第一节 有关治理的理论研究

在英语中，治理（governance）最早可以追溯到古典拉丁语和古希腊语中的“操舵”一词，最初的意思主要指控制、指导或操纵。长期以来，其与统治（government）的含义交叉。1989年，世界银行①在描述非洲当时的情形时首次使用了“治理危机”（crisis in governance）这一概念。

一、治理理论的起源及其在西方的发展

自20世纪90年代以来，伴随着西方福利国家出现管理危机以及政府失败和市场失灵，公共管理者急切希望找到新的调节机制来应对国内管理和国际社会管理，也因此，“治理”逐渐进入英美发达国家官员们的语汇库中。在世界银行（1992年）、经济合作与发展组织（1996年）、联合国开发计划署（1996年）和联合国教育、科学及文化组织（1998年）的报告或文件中，“治理”一词被越来越频繁地使用于政治领域和经济社会领域。在国际多边、双边机构，学术团体和志愿组织关于发展的出版物中，“治理”一词也是热门词汇。

越来越多的理论著作将“治理”界定为统治方式的一种新发展，其意味着有序统治的条件已经不同于以前，或是以新的方式来统治社会（Rhodes, 1992）。治理并非像传统的统治那样仅依靠单一的政府权威，而是除了政府这一传统主体之外，还有其他主体参与这一活动。治理是依靠多个行为者的互动，其所要创造的结构或秩序不能由外部强加而得（Eliassen et al., 1993）；各色人等和各类组织也可以借助非正式、非政府的机制来满足各自的需要，实现各自的愿望（詹姆斯·N．罗西瑙， 2001）。但两者的结果（或者说是目的更为准确）又十分“相似”（ErnstOtto et al., 1992），甚至“并无任何不同之处”（格里·斯托克，1999），即都是创造条件以维系公共秩序和方便集体行动。

那么，究竟何谓“治理”？英国曼彻斯特大学教授、政治学者格里·斯托克（1999）认为：治理的主体包括政府，但又不限于政府，还包括私营部门和志愿团体，只要得到了公众的认可，这些部门就可能成为治理的主体；在治理的过程中，政府将其应当履行的治理责任转移给第三部门或其他社会组织，但又没有赋予这些组织相对等的权力，导致了治理主体间的权责不对等，以及责任界限存在一定的模糊性；无论是公营组织还是私营组织，都不拥有充足的资源和能力去独自解决一切问题，政府与外部组织间建立了权力依赖和合作伙伴关系；治理的方式是多元主体放弃了各自的一部分权利，形成了一种自治的网络；必须改革政府，重新界定政府的作用范围和作用方式。加拿大治理研究所给出的定义是：治理包括传统、制度和过程，涉及公共权力的运行规则、公民利益表达的渠道和方式，以及与公众切身利益相关的政策是如何制定出来的。治理是政府和社会力量通过面对面的合作方式组成的网状管理系统。1992年成立的全球治理委员会（Commission on Global Governance）（1995）认为，治理是各种公共的或私人的个人或机构管理其共同事务的诸多方式的综合，其不局限于或公或私的范围，是一个持续地对彼此不同或相互冲突的利益进行协调并使其协同合作的持续过程。

西方的治理理论认为，治理的形式与治理的目标是两个概念。维系公共秩序和方便集体行动的治理目标，既可以通过政府去实现，也可以通过没有政府的治理得以实现。例如，由跨国非政府组织或其他专业性公民社会团体等非国家行为体自发形成的国际规制去填补国际事务中的“政府失败”和“市场失灵”领域。这就需要政府放权和向社会授权，以实现政府分权、社会自治。在治理的过程中，有的学者认为，一些组织有可能在治理的某一特定交换过程中处于主导地位，但无论是公有机构还是私营机构，都不可能同时拥有知识和资源两个方面的充足能力去独自解决一切问题，不易由哪个机构去单独发号施令。虽然政府或某个机关有可能打算这样做，但总是遭到抵抗，因为谁也不会乐于一味仰仗和屈从于他人（罗德斯，1996）。有的学者提出了不同的看法，他们认为公有机构和私营机构的地位是不平等的，功能和作用是不一样的。非正式的、非政府的主体参与治理，只有被多数人接受，或者至少被它所影响的那些最有权势的人接受才会生效，只有这样，尽管他们未被赋予正式的权力，但在其活动领域内也能够有效地发挥功能；而正式的、政府的主体在实施治理时，即使受到普遍的反对，仍然能够付诸实施（罗西瑙，2001）。但无论如何，学者们都认同治理是多元主体间的互动。

二、我国的治理理论

“治理”在《现代汉语词典》（第7版）中的其中一个释义为“统治；管理”。《商君书·更法》中提及的“治世不一道，便国不必法古”，其含义为“无论治理天下还是国家，都不能按照死板的方法去做，要灵活根据实际情况变通”。《荀子·君道》中讲的“然后明分职，序事业，材技官能，莫不治理，则公道达而私门塞矣，公义明而私事息矣”，就是说“要明确名分职责，根据轻重缓急的次序来安排工作，安排有技术的人做事，任用有才能的人当官，没有什么得不到治理，那么为公家效劳的道路就畅通了而谋私的门径就被堵住了，为公的原则昌明了而谋私的事情就止息了”。随着全球化时代的来临，治理意味着传统的统治含义已经发生了变化，人类政治过程的重心正在从统治（government）走向治理（governance），从善政（good government）走向善治（good governance），从政府的统治（government）走向没有政府的治理（governance without government），从民族国家的政府统治（government of a nation－state）走向全球治理（global governance）。

俞可平（2000）认为，“治理”一词的基本含义是指官方的或民间的公共管理组织在一个既定的范围内运用公共权威维持秩序，满足公众的需要，其目的是在各种不同的制度关系中去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。陈振明（2003）则将庞杂的治理理论研究途径集中地阐述为政府管理、公民社会、合作网络三种途径，提出治理就是对合作网络的管理，又可称为“网络管理”或“网络治理”，即为了实现与增进公共利益，政府部门和非政府部门（私营部门、第三部门或公民个人）等众多公共行动主体彼此合作，在相互依存的环境中分享公共权力，共同管理公共事务的过程。

2013年，中国共产党第十八届三中全会第一次从国家战略的高度正式提出“治理”这个概念，并提出“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。在中国共产党第十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，也多次提及“治理”一词。由此可见，政府治理和社会治理已成为国家治理的“车之两轮，鸟之双翼”。

自此开始，我国学者对于治理的研究便如雨后春笋般涌现，在一些实际工作部门中，甚至出现了凡涉及管理皆言治理的现象，如“公司治理”“事业单位治理”“学校治理”“医院治理”“军队治理”“社区治理”等概念层出不穷。在党的十九大报告中，“治理”一词自然也成为高频词汇。

三、中西方治理理论的差异

必须指出的是，我国的治理理论与西方的治理理论有着根本的不同。西方讲求多元治理、合作共治，我们如果同西方一样也只讲求这些是远远不够的。这是因为我国的国体、政体、国情与西方有着非常大的差异。

党的十八大以来，习近平总书记多次强调：“在当今中国，没有大于中国共产党的政治力量或其他什么力量。党政军民学，东西南北中，党是领导一切的，是最高的政治领导力量。”在党的十九大报告中，习近平总书记再次强调：“明确中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导，中国特色社会主义制度最大优势是中国共产党领导，党是最高政治领导力量。”也就是说，城乡基层党组织是一切工作和一切组织的领导核心。

党的十八大通过的《中国共产党章程》修正案第三十二条规定：“街道、乡、镇党的基层委员会和村、社区党组织，领导本地区的工作，支持和保证行政组织、经济组织和群众自治组织充分行使职权。”党的十九大通过的《中国共产党章程》修正案第三十三条规定：“街道、乡、镇党的基层委员会和村、社区党组织，领导本地区的工作和基层社会治理，支持和保证行政组织、经济组织和群众自治组织充分行使职权。”与党的十八大通过的《中国共产党章程》修正案相比，党的十九大特意加上了“基层社会治理”六个字，凸显了党委和基层党组织在治理中的领导核心地位。

因此，我国的治理理论不能仅讲多元治理、合作共治，还要明确地讲出和大力强调在多元主体中谁是领导，以及在合作共治中谁在指挥。如果没有意识到和牢牢把握住这一点，中西方的治理理论便混为一谈了。

① 世界银行是世界银行集团的简称，国际复兴开发银行的通称；也是联合国的一个专门机构。