四、当前城镇化建设还存在一些矛盾和问题

尽管改革开放以来的城镇化建设成就举世瞩目，但也存在一些需要着力解决的突出矛盾和问题。国家新型城镇化规划实施后，这些矛盾和问题多数得到了缓解，但一些深层次和长期性的问题还没有从根本上解决，难点依然较多，任务仍然艰巨。

（一）农业转移人口市民化质量相对不高

城镇户籍人口近年来增长较快，但其中进城农民工转为城镇居民的数量相对不多，部分地区通过乡改镇、村改居等区划调整方式，增加了城镇户籍人口数量，却有部分新居民依然不能与老居民同等享受基本公共服务。一些外来人口比重较高且落户意愿较强的重点地区，对外来人口和普通劳动者落户设置的隐性门槛仍没有完全消除。一些地区在表面上降低落户门槛的同时，却将高门槛放在了进城落户人口的子女入学、社会保障等基本公共服务上，导致农业转移人口市民化质量不够高。

农业转移人口市民化质量不高，制约了消费潜力的释放和劳动生产率的提高，也不利于从根本上消除社会风险隐患。其原因仍然在于地方政府和农业转移人口“两个积极性不高”。一是部分地方政府过于关注农业转移人口市民化的短期成本，把外来人口当成负担而不是责任，甚至以成本分担机制没有完全建立为借口，阻止或延沓为外来人口提供基本公共服务。二是由于农村资产资本化和退出通道不畅，很多农民担心落户会失去农村土地相关权益，国家发展改革委和全国总工会联合开展的问卷调查显示，此因素导致不愿落户的比例高达58.4%。

（二）“城市病”严重与中小城市活力不足共存

部分大城市环境污染、交通拥堵、房价高企，公共安全事件频发，“城市病”问题依然突出。2017年，全国338个地级及以上城市中有239个环境空气质量不达标，占70.7%。根据高德地图大数据分析，2017年45个主要城市高峰拥堵延时指数超过1.7，部分城市拥堵正从中心城区向外围扩散。中小城市数量不足、质量不高，人口20万以下的城市仅占城市数量的18%左右，广大中小城市基础设施建设相对滞后，2016年，县城供水和燃气普及率分别低于城市8个和17个百分点。

“城市病”直接影响到城镇居民的获得感、幸福感和安全感，中小城市活力不足影响到城镇体系优化和发展潜力释放。“城市病”的根源在于城市规划建设、公共服务、管理水平跟不上人口快速集聚，同时，城市群和都市圈发育相对不足，也难以切实分担中心城市人口过快增长。中小城市发展活力不足，既有设市步伐不快，也有设市模式创新不足的因素，镇区常住人口超过10万的322个镇、超过5万的1125个镇，大都已经具备城市规模和体量，但在传统设市模式下难以直接设市。

（三）城镇化资金保障机制仍不健全

新型城镇化资金需求量大，既有当期消费投入，也有跨世代的大规模、长周期投资，需要成本合理、期限匹配的资金投入，需要政府、金融机构、社会资本等多方力量参与。但目前我国城镇化融资渠道仍然比较单一，主要靠政府投入，主要靠土地出让收入、举债担保等方式。一些地方政府融资举债机制仍不完善，仍以各类“明股实债”和购买服务等方式加杠杆。一些地方把PPP模式简单理解为政府的投融资手段，存在风险分配不合理、政府变相兜底，重建设轻运营、绩效考核不完善等问题。

多元化可持续的资金保障机制还未建立，导致部分城市政府仍然重建设轻服务、重发展轻保护，影响到推进农业转移人口市民化的意愿，也影响到城镇化总体质量的提高。这还与周期性因素、结构性因素和体制性因素叠加共振，进一步加剧了地方政府性债务风险（参见图4），2016年，全国有90多个设区市本级和336个县级政府债务超过风险预警线。迫切需要在防范化解金融风险的攻坚战中，拓宽城镇化资金来源，创新城镇化资金保障机制。

图4　2017年末各省区市负债情况

数据来源：各地国民经济和社会发展统计公报及国家统计局公开数据。

（四）城乡融合发展体制机制有待建立

城乡间二元结构体制机制障碍仍然存在，户籍管理仅在形式上实现了城乡统一，但户籍附着的社会保障和公共服务仍有城乡区域差异，城乡统一的建设用地市场尚在探索推进过程中，城乡要素平等交换和公共资源均衡配置机制还不完善，城市资本等要素下乡还面临诸多限制。农村集体产权制度改革刚刚起步，一些法律法规还未调整到位。农村土地制度改革进展不快，宅基地使用权确权颁证等基础性工作尚未完成。

城乡分割的体制机制，影响到城镇化辐射带动作用的发挥，影响到城乡融合发展格局的形成。我国城乡发展差距依然较大，2017年，城乡居民收入倍差仍然达到2.71（见图5），城乡间基础设施和公共服务差距依然较大，对生活污水进行处理的行政村比例只有约20%、集中供水率低于70%。城乡教育质量差距明显，农村办学条件相对较差，薄弱环节依然较多。

图5　2013—2017年我国城乡居民人均收入情况

数据来源：国家统计局。