第四节
以改革和开放推动内外部风险的化解
一、中国发展面临的外部风险
第二次世界大战之后全球经济的活跃最主要的原因就是全球化。全球化带来了全球商品、资本、生产线和资金的自由流动，全球生产要素按照比较优势的原理获得合理的分工，要素投入获得合理的回报，全球产业链的分工使得各参与全球化的国家都能从中获益。但是，最近几年世界经济发展出现了一些新问题，很多国家没有认真从产业链及制度等因素去考虑，而将其归罪于全球化，全球面临的风险开始加剧。
（一）特朗普上台后带来全球化模式变化的风险
唐纳德·特朗普（Donald Trump）认为美国过去制定了规则，但美国人并没有从这些规则中获利，至少美国基层人民存在着诸多不满，所以他要全面检讨，不管以前美国做出过什么承诺、相信什么样的价值理念，现在都要重新予以考虑，一切都要以美国优先为原则。2017年12月，特朗普向国会递交了首份国家安全战略报告，强调要保护美国经济安全，“竞争”一词出现了86次，保护主义倾向明显。特朗普是商人，会以商人的心态和理念来处理外交事务。共和党原来以布什家族为中心的权力架构已经不起作用了，随着特朗普的当选，共和党将开始构建一个以特朗普为中心的权力架构，这就使得美国各种政策出现一些颠覆性的变化。基于特朗普对全球化的认识，未来的全球经济、现存的国际经济运作模式都具有了很多不确定性。特朗普上台后马上要求重新谈判北美自由贸易协定，还启动针对中国301条款的调查，这些都与特朗普的美国利益优先和认为美国在现有全球化模式中利益受损的理念息息相关。
（二）美国接连退出各个国际组织，给世界秩序治理带来风险
特朗普在“美国优先”的理念下采取一系列行动，美国先后退出了巴黎协定、联合国教科文组织、伊朗核协定、联合国人权理事会等。这些举措将给世界格局带来巨变，美国一旦真正退出自己建立的全球政治格局，各个地区的一些内部矛盾可能就会开始激化和显露出来。因为那个大家习以为常的第二次世界大战后世界地缘政治格局，实际已经难以为继，这给世界发展的秩序带来不确定性，给世界发展带来一定的风险。
（三）中美贸易摩擦加大中国经济外部风险
2017年8月，美国贸易代表办公室根据301条款启动了一项调查，重点是中国政府在技术转让、知识产权和创新方面的政策和做法。2018年3月22日，美国贸易代表办公室又发布了一份报告，报告认为中国在外资所有权、外资市场准入、技术转让、知识产权保护等方面、对美国企业存在歧视性行为，从而加重了美国企业的负担。
面对中美贸易摩擦，很多舆论认为中国过分渲染了自身的力量。特朗普试图恢复G8，建立一个对抗中国的联合体。因为他觉得中国国有企业的补贴机制对它们这些发达国家的企业来说很不公平，它们有共同的诉求。不管未来如何发展，显然当今中国面临的世界发展环境已经发生改变，发展的道路已经不再那么顺畅了，世界完全可能出现新的冷战风险。中国对外开放的道路会更艰难，考验韧劲和耐力的时代已经到来。
二、国内经济运行风险
中国经济存在的潜在风险早已引起中国各阶层的关注，从去产能到去杠杆等都是上层对风险做出的应对，十九大报告首次提出防范化解重大风险，并且将其放在首位。2018年政府工作报告也将其作为重点任务来抓。随着中美贸易战的开打，内外环境的变化加剧风险的集聚。高房价堆积起来的房地产资本泡沫在新的形势下究竟会不会成为压倒中国经济的最后一根稻草，让国内外都有所担忧。尤其是全球经济危机又到了一个十年的关口，对市场的预期也产生一定的不利影响。
（一）经济下行的风险
近年来，中国经济下行压力越来越明显，2018年后表现得尤为突出。分别从拉动经济增长的三驾马车来看：一是投资下滑较快。2018年固定资产投资受基础设施投资影响回落较快。一方面，和过去相比，基础设施大幅度增加的需求有所减弱，另一方面，从项目和资金看，为防范化解重大风险，对不合规、不合法项目进行规范和清理，要求地方融资行为、举债行为更加规范。同时，当前利率处于高位、金融去杠杆影响表外融资等因素将继续对基建投资构成较强约束。而作为民间投资的主要领域，在经济预期并不十分明朗以及融资环境有待改善的情况下，增幅进一步提高也有难度。所以，未来一段时间，投资增幅将呈现平稳略有回落态势。二是需求的增速下降明显。需求不足主要是受收入增长较慢、供需不够匹配、贫富差距过大、投资对于消费的挤出等因素影响。这些因素在当前都不同程度地存在，随着经济下行压力加大，居民收入增速放缓，2018年第一季度居民收入增幅低于GDP增速。供给体系质量与消费升级需求不匹配，高质量、高附加值产品的供给能力不足制约消费扩大。自2010年以来，中国稳居全球制造业产出第一大国，有100多种消费品产量居全球首位，但中国却是高端消费品进口大国，2016年中国消费者奢侈品消费有77%发生在境外，“弱品质”成为中国高端购买力严重外流的主要因素。贫富差距的加大也影响需求的持续扩大，因为财富掌握在少数人手中会导致占人口绝大多数消费倾向高的人群缺乏购买能力，2017年全国居民收入基尼系数超0.4，居民收入差距依然较大。投资对消费的挤出在中国当前最为突出，过高的房价对于普通民众的消费挤出效应非常明显，尤其是中低收入人群。显然影响内需的几个因素在未来一段时期仍有强烈影响，所以提升消费仍有较大压力。三是贸易顺差缩小趋势加剧。受美国减税、加息的影响，全球资本开始回流美国、美元指数开始回升，第一季度外贸出口对GDP的贡献为负值。总贸易顺差下行且低于预期，且随着中美贸易战对出口的影响的加深，随着进口关税的降低，未来消费品进口的空间很大。这意味着贸易顺差可能进一步减少，对GDP的贡献进一步下降。总之，2018年出口难以延续2017年的“亮眼”表现。从贸易对GDP影响上看，由于中国总贸易顺差存在明显长期下降的趋势，将对GDP增速持续产生负效应。
（二）地方债务的风险
地方债务的风险的衡量最主要不仅仅要看总量，还要看其偿债意愿、偿债能力和债务期限。截至2018年4月，对于中国地方债务风险的总量虽然没有完全准确的数据，但是从最简单的口径来看，包括地方政府债和城投债在内，中国债市总量当前达到76.01万亿元，其中地方债券规模已达22.22万亿元。仅从官方提供的数据，地方债务压力并不是很大，但是一些隐性负债，包括名股实债的PPP、政府购买服务、BT项目、地方政府专项债以及平台公司的融资等，数量难以估计。按照全国人民代表大会财政经济委员会副主任委员贺铿援引国外机构的估计，中国的地方债大概是40万亿元，应该是合理的，但是地方政府就没有一个想还债的。原因是经济发展进入新常态，地方财政收入下滑，土地出让金大幅下降，地方政府工资发放都已经困难，地方政府还债能力下降，还债意愿不强加大债务风险。从债务剩余期限上来看，短期地方债到期偿还量并不太大。根据Wind数据，2018年地方债到期规模为8 389亿元，2019年为1.31万亿元，2020—2022年到期均在2万亿元以上。另外，财政部发布《关于做好2018年地方政府债券发行工作的意见》，增加15年、20年期限地方政府普通专项债券；增加2年、15年、20年期限地方政府一般债券；鼓励各类机构和个人，全面参与地方政府债券投资。这些长期限品种地方债的推出，既能满足地方经济社会发展对长期资金的需要，也有利于目前调整债务结构、缓解还本付息压力，防止出现区域性、系统性财政金融风险。但是，地方债务如果没有足够的收入来偿还，风险只是被推迟而已。
（三）房地产市场的风险
这被很多国内外学者认为是中国经济最大的潜在风险。楼市风险目前一是来自房地产开发企业，一是来自购房者。随着当前货币政策的收紧，去杠杆的不断加重，Wind数据显示，到2018年第一季度末，房企资产负债率上升至79.42%，房企负债率创下13年新高。第一季度末，资产负债率超过80%的A股上市房企近40家。负债率达历史高位，而融资却在去杠杆的背景下处处受限，多部门发文整治行业乱象，严格控制资金违规进入房地产行业。而房企偿债的第一次小高峰在2018年9月—2019年10月，偿还规模约3 800亿元，月均偿还额280亿元；第二次大高峰集中在2020年5月—2021年10月，偿债规模约8 600亿元，月均偿还额480亿元。在不能依靠融资的前提下，如果不能做到快周转、快销售、快速回笼资金解决流动性，房地产企业的风险有可能会爆发。而来自购房者的风险主要是住房按揭风险。短期看由于中国居民多数首套房的首付比例是三成，二套更高，有的是七成，居民违约成本比较高，此外，只要不出现重大风险事件，房价暂时深跌的可能性不大，所以来自居民的违约风险不大。但是我们也需要引起重视的是，在对政府和国企去杠杆的这些年，居民加杠杆的风险不断凸显，住户部门杠杆率最近几年以年均超过4%的增速，快速攀升至55.1%。与美国和日本相比，中国居民杠杆率提升速度较快，且居民债务与可支配收入比值已超越两国当前的水平。虽然高储蓄率保证了居民有较强的清偿能力，但是，2017年居民储蓄存款增长率首次出现负增长。所以，从长期看，居民加杠杆的风险不可忽视，当前在政府和企业去杠杆的同时也需收缩居民杠杆率。
综合国内外风险，我们认为当前环境下，单一的风险并不可怕，中国也有能力应付，可怕的是风险的叠加，尤其是在中国经济下行的同时，美国贸易战会加剧中国经济下行的风险。另外，当前为了控制金融系统性风险和去杠杆行动采取的紧缩性货币政策，如果采取的措施过激容易误伤正常企业对资金的需求，会带来风险的加剧，所以也需要警惕在控制风险过程中的风险。
三、以改革与开放化解风险的政策建议
面对当前国内外的风险，唯有加强改革，扩大开放，以更加合乎市场经济规范的姿态融入全球化中；继续深化国有企业改革、深化财税制度改革、加强金融改革与开放，深化“放管服”改革，扩大开放。通过深化改革和扩大开放，激发各类市场主体活力，从根本上破除制约资源配置优化的体制机制障碍。
（一）深化国企改革，加强与世界全方位的融合
中国自2001年加入世界贸易组织后，融入全球化的进程加快，但是我们必须清醒地认识到，我们的融入还是浅层次的，主要是中国的商品涌向全球，但中国的体制依然保持了与西方不同的显著特征，包括庞大的国有企业和政府对经济的干预等。虽然中国的民营企业也不断走向全世界，但是在一些关键领域，走出去的还是国有企业。随着中国融入全球程度的加深，中国与发达国家尤其是美国的利益冲突日趋明显化。中美贸易冲突的表象是中美贸易的逆差，但是冲突的根源还是中西方“政企关系”的不同模式。中国的市场经济发展到今天，必须真正地加强国企改革，把国有企业公司制改革作为进入市场经济体制的重要任务，政府放权、授权，把企业推向市场，至少是在国内让民营企业与其获得平等的地位。通过分类改革和混合所有制改革大力提升国有企业市场化程度，建立现代企业制度。深化国企内部劳动、人事、分配制度改革，按市场经济的内在要求建立起现代人力资源管理体系，建立职业经理人制度，同步减少行政任命管理人员，发挥企业家作用，去除国企的行政化色彩。建立起员工能上能下、能进能出的机制和相应的薪酬激励机制、监管机制，提升国企市场竞争力。提高国企利润上缴比例，充实国家养老、医疗和社会保障基金，让国企成为真正属于全体国民的企业。减少对国企补贴和保护性措施，尤其是不涉及国计民生的企业，让国企能自己有骨气有底气地参与世界市场的竞争，而不是政府扶持下的“巨婴”，成为外国企业鄙视和敌视的对象。只有这样，才能获得更多的国际认同和尊重，也才能真正地融入全球化的浪潮当中，有能力抵抗风险。
（二）加强财政体制改革，切实实现地方财权事权匹配
面对当前国内地方债务风险和消费存在的问题，切实加强财税改革是关键。中国1994年之后的分税制发展到今天，在为中央政府获取更多财权之外，也建立起一个财权与事权极不匹配的财税体系，更是成为推高中国房价的主要推手，是时候建立起财权与事权相匹配的财税运行体系了。建立“一级政府、一级财政、一级预算、一级税收权、一级举债权”体系，提高地方政府收入与支出的匹配度。借鉴发达国家成功做法，改革地方税收体系，降低地方政府财政收入对土地出让金的依赖，加快形成以消费税、房地产税、资源税为主的地方政府收入体系。尤其是在中国当前国力较强，政府信用较好的背景下，可以采用市场化运作方式，大规模发内债、外债的方式解决财政问题，同时把大量的税减下去，这应该成为财税体制改革的一个大方向。提高地方政府举债额度，彻底打开地方政府规范融资的“正门”，放松中央政府对债务额度的行政性约束，充分发挥地方人大的约束作用，由地方人大自主决定发债的额度、期限和利率。完善地方政府债务管理框架，提高地方政府预算管理和财政信息的透明度。建立和完善地方债务信息系统，建立信息披露制度，明确规定地方政府必须对其地方财政和地方债务方面的真实情况进行披露。尽快确定地方政府债务风险控制线，将各地区的债务负担率及其他风险指标进行公开，向投资者提示地方债风险。探索建立地方政府破产制度，对地方政府行为形成硬约束，也有利于警示地方政府盲目举债寄希望于上级政府最终兜底的思想，当然地方政府的破产必须不影响普通公众的基本公共服务。
（三）加强税收改革，促进消费能力提升
加大减税力度，因为减税是解决内需不足的核心。从中国的普通企业和普通民众承担的税收来看，2017年国务院审议的企业所得税法修正案草案除了对小微、高新技术企业分别实行20%和15%的优惠税率，对西部地区鼓励类企业实行15%的低税率，普通企业的所得税率为25%。单看所得税税率并不算高，在全球算比较平均。但是，中国企业不只有所得税，还有增值税一般是16%，还有消费税、城建税、教育费附加、关税等，另外还有各种费用。因此，在美国当前将企业所得税从35%降低到15%的背景下，我们再不降低企业税收和相关费用，有能力的企业是会用脚投票的，这也符合市场经济规则。
而个税方面，2017年全国个税收入11 966亿元，同比增长18.6%，对比2013年的6 531亿元，5年时间增长了5 435亿元，几乎实现翻一番，而且到2017年年末，中国占人口绝大多数的中低收入者的税收贡献率已经高达65%，而美国高收入人群按20%税率上缴的税收收入贡献率高达87%。虽然2018年个税起征点由3 500元调整到5 000元，但是对于很多房价均价都已过万元的城市，确实看不出个税作为调节收入分配的功能。较低的个人所得税起征点，也抑制了边际消费倾向高的普通工薪阶层的消费。所以，中国的个人所得税起征点应该大幅提升，同时，应该加快以家庭为单位征收，扣除子女教育、大病医疗等专项费用后进行个税的征收，这样才能体现税收的公平性。需要加强对高收入人群的税收监管和征收力度，只有这样才能真正发挥个税促进社会分配功能的实现，而且这对促进社会消费的提升也有积极意义。
（四）引导房地产企业渐进去杠杆，防范房地产市场风险
针对当前房地产企业高杠杆的风险，一方面通过严监管，倒逼房地产企业加快房地产开发节奏，促进房地产企业加快销售、加快资金回笼，这对于房地产市场供给也产生积极影响，对房价的影响也具有积极意义。另一方面也应该注意房地产企业债券违约风险，鼓励房地产企业的重组并购，允许合规企业发行ABS等债务融资工具。从长远看，应该建立健全包括房地产市场、银行部门、银行间市场、资本市场等在内的系统性风险防范应对框架。还应对“影子银行”为房地产开发商提供融资的业务进行清理整治。对消费贷款资金严格管理，防止个人消费贷款资金违规流入房地产市场。
（五）进一步加大对外开放的力度，以开放的理念促进创新
面对外部带来的风险，中国应以更加开放的姿态迎接挑战。当今世界，开放大潮滚滚向前。习近平同志明确指出：中国开放的大门不会关闭，只会越开越大。“贸易战”后商务部一再重申，中国将坚定不移地深化改革、扩大开放，保护企业家精神，强化产权保护，为世界各国在华企业创造良好营商环境。通过扩大开放，让更多的世界优秀企业参与到中国的市场经济发展中，才能更好地促进国内市场的竞争。更为重要的是通过开放促进国内的创新，建设现代化经济体系，离不开创新的战略支撑。党的十九大报告在关于建设现代化经济体系的论述中强调，坚持引进来和走出去并重，加强创新能力开放合作。当今世界的创新投入和活动呈现全球化，只有开放才能融入全球创新的行列。经济全球化和信息技术的发展促进创新要素在全球加快流动，没有开放这些创新要素就无法进入。创新模式呈现多样化、网络化趋势，需要不同国家发挥各自行业和领域的优势来促进创新，所以全球范围内的创新合作也在不断加强。除此之外，也只有开放，才能将中国的社会活力提高到世界的一流水平，实现对全社会的智力、热情、探索精神的最大释放，形成整个国家千帆竞发、昂扬向上的局面。