一、1917年《澳门省组织章程》与1926年的调整
葡萄牙人于嘉靖后期据居澳门，向明帝国和葡萄牙（1580—1640西班牙）王室“双重效忠”，从而使澳门能够长期发挥着中华帝国官方对外贸易通道的重要作用。1583年，澳门葡人商人成立市政议会，议事会负责萄人社群公共事务以及治安、司法，其运作以城市公共收入维持，以西欧自治城市的模式，存在于中华帝国的集权体系内。(1)
但是，自从18世纪中叶庞巴尔侯爵（Marquês Pompal）执政后，葡萄牙开始增加对海外属地的干预，改变此前葡萄牙海上帝国在东方“商栈帝国”的松散状态。随着耶稣会在北京式微，澳门经济地位的下降，葡澳政府加重对葡萄牙王室及其派驻的总督的依赖。1783年，葡萄牙海事暨海外部长借葡国女王唐娜·玛丽亚一世（Dona Maria I）名义发布《王室制诰》，加强总督权力，澳门政治开始染上殖民色彩。葡萄牙1820年君主立宪革命胜利后于1822年颁布了第一部宪法，首次将包括澳门在内的所有海外属地列为其领土的组成部分。(2)
1822年宪法颁布后，澳门葡人欢欣鼓舞揭竿而起推翻他们认为独断专横的总督的统治，自行选举出新的议事会，建立自己的临时政权并寄希望于葡萄牙立宪政府撤销1783年的《王室制诰》，全面恢复议事会往日几乎至高无上的权力。然而，事与愿违，自由主义运动仅是昙花一现，葡萄牙于1823年夏恢复帝制，驻果阿政府亦派出战舰，以武力重建澳门总督的权威。1835年2月22日，议事会被解散，并依1834年1月9日葡萄牙中央政府颁布的市政选举法令重新进行选举，从此，议事会沦为一个现代意义上的市政厅，只限处理市政事务。(3)
1838年宪法首次对海外属地进行特殊处理，将“海外省”单列一章（第10章），规定海外省可以根据当地的需要“由特别法律管理”，部长会议（Conselho de Ministros）在议政会休会时，以及总督无法等候议政会决定时，经听取政务委员会意见后，可以立法应付紧急情况，但议政会复会时两者皆需要将完成的立法提交审核追认。由于1842年恢复1826年宪章使1838年宪法赋予总督的紧急立法权化为乌有，而1852年的修正案（Acto Adicional）第15条，却再度赋予政府和总督在紧急情况下的立法权，加强海外省政府的效率。葡萄牙中央政府赋予总督管治澳门的权力，以加强中央集权，澳门的自治被严重削弱。
然而，1844年9月20日，根据葡萄牙女王玛丽亚二世的旨意，海外事务大臣若阿金·法尔康（Joaquim José Falcāo）签署法令，宣布成立海外省澳门政府，将原议事会降为议事公局，成为澳葡总督领导下的澳葡政府下属机构。澳门与帝汶、索洛尔合并为自治海外省，省会设在澳门，其政府独立于印度。澳督由政务委员会（Conselho de Governo）辅助。政务委员会由4名厅长、议事公局主席及理事官组成。在帝汶则设一副总督，驻扎帝力。(4)虽然葡萄牙政府试图以中央集权的方式加强对澳门的管理，但实际情况却是此后的70年中，葡萄牙几乎没有对澳门制订出任何行之有效的特殊政策和管理措施。曾任澳门总督的马楂度1913年不无感慨地说：
当澳门一如既往受制于中央集权统治时，千万别想进步。……澳门人口虽然大多数为华人，但无可置疑是文明开化的，弹丸之地的众生怎能因为解决鸡毛蒜皮的小事和采取轻而易举的措施而要中央事先同意甚至干预，且这种干预常常是有害无益的？怎能明白这么一个殖民地却要最少等候数月、书来信往，才能解决其行政管理中一件无足轻重的事情，如减收税项、登记地籍，或撤销一条已过时、有害、不再适用的法律条文？
他接着指出，除非想阻碍澳门的发展，将澳门推往毁灭的深渊，否则，便“不能这样，也不应该这样”。所以，他提议里斯本委任可信赖且能干的总督，赋予他足够的权利和责任，抓住富有华商因为国内局势混乱避难海外的机会振兴澳门经济。(5)
虽然马楂度总督呼吁葡萄牙改革殖民地法制，建立一个勇于挑战、富有活力的行政管制，即使不能拯救澳门，亦可大大改善澳门的生活条件，而里斯本当局也根据整体殖民政策的变化做了一些调适，以适应当地社会的实际需要。但是，澳门的政治经济状况并无明显改善，在相当一段时间里，工商诸业低迷萧条，赌博和鸦片贸易仍是其经济的支柱和财政收入的主要来源；其政治行政管理虽有所革新，自治权亦略有增加，但制度却翻来覆去，始终没有一套稳定的发展政策方针，也一直没能摆脱中央集权统治的沉重枷锁。
1914年8月15日，葡萄牙通过殖民地部部长奥美德·李比路（Almeida Ribeiro）起草两项法律：即第277号法律《海外省民政组织法》（Lei Orgânica de Administraçāo Civil das Províncias Ultramarinas）及第278号法律《海外省财政组织法》。这两项法律均采纳了英国的殖民地管理原则，使海外省的政治及立法自治情况有显著的发展。其中，《海外省民政组织法》订出纲要50条，对海外省与中央政府的关系、总督的职责权限、政务委员会的组成及权限做出了极为详细的规定。这一法律的颁布，使得澳门逐渐获得极为有限的真正意义上的自治，而《海外省财政组织法》则要求每省建立财政局，不过不具有宪法效力，且又明显与《1911年宪法》相违背。同时由于第一次世界大战爆发，使得某些海外地区未能实现欲引入的自治经验，加之上述法规仅制定了管治殖民地的一般纲要规定，而其施行尚取决于为每一殖民地制定符合其特殊情况的本身组织法规，故而这两项法规未能真正有效地实施，而若干葡萄牙海外省的组织法规亦延误至1917年方才通过。其中，包括关于澳门的第3520号命令。这些组织法规在士多纽·拜斯（Sidónio Pais）专政期间均被（1918年7月1日第4627号命令）废止，但在其被刺杀后，1919年5月10日第5779号命令使这些法规恢复生效。不过，一定程度上而言，这是葡萄牙首次对海外属地制定出一个真正的特别政治行政组织法，完全确定海外省财政及管理自治的原则。(6)
1915年5月10日，澳督嘉路·米那向殖民地事务部呈送《澳门省组织章程草案》。该草案遵照并阐明了海外省行政及财政自治法律大纲，同时还在实施部分采纳了1907年制定的《莫桑比克组织章程》和1912年制定的《安哥拉及莫桑比克组织章程》议案中的许多规定，内容涉及重组总秘书处、公共工程司并主张取消澳门市政机构等措施，目的在于建立一个朴实的、善于精打细算的和有最高工作效能的行政组织。这是葡萄牙对澳门“殖民地”政治、行政、财政和市政组织及其运作做出详细规定的第一份章程。由澳督嘉路·米那亲自负责起草完成，他在送呈《澳门省组织章程草案》时，还向殖民地部部长递交了一份反映澳门政府管治澳门理念的重要报告。
在报告中，嘉路·米那提出了对澳门政府机构进行改革的新建议，即总督之下，设立总秘书处（辅政司）、财政司及公共工程司三大机构。华人事务处（华政衙门）及医疗卫生处均属辅政司管辖：华人事务处主要职能是负责培训传译员和笔译员，负责组织译员将官方葡文文件笔译成中文；医疗卫生处尽管归属辅政司，但享有特有的行政管理权和自治职能。将邮政服务部门划归公共工程司管辖。另外，除保留两个职能专属总督权限范围的军事处及海军处外，提议成立警察处，警察处不属辅政司而由总督专辖，澳门军事处和海军处均应由一位上尉级的军官担任处长。设在氹仔和路环的公事局则由军队司令负责管理。总督之下的第一个行政机构即政府委员会，政府委员会成立原则与政府各部门的组织原则相同，提议由包括总督在内的11人组成，其中5名公务员委员，即总督、大法官、辅政司、财政司及公共工程司，6名非公务员委员，即4名市政厅选举议员和2名官委华人代表。华人代表的条件必须是在华人社群中最有影响且有为社会服务的强烈愿望的人。总督之下还设立一防务委员会，由总督主持，由高级军官、司令员及军事处和海军处的处长组成，其基本任务是研究澳门的军务与防务，避免军事机密向外界泄露。最后，嘉路·米那在报告中提出建立城市改善委员会，取代市政厅。因为在同一城市存在两个行政机构显然对公共事务的推进与殖民地的发展有危害作用。
嘉路·米那对于允许华人参与政治事务是持保守态度的，他清楚地知道华人参政后给葡人统治所带来的冲击，他沿用殖民管治的手法，要将澳门的管治权永远掌握在葡人手中，将华政衙门隶属辅政司，将1912年表决通过的政府委员会的4名华人代表减至2人，取消市政厅等措施均是其限制华人参政理念的表现。正如他本人所言：“华人结社劲头是很大的，而他们的官员对他们的影响则还要大，如果要保留市政厅，中国人肯定会进入的，这样，广州的官员就将名正言顺地管治澳门。”(7)嘉路·米那的章程草案与报告明确要求葡萄牙中央政府赋予澳葡政府足够的自治权力。葡萄牙政府对于这次请求直至1917年才做出回应。
1917年11月5日，葡萄牙第3520号国令通过并颁布了澳门地区组织章程：《澳门省组织章程》（Carta Orgânica da Província de Macau）。这是继1844年9月20日葡萄牙女王宣布澳门脱离印度管辖、独成一省之后有关澳门地区的第二份组织章程。全文共17章258条，重复1914年第277、278号法律的诸多内容。
章程首先规定澳门享有行政、财政自主权，接受葡国中央政府的领导和监督（第2条）。同时规定澳门拥有两个“本身的机关”，即总督及政务委员会。总督直属殖民地部部长，作为中央政府在澳门的代表及最高民事和军事权威，按照法律和公共利益管理澳门，拥有行政权、军事权、财政权和立法权（第42、43、45、46、47条），总督所作的规范性行为系以训令方式做出；而政务委员会则为总督之后首要及主要的管理机关，由“公务员成员”及“非公务员成员”组成。公务员成员包括总督（由其主持委员会）、大法官、辅政司、财政司及公共工程司等主管和部门领导。非公务员成员包括议事会的议员，以及两名由总督挑选的华人代表（第54、55、59条）。因此，该委员会并无选举产生的成员。在立法权分配上，1914年第277号法律《海外省民政组织法》第14项纲要第4款赋予总督一般立法权，总督有权就本殖民地有关的所有情况及事项制定规范。然而，在《澳门省组织章程》中并没有此项规定。该章程只赋予总督就某些特定事宜立法的权限，这些事宜包括本省的地区划分、部门的编制、公务员的权利、货币制度及税务制度等。此外，章程规定所采取的措施不可影响第51条所指事项，即市民的公民权利及政治权利、司法组织等，亦规定在某些情况下，所采取的措施须经宗主国政府核准方可执行。倘若对有关事项在3个月后仍未获宗主国政府处理，则推定获得核准（第80至82条）。另外，政务委员会首次享有立法提案权，而其成员亦有权要求总督就本省的施政做出解释，这为后来的咨询会和立法会奠定了制度性基础（第70及71条）。然而，政务委员会就总督执行职能方面的事宜所提出的意见，原则上并无约束力，但在某些情况下总督必须听取委员会的意见（第44、77及78条）。总督与政务委员会在意见上有分歧时，由中央政府听取殖民地委员会后解决有关争议（第3条、第6条第2附段及第69条）。同时，章程第238条规定所有应在澳门省实施的法律必须在《澳门政府宪报》上公布，否则不视为在当地生效。
总之，《澳门省组织章程》是最为全面完整的一个对澳门地区行政、财政、军事及市政组织及其运作界定详细的法规。该章程在1920年因应葡萄牙宪法修改而有所调整。是年8月7日第1005号法律赋予各殖民地高度自治，将原设的政务委员会分为“应有当地代表，以适应各殖民地发展”的议例局（Conselho Legislativo）和行政局（Conselho Executivo）两部分，增加了总督的立法权，但总督立法时必须咨询议例局的意见。同年8月20日颁布第1022号法律又对1914年第277、278号法律做出若干修改，引致10月16日第7030号法令的颁布，即修订1917年各殖民地组织章程。(8)依此而形成的政治架构，基本具备行政、立法和司法组织，但很简单和松散。
1920年，葡萄牙修改宪法。8月7日，葡萄牙第1005号法律首次将详细的海外政治行政章程引入宪法内，该法律废止1911年宪法第67条及第87条，取而代之的是以“葡萄牙殖民地”为标题的第五编。
该编共有六条。借本次修宪所制定的海外政治行政章程，赋予各殖民地本身的管理机关高度自治权。这些机关基本上有三个，包括总督、立法委员会（Conselho Legislativo，又称议例局）及行政委员会（Conselho Executivo，又称议政局）。而过往的政务委员会按职责划分成两个独立机关，其中立法委员会由澳督任主席，成员包括议事公局主席、一名市政议员代表、一名由30位纳税最多的人士选举的市民代表，再由总督委任两位华人代表。立法委员会为立法咨询机构，本身并无立法权，仅有立法动议权，目的在于“有当地代表参与，以配合各殖民地本身的发展”。简言之，第1005号法律这次革新只涉及海外殖民地的政治行政组织，而并不涉及基本权利。有关基本权利的事宜全部由共同适用的宪法所规范。其中，1920年11月19日第7151号命令重申此点，并赋予居住于葡萄牙殖民地的“欧洲人”及“当地人”同等权利。(9)10月16日，葡萄牙政府又颁布第7030号命令，对1917年通过的各项组织章程进行必要的修改。其中，对1911年宪法的修订直接影响到规范海外殖民地组织的普通法例。故而此前同年8月20日第1022号法律亦对第277号及第278号法律做出若干修改，并促使政府将这两项法律合而为一。为此，其后公布的10月9日第7008号命令，通过了殖民地在民政及财政方面的新组织纲要。上述命令第3条规定，“按照每一殖民地的发展程度及特殊情况”，为其制定新组织章程。然而，由于考虑到公布新组织章程需时甚久，故10月16日第7030号命令决定因应新的宪制秩序，仅对1917年通过的各项组织章程进行有直接需要的修改。在这些修改中尤应一提的是，对在当时每一殖民地设有的两个委员会规定新的组织方式。同时第7030号命令第2条规定，每一殖民地的行政委员会由总督、检察官、4名部门主管及一名由总督选任的委员组成。而立法委员会的组成则因殖民地而异。在澳门，立法委员会由行政委员会的所有成员（第3条）以及下列非官委成员组成（第10条）：（1）议事会主席；（2）一名由议事会推选的议事会议员；（3）一名由30位纳税最多的人选出的市民；（4）两名由总督选任的华人社会代表。
该规定使得在澳门宪制史上首次有明文规定由当地居民选出一名省立法机关的成员。然而，此种选举的范围显然仍是很狭窄的。此外，第7030号命令存在着限制殖民地本身机关立法自治的趋势。该命令规定总督在提交法案予立法委员会前，必须将法案的内容及依据通知殖民地部部长，且“提前通知之时间必须是足以使总督接收到宗主国政府认为就有关事宜应作之任何指示”（第24条第1附段）。上述趋势在随后数年更为明显。最后，对于澳门政治行政组织的其他事宜，则仍继续适用前述第3520号命令的规定。(10)
1926年5月28日，葡萄牙共和国右翼军人高士达（Gomes da Costa）发动军事政变，他们解散国会，宣布政治党派为非法，对新闻进行审查，并严格控制工会。6月7日，建立第二共和国（1926—1974），开启了长达8年的葡萄牙军事独裁时代（1926—1933）。与此同时，科英布拉大学前经济学教授、新任财政部长奥利维拉·萨拉查（António de Oliveira Salazar）很快在政府内部发挥巨大作用。(11)
“五二八”革命后，葡萄牙在立法及行政方面逐渐施行中央集权，导致需要通过管治殖民地的新组织纲要。为此，葡萄牙政府于10月2日颁布第12421号命令，其主要目的在于“使宗主国能更有效做出监管及监察”。该法规将立法委员会及行政委员会再次合并而成传统的政务委员会，其职责与1914年所规定的相近，“依现行法律规定，保障在殖民地居住的本国和外国公民的自由、人身安全和财产的权利（第2纲）”(12)。10月4日，葡萄牙第12499C号命令通过并颁布《澳门殖民地组织章程》（Carta Orgânica da Colónia de Macau）。该章程为澳门第3份组织章程，共分5编117条。该章程再次确认澳门享有行政和财政自主权，同时规定澳门仍有两个政治机构：澳门总督与政务委员会。总督在殖民地部部长提名下由部长会议委任（第7条），直属殖民地部部长（第13条），主持政务委员会工作，行使行政和广泛的立法权。政务委员会具有咨询和决议双重职责，由官守、官委和选举的委员组成。总督与政务委员会的分歧，由殖民地部部长全权裁决（第56条第2款）。(13)