一斑。全区在首轮草原生态补奖政策实施过程中，总共投入的补奖资金数额高达300亿元，其中包括国家投资213亿元，自治区各级政府配套资金87亿元。政策覆盖全区12个盟市和2个计划单列市，其中包括73个旗县（市、区）605个苏木乡镇的10.13亿亩天然草原，其中禁牧面积5.48亿亩，草畜平衡面积4.65亿亩，政策基本覆盖内蒙古境内绝大部分可利用草原，全区范围内共有146万个农牧户高达534万农牧民从中受益。

2016年，第二轮草原补奖机制启动，按照该政策要求，内蒙古要完成10.2亿亩的补奖任务，包括4.0478亿亩的禁牧任务和6.1528亿亩的草畜平衡任务。禁牧任务主要集中在内蒙古的中西部地区，仅乌兰察布市、巴彦淖尔市、鄂尔多斯市和阿拉善盟等地区的禁牧面积就有2.2052亿亩，占全区禁牧总任务的55%；而草畜平衡任务则主要集中于内蒙古的中东部地区，呼伦贝尔市、兴安盟、赤峰市、通辽市和锡林郭勒盟等地区的草畜平衡面积达3.6568亿亩，占全区草畜平衡总任务的60%。其中，呼伦贝尔市、锡林郭勒盟和鄂尔多斯市等地区的禁牧面积为1.2123亿亩，占禁牧总任务的29.95%；这三个盟市的草畜平衡任务为3.5193亿亩，占草畜平衡总任务的57.20%。

基于首轮政策的实施情况，2016年新一轮草原生态补奖政策作出调整，将禁牧补助标准在原有基础上上浮1.5元／亩／年，调高至7.5元／亩／年，将草畜平衡奖励在原有基础上上浮1元／亩／年，调高至2.5元／亩／年。“十三五”期间，中央财政将进一步加大资金支持力度，启动新一轮草原生态补奖机制，中央财政安排内蒙古第二轮草原补奖资金46.12亿元，比上一轮增加了5.675亿元（见表1-2）。其中，内蒙古33个牧业旗县涉及补奖资金额共计41.35亿元，占总资金的90.39%；全区42个贫困旗县涉及补奖资金额为29亿元，占总资金的63.4%。这些数字不仅体现出面向牧区草原生态补奖机制覆盖面的广泛性，也显示出补奖机制与牧区精准扶贫工作的紧密结合性。

表1-2　内蒙古全区草原补奖政策盟市任务资金（2016—2020年）

资料来源：《内蒙古自治区草原生态保护补助奖励政策实施方案》（2016）。

根据《内蒙古自治区草原生态保护补助奖励政策实施方案》（2016）（以下简称《方案》），内蒙古在制定区内盟市间差别化草畜平衡奖励标准时，继续采用首轮的“标准亩”概念，按照标准亩系数分配各盟市的草原生态补偿资金。“标准亩”是指根据内蒙古自治区天然草原的平均载畜能力，测算出平均饲养1个羊单位所需要的草地面积为1个标准亩，其系数为1，大于这个载畜能力的草原，其标准亩系数就大于1；反之则小于1。利用标准亩系数，将草原实际面积换算为标准亩面积，再按照禁牧补助7.5元／标准亩、草畜平衡奖励2.5元／标准亩给予补助奖励，或者利用标准亩系数，将禁牧补助7.5元／标准亩、草畜平衡补助2.5元／标准亩换算成所在地区的禁牧补助标准和草畜平衡奖励标准，再按照草原实际面积进行补助奖励。

内蒙古各盟市的补偿模式，因其实际情况不同所采取的模式也各异。大体上，可将补偿模式划分为按面积补偿模式、按人口补偿模式等。在实际操作中以前者居多，如呼伦贝尔市、乌兰察布市、鄂尔多斯市等盟市，后者则以阿拉善盟为代表。

1.1.3　草原生态补奖机制下牧户福利研究的必要性

由于草原生态环境的恶化，草原生态系统服务也随之发生改变，这将深刻影响人类社会的生活状况乃至福利水平（Ferraro, 2014）。具体来讲，当某一生态系统服务的供给远大于需求时，此时生态系统服务的边际增长只能带来人类福利的微小改变；反之，当某一生态系统服务相对稀缺时，特别是在生态系统功能较为脆弱地区，抑或生态产品需求大于供给时，只要生态系统服务发生微弱变化，人类福利就可能大幅下降。在生态脆弱地区，生态补偿机制被认为是一种能够有效提升自然资源管理及其使用效率的环境经济政策工具。这种政策工具可以通过调整生态环境破坏者与保护者之间的利益关系，促进外部性效应的内部化，从而形成促进环境保护的激励机制，由于存在潜在的能够实现保护环境、减缓贫困和提升当地居民福利等多重目标，其备受决策者青睐（Alixgarcia, 2015；柳荻等，2018）。

在内蒙古牧区，伴随着生态脆弱而敏感的草原生态环境的恶化，当地牧民福利的快速降低成为大概率事件。实施草原生态补奖机制的目标之一就在于，在保护草原生态环境的同时，确保牧户的收入不降低、福利不受损。可是，如果草原生态补奖的资金量不足以弥补牧户在被限制性放牧后遭受的损失，补奖后牧区的福利配套机制也不健全，就会使草原生态补奖机制给牧户的生活与福利带来负面影响。再加上补奖后牧民后续的生计资本匮乏、生计策略不能及时转变并发挥作用，以及牧区后续产业发展滞后、牧户技能培训和资金支持不足等制约因素得不到有效化解，都会在一定程度上挫伤牧户参与草原生态补偿机制的积极性，其结果必然使草原生态环境的退化得不到有效遏制，当地牧户的贫困化、边缘化、福利减退、两级分化等风险凸显，进而加剧牧户生产生活的脆弱性。由此可见，内蒙古草原生态环境退化及其治理过程，有可能引发草原生态补偿不充分、配套政策不到位乃至牧户福利不改善，致使当地陷入生态环境进一步恶化、牧户深度贫困以及地方经济发展滞后的恶性循环，而这些恰恰违背了草原生态补奖政策的初衷。自然资源的保护与生态环境的补偿，会使当地居民能力受限、发展受阻，虽然并非引发贫困、福利受损以及两级分化的唯一原因，但其客观因素可能带来的结果却不得不引起人们的重视。因此，牧区关于草原管理的一系列政策与福利制度等，不仅关系到草原生态系统服务水平及其功能的变化，更关乎牧民福利的不断改善和牧区的可持续发展（Smith et al.，2013）。如何在草原生态脆弱地区保持并增强草原生态服务功能的前提下，在有效推进草原生态补奖机制的同时，实现贫困减缓、牧户福利的持续改善以及两级分化缩小的多赢局面，对于保持草原生态系统平衡、维持社会公平以及促进牧区全面可持续发展具有极其重要的理论与现实意义。

对实施草原生态补奖机制后牧户的生产生活、身心状况、发展机遇及其社会保障等问题的关注，不仅涉及牧户福利的改善，影响内蒙古草原生态环境的变化，更与牧区乃至内蒙古全区的经济发展、社会的安定以及人民的幸福休戚相关（任爱胜等，2016）。只有草原生态补奖机制合理有效、补奖后牧区福利配套机制落实到位，才能深得牧民的支持与响应，在保持前期补奖成果的基础上继续顺利地推进补奖机制，实现可持续的草原生态建设与保护。有鉴于此，本书有必要研究在草原生态保护补助奖励机制背景下牧户的绝对福利水平、相对福利差异变动及其影响因素，对牧户进行合理补偿，健全相应的就业、教育、社保等配套政策，以提高牧户的福利水平，缩小牧户间的福利差距，不断增强牧民参与草原生态补奖政策的主动性、积极性和满意度。唯有这样，才能真正将草原生态环境的改善、牧户福利水平的提升以及社会的全面进步带入良性发展轨道。