第二节 美国广播电视体制研究的价值与意义

一 传媒体制研究的必要性与紧迫性

诺斯（Douglass C.North）认为，“制度是社会的博弈规则，或更严格地说，是人类设计的制约人们相互行为的约束条件。……用经济学术语说，制度定义和限制了个人的决策集合”。制度是在一定历史条件下形成的政治、经济、文化等方面的体系；体制是特定社会制度下社会组织对资源进行配置、管理的制度安排和结构方式。

要了解当前的社会经济和其将来的发展倾向，必须从制度和体制发展过程入手，描述和探讨其缘起和发展过程中的各种形态，进而解释这些制度和体制的作用以及和它们相适应的社会经济关系。

在大众传播领域，传播体制的变革不仅影响到传媒自身的结构和功能，而且会潜在地影响到观念的生产和流通，影响到整个社会文化与民主进程的发展。因此，各国政府都意识到了传媒产业对社会和政治潜在的特殊影响，从20世纪初起就开始重视传媒的体制建设与改革。传媒政策与体制研究也成为各国新闻传播学界研究的一个重要领域。从中国的现实情况来说，传媒体制改革研究也显得尤为必要，具体体现在以下四个方面。

（一）研究传媒体制是扩大社会主义民主、促进民主政治进步的必然要求

2007年中国共产党的十七大报告指出要保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权。大众传媒是公众知情、表达、监督、参与的主要渠道。而在现阶段，中国的大众媒体在实现公众的知情权、表达权方面的表现还不尽如人意：虽然信息的公开化是一个趋势，但大部分公众应当知道的与切身利益相关的信息还不能通过媒体公开传达出来；虽然公众参与媒体越来越多，但大众传媒还没有真正成为公众表达的渠道。这些问题出现的原因归根结底不在技术上，不在传媒工作者的能力上，而在体制上。不进行传媒体制改革，不在体制上建立一系列的保障，这些权利就难以真正得到落实。

在2009年的政府工作报告中，“制度”一词出现了43次，“体制”一词出现了20次。[37]如此高的频率足以说明，在改革开放30年后，制度更新、体制改革依然是解决一切问题的根本和源头。对于变革与飞速发展中的中国传媒产业来说，同样如此。

（二）研究传媒体制是传媒体制改革的内在要求

随着政治体制改革、文化体制改革的推进以及近年来传媒业的飞速发展，传媒体制改革被提上了日程。总体来说，传媒体制改革包括四个关键环节：一是重塑市场主体；二是完善市场体系；三是改善宏观管理；四是转变政府职能。这几个关键环节涉及体制改革的几个相关要素：政府、传媒实体和市场。传媒体制改革的关键就在于对这些元素之间的相互关系进行调整，使之有利于社会文化的发展和传媒产业的壮大。在任何一个国家，体制的确立都会涉及这几个元素之间的关系，这几者之间关系的变动实际上就是体制的变迁。

在中国，传媒制度设计和传媒体制改革都没有先例可依，所以有必要参照发达国家的传媒业发展历程，对之进行全面梳理，从中归纳出一些具有普遍性的规律，借鉴一些具有可操作性的范式。

当前中国的传媒体制改革面临着一个重大的问题，就是必须理清改革的优先目标——因为优先目标的设定贯穿从制度设计到媒介运作的全过程，决定着中国传媒体制改革的未来走向。

（三）研究传媒体制是传媒业发展的现实要求

中国传媒业改革近30年来，从市场结构到市场规模，从报道内容到媒体内部的经营管理，都经历了多层面的变革，现在改革发展到了一个需要飞跃和整体推进的时期。但是，中国传媒体制改革的方向并不明确；在理论界，也没有比较全面的理论框架来研究传媒体制的变迁，因此国内的体制改革基本上是在摸索中艰难前行，迫切需要理论方面的建构。

自20世纪80年代传媒业的“市场模式”实施以来，尤其是《1996年电信法》颁布之后，以美国为代表的国际传媒集团迅速占领全球市场。当全球化与娱乐化成为世界传媒业的鲜明特征时，很多国家开始警觉，自己的民族文化会不会受到侵蚀，中国也面临着同样的问题。在这样的背景下，西方学者开始反思美国《1996年电信法》带来的影响，开始探索国际传媒政策的新走向。中国传媒业也已经开始受到国际传媒业的冲击，因此必须对国际传媒的政策动向与理论动向有及时、全面、深刻的把握和认识。从这个意义上说，本研究也具有一定的理论意义。

中国的传媒体制改革正处于探索阶段，存在一系列的盲点和困惑，在此背景下，研究国际传媒政策的发展路径，梳理其轨迹，分析其现状及困境，对中国传媒体制改革有重大的现实意义。

（四）研究传媒体制是当前国内学界研究不足提出的要求

近年来，在广播电视体制研究方面，FCC的一系列决策受到传播法律和政策研究者的密切关注，其成果偏向于以评论和个案研究的形式呈现，覆盖的议题包括一些具体的规定以及相关分析，研究者们通过回顾历史来考察一些具体规定何时是明智稳妥的，等等。可以说，今天的西方学者正在严肃而全面地对传播体制进行解读和批判；但是，西方学者都是站在内部对其体制进行批判，和本研究的视角有所不同，本研究将在融合西方主流学术界对美国广播电视体制评价的基础上，在政治福利、经济福利、社会文化福利博弈的框架中对美国广播电视进行评价，探索其中反映私有制固有基本矛盾的要素，同时归纳出一些可供国内传媒体制改革借鉴的经验。

在国内，学界在跟踪国际传媒业发展及其研究方面着力颇多，出版了大量的专著，也译介了一些有分量的论文和著作，但还存在以下问题。

第一，在分析和介绍国际传播政策的转型上相对滞后，缺乏深度感和细致性，面对前沿性议题的敏感度和反思、论辩精神匮乏。

第二，案例式研究较多，以国外规制管理中的新现象、新事件、新规定为切入点进行粗线条概括的较多，细致、深入的研究较少。

第三，对《1996年电信法》的研究明显多于《1934年通讯法》。相对于《1996年电信法》的浓墨重彩，对《1934年通讯法》的研究只能算轻描淡写，后者当中还有许多有价值的资料尚待挖掘。

第四，对于《1996年电信法》的研究多是从媒介经营管理的角度切入，分析其在跨媒体运作、资本运作上的经验，而没有将媒体市场竞争的实践放在政治与社会文化、公共利益的视野下进行考察，缺少反思和批判精神。

总体来说，当前国内对美国广播电视体制的研究既缺乏历史性梳理，又缺乏对传媒体制基础性理论的深入全面思考，还存在一定的开拓空间。

二 美国广播电视体制研究的价值

本研究选择美国广播电视体制进行观照，主要出于以下三个方面的原因。

第一是美国广播电视体制的代表性与影响力。作为世界电视三大体系之一，以美国为代表的商业电视体系成为许多国家参照的模式，具有相当的代表性。从美国广播电视体制的变迁中，能探索出推动体制变迁的一系列因素，以及商业运作模式下媒介制度变迁与制度设计的一般规律。

第二是美国广播电视体制的内生性。美国是世界上最早应用无线电技术建立广播电视体系的国家之一，因而其体制的建立具有内生性与原发性。与其他在广播电视体制方面或多或少采取模仿与跟进策略的国家相比，它能提供完整的关于体制变迁的模型与案例，从中我们能清晰地梳理出政治、经济、文化对传媒体制的影响，因此美国的广播电视体制具有较高的研究价值。

第三是美国广播电视所面临问题与中国媒体所面临问题的相似性。由于社会制度的差异，中国不可能直接挪用美国的广播电视体制，但是二者之间还是存在一些相通之处，美国的广播电视体制中有许多理念、经验值得中国思考和借鉴。中国当前进行的传媒改革，虽然坚持媒体的国有性质不变，但运作产业化、市场化的倾向日趋明显。市场化后会带来什么样的影响？在市场化的传媒业中，如何处理国家利益、商业利益与公共利益的关系？相关政策的理念和价值取向如何得以实现，如何形成制度保障？这些都可以尝试从美国广播电视体制的沿革中寻找答案。

三 本书可能的创新点

本书在全面梳理美国广播电视体制变迁的基础上，重点研究了美国广播电视体制由“公众委托模式”向“市场模式”的演变。可能的创新点体现在以下几个方面。

第一，尽可能全面、系统地对美国广播电视体制进行梳理和分析。本研究将改变目前国内介绍西方传媒政策的著作和文章所采取的片段式截取、案例式介绍的方法，以制度经济学的视野对美国广播电视近一个世纪以来的体制变迁进行全面的梳理；同时，在此框架下对相关的政策、措施进行细致的分析，如美国广播电视体制中的“七台法则”“一市一台政策”等——为什么会制定这样的政策？政策实施状况如何？带来了什么样的效应？最后为什么会发生变更？……力争从中探索传播体制变革的基本规律。

第二，对于美国广播电视体制变迁，本研究试图将美国广播电视体制的变革放在具体的历史语境中进行考察，分析其变革的诱因（如政治体制、文化、法律、技术、社会思潮、利益集团的博弈等）以及变革所带来的影响（从政治福利、经济福利、社会与文化福利等几个方面进行考量）。同时，对涉及传播法律和传播体制的一些核心问题，如传播政策制定中政治、社会、经济价值理念之间的平衡问题，媒介运作的市场逻辑与公共利益的平衡问题进行分析和探讨，以期获得一个比较清晰的图景。

第三，本研究使用了新的研究方法——计量经济学实证方法。在实证研究方面，中国新闻传播学界存在较大欠缺，对相关具有分析力的统计工具的运用也不多。在资料搜集的过程中，笔者发现关于同一对象众多不同来源的相关数据差别很大——如关于2000年的美国电视广告收入，有的文章中提到为1000亿美元；有的提到应为544亿美元——而且众多数据并无严格的出处，甚至是无出处。这一问题使笔者的研究陷入了窘境，同时也对中国传媒研究尤其是传媒市场方面研究的严谨性产生了怀疑。在本书中，笔者利用计量经济学中的“邹突变点检验”方法对《1996年电信法》的颁布年是否美国广播电视格局重构的关键年问题进行了计量实证分析，增强了分析的说服力。这是本研究的又一创新点。

第四，研究视角的新颖——公共利益视角的切入。大众传媒不仅是一种产业，同时也是一种社会机构，要了解媒介体制、结构和动力的主要脉络与原理绝非易事，它需要一种对经济、政治和文化的分析。正如麦奎尔所述，如果不对影响机构的广泛政治与经济力量做一个起码的描述，就不可能了解大众媒介的社会与文化意涵。传播体制具有不同寻常的特性，关键在于它的行动无法摆脱经济和政治的影响，并且非常依赖技术的不断变化。[38]因此，对传媒体制进行评估时必须谨慎行事，任何体制的形成与发展都依赖于许多特定的因素并有着深厚的历史文化根源，要做单一简短的评估是不可能的。如同对任何事物评价都需要一套标准一样，对传媒体制进行评估，就如同建立一整套精神标准。本研究对美国广播电视体制进行评价所选取的标准是公共利益标准。

当前世界各国的传媒体制研究都与媒介经济学有着密切的联系。从不同的研究目的和对媒介产业不同的作用来看，媒介经济学领域的研究有两个主要起源和流派，其一即是秉承了传统的政治经济学的批判传统的“传播政治经济学”[39]；其二则是以现代宏观经济学和微观经济学为基础，对媒介市场、媒体公司和产业政策进行研究的“媒介产业经济学”，著名的媒介经济研究学者罗伯特·皮卡德所追溯的主要是这一学派的历史。[40]具体到传媒体制研究方面，当前传媒体制研究的视角也很多，包括经济/工业的视角、政治经济学的视角、公共利益的视角、传媒专业的视角[41]等，本研究选取的是“公共利益”的视角。

本着“公共利益至上”的原则，笔者认为，“市场模式”的推行是多种因素共同作用的结果，顺应了传媒技术发展与产业拓展的规律，但由于其过分偏向市场原则，导致了大众传播的实际效果从公共利益向商业利益的偏离。“公众委托模式”虽然确立的也是广播电视私有化的体制，具有资本主义不可克服的本质矛盾，但由于其确立了“公共利益至上”的主导原则，并通过一系列具体的法律法规和措施保障了这一原则的真正贯彻和实施，因而公共利益在一定程度上得到了确保。虽然“公众委托模式”已成为一段历史，但其中有很多值得我们重新考量、重新评估的要素，能为新的传媒体制的创新带来一定的启示。