第五章 中国政府购买公共服务的运行环节
政府、社会组织、公众与第三方评估机构，共同构成了政府向社会组织购买公共服务的四元主体结构，而四元主体间的互动，则形成了政府向社会力量购买公共服务的运行过程。这个过程由购买实践的基本环节构成，在政府购买公共服务过程中，其具体体现为：明确购买内容、选择购买方式、监督生产者提供公共服务、评估购买公共服务的绩效水平。
一、政府购买公共服务的主要内容
（一）政府购买公共服务内容的实际状况
根据国务院2013年9月26日颁布的《指导意见》，政府向社会力量购买公共服务的内容为“适合采取市场化方式提供、社会力量能够承担的公共服务”，同时“应当由政府直接提供、不适合社会力量承担的公共服务，以及不属于政府职责范围的服务项目，政府不得向社会力量购买”。由此可见，确定购买内容，实是购买公共服务付诸运行实施的第一步。随着政府向社会力量购买公共服务的机制创新不断推进，越来越多的服务项目纳入政府购买公共服务的范围，政府购买的公共服务的内容也日趋丰富。
在政府购买公共服务的视阈下，政府所购买的公共服务必须是基本公共服务。但是，究竟何为基本公共服务，目前，在理论与实践层面均没有确定的认定。因此，若要明确政府可购买的公共服务内容，必须建立一套基本公共服务标准，即根据我国政府目前的公共服务供给水平，针对基本的公共服务领域，如教育、医疗、基本住房保障等，制定全国统一的基本公共服务标准，在这些基本公共服务领域内的政府政策和行为都要参照这个标准来实施。[252]
基本公共服务的标准化要求，无论地域条件和经济状况，在关系到公民基本权利满足的公共服务领域，政府所提供的公共服务必须能够满足公共的这种基本需要。[253]且该需要要有一个明确的、可衡量的具体标准，这个标准是保证基本公共服务水平、范围、均等化程度的基本参照系。[254]
推进基本公共服务标准化，在我国有着迫切的现实需求。一方面，随着我国经济社会的不断发展，社会公众对公共服务的需求不断增加，对政府的要求不断提高。如何适应现代社会公众对政府的新要求，为公众提供更高质量的公共服务，已成为各级政府必须面对的重要课题。另一方面，多年来我国公共服务长期供给不足，城乡之间、地域之间和群体之间公共服务供给存在着不均衡状况，这种公共服务供给水平的不均衡，日益演变为社会公共性问题，亟待政府解决。
但是，从总体上来看，目前，我国基本公共服务标准化仍处于起步阶段。在实践中，近年来各级政府有了一定的初步探索。在宏观层面，《“十三五”规划纲要》指出：“围绕标准化、均等化、法制化，加快健全国家基本公共服务制度，完善基本公共服务体系”。《“十二五”规划》中列出我国基本公共服务体系的几大主要领域，包括基本公共教育、劳动就业服务、社会保险、基本社会服务、基本医疗卫生、人口与计划生育、基本住房保障、公共文化教育和残疾人基本公共服务等。部分地方政府也在实际工作中推行基本公共服务标准化。在微观层面，例如，XD市长期以来一直在城市供暖、公共交通物业管理等领域推行公共服务标准化建设。基本公共服务标准化的实行明显提高了城市公共服务的供给质量，同时XD市面对实践中出现的问题，不断修正基本公共服务的标准化清单，及时吸纳实施过程中出现的新情况，不断完善标准化体系，得到广大市民的一致欢迎。
总体而言，在基本公共服务领域内，通过推行公共服务标准化建设可以明确基本公共服务的范围和领域，确定在一定时间段内基本公共服务所要达到的目标。（表5-1）
表5-1 基本公共服务领域各项服务标准汇总表[255]
购买边界问题，也是购买公共服务内容中的一大重要问题，即哪些公共服务可以购买，哪些公共服务不可以购买；哪些公共服务适合购买，哪些公共服务不适合购买。
总体而言，政府的职能决定了政府应该提供公共服务的内容，但不同类别公共服务的属性，又决定了并非所有的公共服务都可以通过购买的方式予以提供。
目前，我国对于公共服务可购买的边界并没有统一的规定标准，项目组调研发现，无论是公共服务购买发展相对较早的省份，还是公共服务购买相对滞后的地区，对于公共服务购买的边界都存有一定的困惑。很多地方政府也都经历过某几项服务外包——收回——再外包——再收回的反复。
参考发达国家和地区的政府购买公共服务的经验，关于公共服务政府购买的内容和范围，有两条比较宽泛的判断标准：
（1）核心标准。所谓核心标准，即越是属于政府的核心职能，越不能以购买的方式提供。
在美国，“核心标准”表现为是否属于“本质性政府职能”。按照美国联邦采购局第92号政策令函的解释，凡属于本质性政府职能的服务，必须由公务人员自行完成，不可购买，具体包括刑事侦查、公诉及司法职能控制（仲裁及其他替代性纠纷解决除外）、外交事务、军队指挥、联邦公务员指挥管理、情报及反情报活动的指挥及控制、选任公务员的决定等19项内容。[256]
（2）民生标准。所谓民生保障，即越贴近民生的公共服务，越应该以政府购买的方式提供。
比如在法国，政府将社会公共服务项目进行分类，视其关系民生的重要性和关键程度，来决定购买的深度和广度。[257]
目前，我国的政策法规中对于公共服务的边界也有所涉及，主要有三种方式：概括式、列举式和概括认定式。[258]
（1）概括式是指用抽象的条件和要求对政府购买公共服务的边界进行界定。如GD省SZ市《推进政府职能和工作事项转移委托工作实施方案》规定：“政府转移职能或委托事项的范围是：我市机构改革中，政府各相关部门‘三定方案’明确不再承担和不直接办理的工作事项。”[259]JS省WX市则规定，由购买的条件来决定需由政府购买的公共服务事项。[260]
（2）列举式是指详细列出可以购买的公共服务。如ZJ省NB市的《政府服务外包暂行办法》第八条规定：培训教育、政府法律顾问事务、居家养老等社会公共服务、后勤服务等为购买事项。SC省CD市也对政府购买的范围进行了列举，主要有公共卫生、社会保障服务、公共就业服务、公共文化服务、法律服务和养老服务等。[261]
（3）概括认定式是在规定购买边界概括条件的基础上，确定一个政府部门或机构按照一定程序来认定政府购买公共服务项目的模式，如SH市PD新区《关于政府购买公共服务的实施意见（试行）》中规定了认定条件和认定程序。[262]
以上方式在实际操作中各有利弊，但是，都尚未全面、科学、有效地解决购买内容的边界问题。
本项目组结合调研经验分析认为，虽然影响公共服务购买的边界界定的因素很多，但是，在这其中仍有一些要素属于购买公共服务内容的共性特征，即民生性、公益性和可操作性。
第一，民生性是购买内容的首要特征。
政府购买公共服务的终极目的，是为了满足民众不断增长的公共服务的需求。尤其对于我国而言，转变传统公共服务供给方式的目标，是为了满足社会公众日益增长的多元公共服务需求，履行政府提供公共服务的职责。因此，政府购买公共服务必须优先考虑民生。为此，在制度设计中，政府购买的公共服务，首先要供给经济能力和社会能力相对薄弱的儿童青少年、老年人、残疾人、妇女、灾民、移民、流动人口及相关困难群体，为其构筑一道重要的民生保障底线。[263]其次，政府购买公共服务的制度设计，需要最大限度实现社会公平正义的价值取向，使社会大众平等的共享社会物质财富发展的成果。
第二，公益性是购买内容的基本特征。
公益性是公共部门的重要属性，公益性是政府作为公共部门区别与私人机构的主要特征。政府购买公共服务，作为一项由公共财政支持的社会基本公共服务的供给行为，公益性是其基本特征。
（1）公共服务的购买动机：政府购买的公共服务的动机必须是履行政府职能、满足人民群众的基本公共服务需求，不能出于对强势部门、利益群体等私人或团体性利益的满足。
（2）公共服务消费对象的特征：公共服务的消费者需要具有一定的普遍性。公共服务供给的目的是实现社会公民的基本公共需求，因此公共服务的消费对象具有一定的普遍性和代表性，主要表现为人群中的弱势群体。
（3）公共服务经费的支付方式：一方面由公共财政支付政府购买公共服务的费用，另一方面经费使用要符合公共财政的管理要求。
第三，可操作性是购买内容的必要特征。
政府购买公共服务范围的这一特征具体表现为：
（1）是否有适当的承接方。购买成立的前提是既要有购买者，也要有承接者，只有存在能够提供该项公共服务的主体时，政府购买公共服务才能得以成立。
（2）是否有稳定明确的资金来源。实践表明，具有稳定明确的资金来源的公共服务才能实施购买，若该项服务本来由政府直接提供，按照惯例，就会有相应的预算资金；对于新增加的公共服务项目，政府往往先通过项目的方式申请资金来予以提供。
（3）特定服务是否有比较确定的价格和相对可以量化的质量标准。虽然定价与量化本来就是公共服务购买中的难题，但是，在质量与价格方面越容易量化的公共服务，往往越容易以购买的方式提供，尤其是以竞争性购买的方式提供。
（二）政府购买公共服务内容的基本特征
购买服务的内容既有针对目标群体的专项服务，也有针对普通民众的综合服务。项目组在调研中发现，在我国各地的实践中，政府购买服务的目标群体涵盖了老年人、残疾人、未成年人、罕见病患者、社工、求职人群、脆弱家庭、流动人口、贫困人口等（图5-1）。就特定群体来看，23%的政府购买服务是针对老年人群体，这与国家的政策导向具有关联性，因为国家曾出台专项规定来促进养老失业的发展。其次是残疾人和未成年人群体。而针对流动人口、贫困人口的购买服务相对不足。45%的政府购买服务则由各类群体享受，比如社区综合服务中心、文化场馆。
图5-1 政府购买公共服务覆盖人群占比[264]
针对各类群体，政府购买了哪些类型的服务呢？根据项目组的调研，各地政府针对上述人群购买的公共服务内容可以归纳整理如下（表5-2）：
表5-2 政府购买公共服务内容（目标群体）
在上述政府购买公共服务的目标人群中，购买内容涵盖了多个领域。老年人群体覆盖了照料、教育和文化；流动人口群体涵盖了教育、社会救助和公共关怀；残疾人群体涵盖了照料和劳动就业。从中不难发现，政府针对特定人群具有明确的购买指向，针对老年人的照料服务；针对未成年人的教育服务；针对脆弱家庭的公共关怀；针对求职人群的劳动就业服务、针对社工的培训等等。
除了针对目标群体的服务购买，政府还面向一般群体购买公共服务。其内容经覆盖体育、基础设施、环保、公共交通、社区治理、医疗等公共服务领域，内容丰富，形式多样。（表5-3）
表5-3 政府购买公共服务的内容（一般群体）
从总体上来看，当前，我国各地政府购买公共服务覆盖群体多元、购买内容丰富。与此同时，各群体、各地区、各领域之间均存在差异。图5-1的比例在一定程度上反映了政府购买服务的特定人群倾向，主要是针对老年人、残疾人和未成年人。针对进城务工人员、贫困人群等其他特定人群的关注相对不足。相形之下，其他民众所能享受到的政府购买的公共服务，目前实际上还相对有限。
此外，各地政府购买公共服务的发展呈现很大差异。自20世纪90年代我国开始推进政府购买公共服务的政策以来，地区间的购买实践呈现明显的梯度发展与地区差异性。笔者按照购买内容的不同载体，将政府购买公共服务的发展程度划分为“购买服务项目”“购买服务机构”“购买服务性人才”“购买标准”和“购买发展性规划”等五个维度，以此将全国范围内各地购买公共服务的实践归类。
由表5-4可见：
（1）SH市、JS省、GD省可以归为第一梯队。
三地政府购买公共服务呈现出多样化和发展性的特点，这种多样化具体体现在：
三地政府购买公共服务的内容与方式均呈现多样化特点，内容上涵盖了从出生到养老以及衣食住行全方位政府购买服务体系，如计划生育、婚育服务、基本公共教育、职业培训、就业促进、社会养老、社会救助、棚户区改造、公共卫生、基本医疗服务、公共法律服务、公共文化服务以及公共体育服务等等方面。如JS省探索通过政府购买服务形式，引导民办幼儿园自助申办惠民幼儿园，适度降低收费标准，为老百姓提供家门口“上得起”的学前教育优质服务。面对日益老龄化的社区现状，SH市YP区YJ新村街道以用户需求为导向，家庭医生服务制为基础，通过社会组织实现家庭健康服务链。作为社会组织的新途社区健康促进社以专职或者兼职方式聘请17名健康顾问，协助家庭医生为居民提供医疗咨询服务。
这种发展性具体体现在：三地均突破了购买项目、机构与人才等基于问题解决的购买模式，进一步探究促进政府购买公共服务可持续性发展和社会协同共治的社会倡导与治理的模式。如GD省FS市《“十二五”时期社会建设规划纲要》指出，加强产业与社区资源的融合与共享，探索产业社区建设。为此，FS大力推进金融高新技术服务区、NH狮山工业园、SSLP等产业社区建设，在做产业社区空间规划时配套基础文化服务等设施，重点构建产业—社区—社会的生活圈，以政府购买公共服务的形式引入社会力量为产业工人提供多类型服务。推进产业社区建设有效突破了以行政单位割分政府供给公共服务的模式，而着眼于以空间换服务，以人群确需求的规划性供给模式，这是一种进阶式发展。
（2）BJ市、HLJ省、ZJ省、AH省、FJ省、HN省、CQ省、SC省可以归为第二梯队。
这一梯队政府购买公共服务呈现出社会服务渐成体系、稳步发展的特点。渐成体系体现在：这些省份均在购买项目、购买机构与购买专业性人才有所尝试，逐渐形成自身购买公共服务的基本内容。稳步发展体现在：政府购买公共服务立足于公众基本公共服务需求，从养老、教育、就业、文化服务等方面提供多样化的政府购买服务项目。
（3）TJ市、SX省、JX省、SD省、HB省、YN省、QH省、XJ省可以归为第三梯队。这一梯队政府购买公共服务呈现出初步发展，专业性需求不足的特点。初步发展体现在：政府在购买专项服务项目与社会组织等机构方面开展多个项目，帮助解决社会养老、社区建设等等问题。专业性不足体现在：政府购买公共服务大多分布于项目与机构的购买，对于专业性人才的购买需求较少，由此说明该区域对于专业性社组织发展程度较低，对于更高阶的专业性要求较低。
（4）GX省、HAN省、HV省、GZ省、XZ省、SX省、GS省、NX省可以归为第四梯队。
这一梯队购买公共服务呈现出发展动力不足的特点。这些省份购买公共服务主要集中于对于专项服务项目的购买，而缺少对其他购买类型的需求，因此，我们认为，这些地区经济发展程度相对落后，民众需求相对较少，因而政府购买公共服务的内在动力不足。
就不同类别的公共服务购买内容而言，项目成为政府购买公共服务所采用的主要方式（表5-5），这种方式的特点是周期短、单任务导向。这与我国政府购买服务所处的阶段相关，这种特点有利于政府及时调整购买的内容和重新确定购买主体，政府可以将政策风险降到最低。同时，政府只是在有限的领域采用购买机构的形式，这些领域主要集中在养老助残、社区服务、法律服务、医疗卫生、社会救助方面。购买机构的特点在于，机构可以针对多元群体提供跨领域服务，自由度相对较大。与此同时，这种特点也具有所需费用较高，对机构的资质要求较为严格的要求。因此，政府在需求最强烈、社会组织发育较为成熟的领域，以购买机构的形式提供服务，比如养老助残、社区服务。而购买人才的特点在于购买其专业性，这意味着某些公共服务只能由专业人才提供，比如法律服务。
表5-4 各省市购买公共服务梯度发展情况表[265]
表5-5 政府购买公共服务类别与形式[266]
（三）存在的问题
民生性与公正性，是政府购买公共服务内容的基本属性，作为消费者的社会公众的广泛参与，是保证购买内容符合消费者需求的重要途径。虽然作为购买者的政府拥有购买内容的最终决定权，但是，社会公众的缺席，却会使得购买公共服务的最终结果并不符合或者适应相关公众所需。
在我国当前的购买实践中，购买内容的确定往往出于以下两种情况：
（1）以政府需要为指导思想，自上而下确定购买内容，但是民意基础相对模糊。
政府要购买什么样的公共服务，只是政府某个部门的决定，在实际操作中，政府部门往往并不事先征求群众意见。由此，政府购买的公共服务，常常并非群众需要的公共服务，例如某地群众急需购买公共卫生服务，但是，当地政府为了响应上级政府号召，购买大量公共文化活动，大搞“送戏下乡”，此举明显违背了政府购买公共服务的初衷。
（2）环境倒逼确定公共服务的购买内容。
所谓环境倒逼，即该项公共服务购买是为了应对某项突发的社会事件。例如，NJ市GL区发生了一系列空巢老人死在家里却无人知道的事故，经媒体曝光后，造成了恶劣的社会影响，政府随后启动购买“居家养老服务网”项目。[267]该案例属于典型环境倒逼解决问题式购买，这一购买内容确定方式也被很多地区采纳。诚然，这种倒逼方式确认的购买内容，一定是当地群众急需的公共服务，但是，这种情况与第一种情况一样，都是在确定购买公共服务的内容时忽视人民群众的主体地位，还没有完全将人民群众的需要作为购买服务的出发点和落脚点。
如前所述，我国政府购买公共服务地区间差异较大，呈现梯度发展趋势。因此，不同梯度间地区购买公共服务的内容有很大差异，简单复制先进地区的购买内容和购买经验，实际上并不利于当地购买服务的发展。2013年9月26日国务院《指导意见》出台后，政府向社会力量购买公共服务发展成为全国性政策，各地相继推出政府购买公共服务的指导目录，在这其中，某些地区简单忽视自己发展的具体实际情况，简单模仿先进地区的购买内容，结果往往差强人意。
操作性是购买内容的必要特征，但是，本项目组的调研显示，目前，我国地方政府对于购买内容的规定操作性不够强，主要表现为：
一是规定过于抽象，例如SZ市规定“政府部门不再承担，转由社会和市场自行办理的职能和工作事项”，规定并没有说明哪些是社会和市场自行办理的职能和工作事项。
二是设定的项目内涵和外延不明确，如CD市《关于建立政府购买社会服务制度的意见》提出“社会保障服务”，并对该服务作了界定，即在试点的基础上逐步推进政府出资购买社会保障服务工作，将部分社会保障业务办理交由社会保险机构承办，相关政府职能部门实施监督，探索“管办分离”的社会保障供给模式。实际上，该规定的主要内容涉及社会保障服务的政策要求，尚未对其内涵进行明确界定，由此弱化了其可操作性。
二、政府购买公共服务的主要方式
（一）政府购买公共服务方式的发展路径
按照分析购买方式的既定三个测量维度：竞争程度、独立程度和制度化程度，我们将对政府购买公共服务方式三个维度的发展情况进行历史性分析，分别探讨购买方式竞争性、独立性和制度化的发展过程。另有一类方式即消费券购买方式，它改变了公共服务供给者、生产者和消费者三者之间的关系，是一种非常特殊的购买方式，本研究将其单列，探讨其发展过程。
通过文献梳理发现，我国竞争性购买实践早期对市场化操作十分推崇。之后，我国政府购买公共服务经历了在特殊服务领域政府的非竞争性购买兴起、采用市场手段的竞争性公开招标方式的发展和竞争性公开招标方式的推广等三个发展阶段。
1994年，我国就开始了政府购买方式的探索。SZ市在环境卫生领域借鉴香港的市场化的方式，向环卫公司购买环卫服务。[268]1998年，SZ市绿化管理处借鉴L区做法，引导部分公园养护工人成立园林绿化公司，引入市场竞争的方法进行操作。园林管理部负责人介绍说，“以前每个公园都是法人，各自独立招标”。[269]如今，SZ市民营园林绿化企业，加上一些小型企业，已达上千家。这是最早引申发展出来的政府公共服务购买的市场招投标运作尝试，是早期典型的竞争性购买方式。
1996年，SH市PD区通过将“罗山会馆”改建成为一个综合性的社区中心，委托宗教机构进行管理，开启政府向民间组织购买服务的先例。同年2月份，PD新区社会发展局与宗教机构签署了一系列关于委托管理的合同，确保进行委托服务购买时，有具体的政策文本以及合同条例可以依循，双方的权利义务责任均明晰化。双方达成协议与共识主要包括对于综合性社区中心在公共财物维护以及服务供给的成效，服务经费的财政拨给等。同时，签约前的资格审查、服务规划与管理目标都有进行相关规定。[270]
在SH市罗山会馆购买公共服务的案例中，社会发展局与宗教机构的权利义务通过双方签订的合同明确之后，政府与社会组织的权利得以分离。服务承接方可在经营期限内不受干预地规划和管理受托的工作。根据购买主体、流程在独立性与竞争性上显现的特征，已有研究将这种委托式的购买定义为典型的非竞争性购买。
2000年，SH市在非竞争购买方式上针对居家养老领域展开新一轮实践，在SH市LW区等12个街道依托养老机构开展了居家养老试点工作。政府招聘社工队伍、协管人员、公益服务社、文体联合会的人员，将其人员作为事业编制或是劳务派遣性质。社工队伍主要分布在居民区、文化中心及其他专职职能部门等。在SH市政府购买服务的实践中，政府更多的是在政府系统内部购买岗位。为此，这种方式又可以称为“体制内吸纳方式”[271]。
“政府的编制有限，但事务繁重，故由政府出资建立社团或民办非企业单位，承接政府转移的部分职能”。[272]在这种方式中，人员进行社会招聘，项目由政府“给”而非公开招投标，是一种非竞争性购买。非竞争性购买方式缺少制度建设，外聘人员的日常管理由居委会负责，但政府特定机构进行管理，财政资金管理普遍没有实行绩效管理与“评估兑现”，在该阶段的非竞争性购买实践制度化基础较为薄弱。
随着早期竞争性购买方式的进一步发展完善，越来越多的地方政府采用市场竞争方式提供公共服务。
JX省为我国第一个进行高规格政府购买公共服务公开竞标的省份。2005年，JX省扶贫办实施的“NGO与政府合作实施村级扶贫规划试点项目”宣布通过公开招标向社会开放扶贫资源。[273]项目委托中国扶贫基金会和澳洲咨询公司负责项目的操作和评估。JX省的实践标志着中国政府扶贫资源首次公开向社会组织开放，所有国内社会组织都将有机会通过竞标获得政府扶贫资金。与此同时，这也是第一个规范程序招标的公共服务购买，它标志着制度化购买的萌芽。
以主体间独立程度作为分析标准，我国政府购买公共服务方式经历了从非独立购买方式向独立性购买的发展过程。
“岗位购买”与“形式性购买”等非独立性购买方式，在BJ、SH市、SZ三地早期的购买实践中比较常见。比如，很多社区成立“社区民间组织服务中心”，承接政府委托或转移的社区服务职能。在这其中，比较具有典型意义的是2003年SH市政法委牵头，由政府主导组建XH、YG、ZQ三个民办非企业单位，接受相关对口政府管理部门的委托，从事社区矫正人员、药物滥用人员的相关社会服务工作。[274]这一时期，购买方与服务承接方的关系密切，承接方或者由相关职能部门直接成立，或者购买的岗位受职能部门多方干预、控制，社会组织的独立性难以得到保证。
随着非独立性购买方式在服务承接过程中可能异化为政府部门又一附属机构的困境与争议[275]，学术界与实务界对社会组织的独立健康发展的呼声高涨，推动政府逐步中推动非独立性购买方式转型为独立性购买方式。GZ市于2010年开始率先推进竞争性公开招标购买方式，将高校、企业、宗教团体、事业单位等不同背景类型的社会力量纳入公共服务供给体系，充实、丰富多元化服务输送渠道。在这个过程中，GZ市尝试通过制度设计，在项目的申报、审批以及对项目购买资金的监督与绩效考核的制度安排方面规避政府对社会力量的影响，从而期望确保社会力量的业务独立发展。
政府购买公共服务的制度化建设，是由中央政府部门提上政策议程，通过自上而下途径影响地方基层实践的路径而得到兴起与发展的。
早在“十一五”期间出台的《中国农村扶贫开发纲要：2001—2010》的工作思路中，就提出“鼓励和支持中介组织、民间组织参与扶贫项目的实施”。
在具体制度建设方面，2002年，国家艾滋病防治社会动员项目设立专项资金，建立招标制度，支持社会组织参与艾滋病防治工作。2012年，国家民政部和财政部联合发布关于《民政部、财政部关于政府购买社会工作服务的指导意见》（民发[2012]196号），2013年，国务院办公厅发布《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发[2013]96号），明确了政府向社会力量购买服务的诸多事宜。
这些规章制度和指导意见，从最初规定民间社会组织加入购买服务体系、参与服务供给，到明确购买流程的招投标设计、如何向社会工作购买服务、购买的内容、可采取方式等等，都作出了宏观规范性指导。中央政府部门通过阶段性的工作重点，积极从顶层制度设计出发进行相关探讨与摸索，以逐步引导推进政府购买服务的制度化发展。
在地方，政府购买实践工作开展最早的SH市、SZ市两地，制度化发展亦比较领先。SH市PD新区于2005年出台《关于促进PD新区社会事业发展的财政扶持意见》、《PD新区关于政府购买公共服务的实施意见（试行）》；2008年JA区民政局、财政局亦共同下发《关于JA区社会组织承接政府购买公共服务项目资质的规定》，通过制度化层面的设计，对购买服务的流程、评估和标准做了规范。[276]SZ市政府早在2007年10月份开始相继颁布《关于加强社会工作人才队伍建设推进社会工作发展的意见》等“1+7”文件，文件中详细规定了购买社工服务的指导原则、操作细则、资金保障等。通过对国内政府购买工作发展比较典型的几个大城市进行制度文本梳理发现：从整体上看，BJ市、SH市、GZ市、SZ市、NJ市等地，都于2008年前后纷纷出台购买公共服务的实施意见、项目指南以及购买的服务清单等。SH市、SZ市、NJ市出台了财政与资金运作的预算管理暂行办法、项目管理流程、绩效评估办法等文件，在项目实施方面起到了重要的引导、监控和管控作用。
在诸多政府购买服务方式的探索中，WX市相当引人注目，它采用补贴式的服务券购买方式，将购买者、服务供给者、消费者均纳入购买工作体系中。
WX市于2005年开始探索政府购买公共服务，首先将某项病种的防治移交给民营医院托管。在引入第三方民营医疗机构后，政府相关职能部门对其进行监督考核，并将患者评议作为向AG医院拨付相关费用的一个依据。随后2007年5月，WX市政府出台《WX市市区居家养老服务补贴办法》，又全面实施政府购买居家养老服务工作，由政府向符合条件的老人提供居家养老服务券，补贴对象与定点居家养老服务机构签订协议，服务机构提供服务并向服务受众收取服务券[277]。
WX市补贴式服务券购买方式和流程如下：
首先，政府主管部门把所需购买的公共服务事项及具体要求向全社会公布；其次，政府以市场化的公开招标方式确定服务承接方；再次，政府发放服务券给服务受众，向承接方这一服务机构购买养老服务，由服务受众这一直接的消费者根据服务成效与自身服务需求进行服务机构的筛选；最后，职能部门的监督考核与消费者评议成为评价生产者服务质量的主要方式，这样的购买方式更好地符合服务受众需求，有利于引导社会服务机构致力于对自身服务工作的改进和完善。
（二）政府购买公共服务方式的实际状况
在梳理了国内政府购买公共服务方式的三个维度的纵向发展历史后，我们将基于全国典型城市调研收集的经验数据，选取BJ市、SH市、GZ市、NJ市等典型城市，以竞争程度、独立程度（主体间关系）、制度化程度三个指标作为衡量标准，按其程度高低进行类型划分，将定向委托、公开招标、形式购买等购买实践方式进行归类，形成以下分析框架图（见表5-6），以呈现我国政府公共服务购买方式的基本发展现状。
表5-6 政府公共服务购买方式分析框架
根据表5-6的归类标准分析，我们将目前政府购买方式分为两大类：
第一类，政府向社会力量购买公共服务，它在实践中发展非常充分，是本课题的分析重点。按照竞争程度、独立性程度和制度化程度发展由浅入深的顺序，它包括三种子类型：一是非竞争性非独立性购买方式（形式购买为主）；二是非竞争性独立性购买方式（定向委托购买为主）；三是竞争性独立性制度化的购买方式，即竞争性公开招标购买方式。
第二类，政府将财政资金以消费券的形式分发给社会公众，由社会公众自行选择市场和供给公共服务的社会力量，来选择性地获取公共服务。由于在实践中，这种购买方式的实践发展并不充分，因此，为了论述的连贯统一性，我们将其作为第四种购买方式。
接下来，我们将结合各地政府购买公共服务的实践经验，呈现如上四种类型政府购买方式的发展现状与基本特征。
非竞争性非独立性购买，主要指“政府设立非营利组织，用以承接自身的部分服务或管理职能”。[278]受委托者的决策与政府购买方之间不完全具有独立性，且主要是与某政府部门形成对口服务的关系。政府部门可以随时将自己的意图通过非营利组织加以贯彻落实。根据我国的实践，有学者将之细分为形式性购买和岗位购买，SH市在预防犯罪服务领域采用形式性购买方式，BJ市则重点以“两委一站”为依托，设立社工服务岗位，作为社区常设机构聘请工作人员，并给予其行政编制。该购买模式下服务承接方由政府设定，二者互不独立，导致竞争市场与程序的缺失。非竞争性非独立性购买是一种竞争性和独立性低至几乎为零的购买方式。
①SH市形式购买：政府自办组织运作。
在公共服务的供给上，有一类公共服务技术要求较高，或者属于特殊领域，这类服务具有一定的特殊性，政府不宜通过一般的购买方式获得。这类服务包括预防犯罪、环境监测等等。基于预防犯罪领域的特殊性，SH市尝试通过政府设立民办非企业社团，承接政府在犯罪领域的服务职能。在这种方式下，服务承接组织与政府并不互为独立存在，是典型的形式购买。
SH市主要在预防犯罪服务领域采用非独立性形式性购买方式。2004年中共SH市委办公厅转发《中共SH市委政法委员会关于全面推进预防犯罪工作体系建设的实施意见》，政府出资注册成立SH市三个民办非企业社团，受政府委托，承担禁毒、社区矫正、社区青少年管理社会工作等职能。与购买之前较为刚性的管理相比，政府引入专业社工服务购买更能“凭借其专业知识以及尊重、接纳的态度，对吸毒人员、闲散青少年开展行为矫正、心理辅导、就业指导等服务”[279]，从而达到了有效地预防与矫正犯罪的效果。
②BJ市岗位购买：内部在岗人员持证兼任。
2009年出台的《BJ市社区管理办法（试行）》，规定了社区服务站与社区党组织、社区居委会的关系：“社区服务站是政府在社区层面设立的公共服务平台，在街道办事处的领导和政府职能部门的业务指导下开展工作，同时接受社区党组织的领导和社区居委会的监督”。[280]按照这个办法，社区内形成了“两委一站”的格局。
近年来，BJ市政府购买社区服务的项目投入越来越大，以“两委一站”为依托，持证社工进驻社工服务站，社会工作者的服务经由社区服务项目进入社区治理领域。在此，持证社工是指“社区党委、居委会、社区服务站中接受了社会工作专业培训，或者已经获得初级、中级社会工作师职业资格证书并参与到该项目中的工作人员”[281]，是社区党委、居委等系统内部的正式工作人员而非独立外聘的第三方专业人士。目前，BJ市不少社区服务站站长由社区居委会主任兼任，两个机构人员任职交叉率高，工作职责兼容，使得社区服务站俨然成了社区居委会的附属机构。
BJ市还存在与社区“两委一站”极其相似的“岗位+项目”方式，指的是政府购买社会工作服务机构的社工岗位，同时由这些社工参与执行本机构承接政府的社会服务项目的方式。[282]不过，这里的社工并非社区内部组织人员，而是外部第三方机构派遣专人长期进驻到社区内相应的岗位，进驻社工往往被看做是街道或社区的一名不在编制的临时工作人员，所进驻部门无具体工作内容和职责分配，往往被安排进行人口普查、经济普查、计生内勤等行政性事务，他们实际上成为居委会编外工作人员，但是，却限制了其社工专业特长的发挥。
①竞争程度近乎为零。
在非竞争性非独立性购买方式之下，无论是形式性购买还是岗位购买，都是特定的承接组织承担公共服务。在这种购买方式中，参与竞争的社会组织或者数量极少，或者基本为政府相关部门指定的单个组织，基本上不存在承接组织间的参与竞争。在形式性购买中，政府购买相关职能部门自行成立的组织，是一种内部设定，而岗位购买则是委托辖区内下属的社区居委进行承接，竞争程度近乎为零。
②主体间依附程度高。
在政府购买方式的研究中，我们发现，政府购买方与服务承接方两大核心主体间的互动关系因购买方式的差异性而大有差异，大致可以区分为独立性和依附性两种状态。
本项研究从实际经验出发，根据政府购买具体运行过程中重大事务的管理决策、服务承接方的财政与人事任命以及服务递送过程中是否受到购买方行政性事务的干扰等，来判断政府购买方与服务供给方双方的主体间关系亲疏状态。
研究发现，非竞争性非独立性购买方式公共服务生产者（社会力量）高度依附于供给者（政府）。
其一，形式购买：主管单位依附。
SH市的形式性购买实践，尝试通过政府设立民办非企业社团，来承接政府在犯罪领域的服务职能。此种方式下服务承接组织由政府设立，二者互不独立。在资金来源方面，政府进行全额购买和定向委托，所以承接服务的社会组织的话语权和在整个购买服务过程中的决策权微乎其微，社会组织可能在实际中表现为仅仅以政府的代理人身份起作用。在服务递送方面，社会组织由购买方的业务主管单位直接设立，成为购买方主管政府部门行政目标的执行者以及行政任务的完成者，社会组织在服务承接方面的专业性以及管理事务的自治决策权相对较弱，社会组织可以说是完全依附于主管的政府部门而生存运作。
其二，岗位购买：财政与人事依附。
岗位购买实践中，承接服务组织的内部工作人员，由行政系统在岗人员持证兼任，购买者与服务承接者关系密切，不完全具有在人事、财政与服务递送等决策过程中的独立性。
人事方面，在BJ市的社区“两委一站”岗位购买方式中，服务承接者多由行政系统内部在岗人员和公开招考的社工专业大学生组成。这意味着，社区居委、党委工作人员持社工证兼任社工工作，很难保证服务承接方与购买方在社工专业实操与街区党政工作方面的专业性服务和政务服务清楚分离。与此同时，社区两委内部人员长时间从事社区行政性党务工作，思维难以转化，在处理政府购买社会服务所需的社工专业操作方面具有浓厚的行政性色彩。服务递送方面，对于社区（街道）社会工作项目，招考的大学生社工被派往街道后，很难在社工实务方面有明确的任务和工作内容分工，加之社工缺乏社会经验，通常被看做是街道或社区的一名不在编制的临时的工作人员，缺乏领导重视和支持，难以发挥社工的专业特长。再且，由于岗位与财政的依附性导致服务专业化程度受到影响与干预，容易出现“行政内卷化”问题，服务质量难以保障。[283]财政资金方面，“两委一站”以及“岗位+项目”购买的社工机构，其主要经济来源均为专项购买项目中的行政经费拨付，作为非营利性的服务组织，无法向服务受众收取费用，在资金上对购买方的保持着高度的依附性，服务承接方往往因资金问题担心项目不被延续，而接受社工委、街道等多方在具体服务递送过程中的干预和指导，很难维持机构自身的独立运转。
SH市形式购买方式的制度实践方面，主要以2004年政法委出台的《中共SH市委政法委员会关于全面推进预防犯罪工作体系建设的实施意见》为指导，通过文本规范明确预防犯罪这一特殊服务领域的服务购买内容、资金拨付、资金管理问题。紧接着，2005年PD新区开始在制度建设层面推进政府购买工作，相继出台《关于促进PD新区社会事业发展的财政扶持意见》等法律规章制度，此举预示着SH市公共服务购买正式推上了政策议程。关于SH市政府购买公共服务更为详细的制度化发展将在本部分对SH市的定向委托购买部分予以阐述。
在“岗位+项目”购买方面的制度建设上，2007年开始，BJ市设立市委社会工作委员会（简称社工委）和BJ市社会建设办，统筹协调全市社会建设工作，通过设立相关职能部门对社会组织予以管理。在法律规章制度建设层面，2010年之后相继出台《BJ市社会组织评估管理暂行办法》的通知以及《BJ市承接政府购买服务社会组织资质管理办法（试行）》的通知等，对社会组织的评估、资质审查、监督等方面作出了明确的规范。
目前，BJ市的政府购买工作的制度机制主要环节是，在BJ市政府购买社会组织服务项目的申请环节，市级“枢纽型”组织是相关专项资金购买服务的项目主责单位，负责申报项目的指导、协调和筛选[284]，具体的项目申报审核由BJ市社会组织公共服务平台以及成立的项目评审委员会进行操作，对结果进行公示。
在项目监督方面，购买方对项目进行跟踪管理。比如每月以电话访谈、实地走访等形式，及时了解掌握项目进展情况，每季度对各项目单位开展活动情况进行统计，并引入第三方机构对项目全流程进行监管，根据项目实施效果进行打分，按照优秀、良好、一般、差四个级别进行评级；在项目验收方面，项目结束后，承接服务的社会组织向民政部门报送项目总结，提交项目评估报告和项目决算报告，项目考评委员会对项目完成情况进行全面检查，确保项目运作规范，保障服务质量和效果。
有学者认为，“非竞争性独立性购买是指政府通过定向委托和竞争性谈判等形式将公共服务项目委托给社会力量来提供，并向后者支付购买费用”。[285]也有学者认为，“非竞争性独立购买”虽然缺乏公开的招标程序，但也对社会组织的独立性和专业信誉提出了较高的要求。[286]目前，BJ市在众多项目申报上采用此类非竞争性独立购买方式，SH市在教育服务领域也多采用非竞争性的定向委托购买方式。
①BJ市非竞争性项目申报。
非竞争性项目申报可以分为资源枢纽型组织和资源分散型组织。
资源枢纽型组织：自下而上独立申报项目。2010—2014年，BJ市主要以项目运作为导向，不通过市场竞争招投标的方式确定项目承接单位，BJ市此类政府购买项目的方式基本属于非竞争性购买。具体操作如下：第一，初审、复核。这项工作由BJ市民政局负责，市、区/县社会组织登记管理机关负责具体实施，以公益性和可行性为标准对申报项目进行初步审查。第二，主责单位同意项目申报。主责部门是“枢纽型”社会组织，包括市、区/县社会建设工作领导小组办公室。第三，由专家领导小组进行审核，并向社会公示。[287]2012年，BJ市政府已建立利用社会建设专项资金购买社会组织服务项目申报系统，且成立了5个由公共服务各领域专家组成的专家评审组，以确保项目从申报、中期考核及结项过程的标准化、规范化。
资源分散型组织：结合BJ市首都大民政的特点，民间组织为了特定的目标服务，出现了联合与抱团的现象。[288]以政府购买项目领域为核心，促进组织之间资源整合，形成服务合力，从而加大竞争优势，具体操作为：“政府提供合作平台，引导各个社会组织进行合作，不同社会组织优势互补，协同设计项目的服务内容和运作机制，并且组团进行项目申报，经政府审批后，共同承接政府购买项目、分摊服务提供成本与潜在风险。”[289]典型的案例有文化购买中的“16+1”模式。
“组团模式”的运营网络中有专业指导小组，其是在BJ市政府的指导下自行组成的自治组织，承担着管理者的角色，筹划与运营整个网络中的活动。[290]可以说，“组团模式”是项目购买的一个延续，其本质仍然是自下而上向政府职能部门提出项目申请与申报，只是在制度上联合各方优势资源，通过组团联合各方优势合理规划制定发展计划以及项目实施计划，增加在项目申报时成功获取审批的机会。同时，在项目管理、监管、服务操作与推广优势在成员单位内部实现资源共享。
②SH市定向委托协议购买。
SH市政府在教育服务购买领域，则率先采用“定向委托”的方式向公立学校与社会组织购买管理、培训和评估等多项内容，以此提高教育服务供给的效益和质量，更好地实现教育服务均等化。
SH市PD新区于2005年6月在教育服务购买领域展开了实验。试图通过委托管理的形式来培育教育领域的服务中介机构，弥补公办教育的薄弱领域。其中一个典型的实践案例为，PD新区DG中学的教育服务委托管理。2005年4月，PD新区社会发展局选取一所公办学校向一家民办教育管理机构A建立双方的合作关系，合作协议达成后，双方签订具备法律效力的办学协议。这种委托式的教育购买，原有的公办学校并不改变其“公办”的身份，同样本质上由所在区域的教育局进行财政供给，学校内部的师生经费等问题亦不变动。但PD新区社会发展局每年会根据协议向A民办教育管理机构购买教育管理咨询。
“公办”学校向民办教育机构到底购买了哪些方面的教育服务？其成效、结果如何？首先，“公办”学校向民办教育机构A购买的服务主要有：“由A机构派驻校长驻扎该公办学校，新校长将带入新的教育管理模式，以及部分辅助性的管理人才，原学校的师资力量保持基本稳定。”新校长将被赋予充分的自主管理权，实现对教学、师资队伍建设以及教育理念输送方面的转变，强化并改进过去该公办学校在上述三个方面的薄弱环节。其次，就其结果来看，在教育服务领域的委托式管理这一购买尝试，实现了政府购买方、学校以及社会服务机构三者之间在权利责任上的明晰。“政府主导宏观管理方向，社会服务机构专注于服务供给，学校行政隶属关系不变动的前提下，实现管理的自主性。”[291]购买实践实施一年后，专业评估机构展开对此次购买行为的评估结果显示，核心主体（教师、学生家长）对此次教育领域购买实践带来的结果与影响的满意度基本都在90%以上。
作为全国教育改革实验基地，SH市“教育服务委托管理”的创新方法与经验已受中央层面的高度认可。委托管理已成为SH市提升义务教育阶段中小学办学水平的一种政策工具。SH市市政府在2011年9月召开的“农村义务教育学校委托管理工作推进大会”上，确立了“在全市推进第三轮农村义务教育学校委托管理”[292]的战略思路，开始进行第三轮委托式管理。
①竞争程度较弱。
“定向委托”的购买方式在竞争程度上较弱，在BJ市的案例中，这体现在市级枢纽型组织把关项目申报流程，而在SH市体现在教育服务领域等特定且关键的领域特性上。BJ市自己建立的市级社会建设专项资金，主要通过社会组织相互组团形成资源整合，自下而上进行申报，以增强服务承接能力以及中标的可能性。但在官方申报程序的具体规定中明确规定：“市级社会组织需经‘枢纽型’社会组织同意、各区县社会组织经各区县社会建设工作领导小组同意，才能向市社会建设工作领导小组办公室提交报送项目”[293]。同时，市级“枢纽型”社会组织主管的大型综合性项目，会呈现自己的项目由自身承担的现象。在BJ市，这种“枢纽型”社会组织在申报与承接上占有绝对性的优势，从而进一步减弱了购买的竞争性。
②组织独立性逐步增强。
SH市从2005年在教育领域尝试“委托管理”到2011年在全市推进义务教育“委托管理”，其思路是在教育领域的委托购买过程中，明晰政府购买方、学校以及社会服务机构三者之间在权利责任。政府、学校、社会三者之间实现政府宏观管理、财政配套并跟踪监督绩效成果；学校自主办学；第三方评估机构进行专业成果评估。在上述案例中，这种委托式的教育购买，原有的公办学校并不改变其“公办”的身份，同样本质上由所在区域的教育局进行财政供给，政府作为委托方赋予管理方充分的办学自主权，学校内部的师生经费等问题亦不变动。经过4年的跟踪评估，发现委托式的管理服务，使得该公办学校的管理逐渐走向规范化，教学成绩与师资力量都得到了发展。无疑，在委托管理的实践中，承接方充分的独立性能够保证服务成效的质量。
③制度化程度逐步提升。
在定向委托购买服务应用最为广泛的SH市，公共服务购买的制度化进程不断推进，大体可以划分为四个阶段。
第一，PD新区政府在2007年出台《关于着力转变政府职能建立新型政社合作关系的指导意见》和《PD新区关于政府购买公共服务的实施意见（试行）》，PD新区成为SH市第一个发布政府购买服务政策的区县。此举预示着SH市公共服务购买正式推上了政策议程。同年，SH市民政局发布了《SH市民政局关于进一步规范居家养老服务补贴经费管理和使用的通知》，进一步规范居家养老服务券补贴的经费管理事宜，为之后全方位的公共服务购买奠定政策基础。
第二，2011年，JA区和MX区政府相继发布了《关于政府购买社会组织公共服务的实施意见（试行）》；2012年YP区政府在发布的《YP区政府购买社会组织公共服务实施办法（试行）》中明确规定：在政府向社会组织购买服务过程中，项目金额在10万元至50万元的必须经过专业评审，涉及重大项目、重大民生事项必须通过公开招投标方式组织实施。制度化的完善不仅是购买领域上的推进，更是行政区划上的扩展。
第三，2012年，SH市财政局正式印发了《SH市市级政府购买公共服务项目预算管理暂行办法》和《SH市市级政府购买公共服务项目目录（2013年度）》，逐步建立较为完善的政府购买服务的制度体系。
第四，2014年，SH市委、市政府《关于进一步加强社会建设的若干意见》明确提出，“完善政府购买公共服务机制，在财政专项经费中逐步扩大购买公共服务的比例”[294]，并出台《关于进一步加强本市社会组织建设的指导意见》，再次强调“对协助政府参与社会管理和公共服务的社会组织，要通过项目招标、合同管理、评估兑现等形式，建立政府购买服务机制”[295]。2015年，SH市出台《SH市人民政府关于进一步建立健全本市政府购买公共服务制度的实施意见》和《2015年度SH市市本级政府购买服务实施目录》，以目录的形式将政府购买服务按照5大类、161项公共服务细项进行划分。5大类包括“基本公共服务、社会管理服务、行业管理与协调性服务、技术性服务、政府履职所需的辅助性事项”[296]，由此积极尝试精细化地引导公共服务购买工作的开展。这彰显着SH市政府在公共服务购买制度化的道路上求取奋进，力图进一步构建成熟的公共服务购买制度体系的精神。
图5-2 SH市公共服务购买制度化进程图
公开招标是指政府将招标信息公开或者对外宣传，释放项目的信号，实行竞争邀请。期待通过更广范围的宣传与信息公布吸引众多机构参与投标，保证购买方能够选择最符合条件的投标机构进行服务承接。
在GZ市的购买实践中，其竞争性购买的关键体现有两个：一是在购买程序上进行公开招投标的制度设计；二是建立在政府购买方、服务承接方（社会工作机构）、服务供给者（家庭综合服务中心）三者的购买联系，实现三个核心主体基于购买合同关系之上的权责分明状态。GZ市的公开招标购买实践相对来说实现了高竞争性、高独立性、高制度化的发展。
①服务承接机构：市场化竞争机制确定。
GZ市在2011年全市采用竞争性公开招标购买方式提供社会服务，具体是由政府出资，搭建家庭综合服务中心（以下简称“家综”）的平台场地，通过市场化公开招投标向社工组织签订服务购买合同购买综合性社区服务，再转派专业社工进驻到家庭综合服务中心提供综合性、多样化的服务。
GZ市在政府购买工作的文本规章制度中明确指出，街道选择服务提供的社会工作机构需通过市场化公开招投标来确定，再将具体服务进行专业转包。在财政、人事、核心事务的管理方面由第三方社会工作机构独立开来，以此保证购买方与服务供给方的相对独立。在市场公开招标运作项目基础上，260多个第三方社会工作机构，诸如高校、企业、宗教、事业单位等多方力量引入服务供给体系中实现共同参与，形成公开透明的市场竞争环境与服务供给淘汰机制。
GZ市公共服务购买普遍采用市场竞争性机制运行，先根据社区需求形成项目计划书，再向市场公开招标信息，通过市场化公开竞争机制确定中标机构。这种招标方式能有效促进竞争、节约费用、实现高效率的政府购买。根据GZ市出台的《政府购买服务管理办法》，政府购买公共服务的流程如下：第一，基层最直接的政府购买方——GZ市各街道，在招标节点根据社区和居民需求，通过调查论证确定拟向社会购买的服务项目；第二，街道将拟购买的服务项目报区主管部门审核，然后由区财政部门对资金进行审批，将符合条件的项目纳入财政预算资金；第三，区职能部门公开发布招投标的公告，选择服务承接者；第四，订立购买服务合同。购买服务实施主体与服务承接机构签订购买服务合同，明确购买服务的内容、目标任务、合同期限，资金支付、违约责任等内容。[297]这个过程信息公开，并且广泛纳入社会力量参与投标，以实现众多参与组织之间的充分竞争。
②市场评估制度：第三方机构促进优胜劣汰。
GZ市不仅在具体服务购买方面采用市场竞争性公开招标方式，在评估服务机构方面亦采用市场机制运行。评估工作由市民政局统筹、区/县民政局具体执行；评估也采用政府购买评估服务的方式，由符合资质的专业社会组织进行评估。全市主要有6家综合实力比较强的专业评估机构，以及SZ市部分评估机构。评估流程包括建立评估专家库、抽调专家、不定期明察暗访、进行居民走访等形式。
评估具体过程通过公开招投标的方式，筛选并委托第三方民间机构按照项目合同的周期与内容，对家综服务实施情况进行中期、末期及2—4次的过程评估。其中，两次评估均合格后才能继续签约，两次评估均不合格者自动终止合同。评估机构通过对全市171个家综进行评估，最后将家综的服务综合素质评定为优秀、良好、中等、合格、不合格、整改等多个等级，并将信息在全市进行公开，第二轮招投标服务购买方会以此评定结果作为民办非企业社工机构名下的家综中心能否成功中标承接服务的重点参考依据。
总体上看，GZ市社区服务购买方面的市场公开竞争性招投标与服务供给的评估系统拥有制度化保障措施，从各方面保障、监督和促进社工机构遵守市场机制，努力提高改善服务水平，使GZ市政府购买服务整体呈现良好的发展势头。
①竞争程度高。
在竞争性公开招标的购买方式当中，GZ市的六年实践经验表明，竞争性的关键在于公开招投标的运行特点及其对政府购买竞争性的影响。
第一，公开招投标进行服务机构的确定，借用市场操作的手法，对符合所有条件的申请机构由第三方的专家委员会进行资质排序，进行择优选择。如此操作，将多方潜在的承接机构尽可能吸引过来共同参与竞争，促进行业内部的互相改进，同时避免了在购买工作中的寻租与暗箱操作的可能性。
第二，恰恰由于上述提及的招投标的特点，吸引了众多潜在机构参与、通过内部竞争压力使行业内的整体资质得到成长与提升，从而在大范围内促进了参与招标的社会工作机构的快速发展与壮大。在项目组的访谈中，根据市民政局、社工委的相关记录，在这六年间，GZ市登记在册的招标社工机构从2009年7个发展到2015年的267个，而具体承接政府服务项目的家庭综合服务中心才171个，中间巨大的数值落差，意味着不专注服务递送的社工机构或者服务供给质量欠佳的机构，在这种采用市场运作方式的竞标机制中，将被社会工作行业内部淘汰。
第三，招投标方式再辅以第三方机构的定期评估制度支撑，评估结果不过关或是评估结果不理想就意味着该社会工作机构在行业的整体竞争性不足，第二年的再次招标亦被街道购买方中断，无法维持长远发展。辅助性的制度支撑再次增强了GZ市购买方式实践中的整体竞争程度。GZ市市政府购买实践中的公开招投标、评估制度，显示了政府购买公共服务中，社会工作行业内部充分的竞争性，有效引导全市社工机构在优胜劣汰的市场竞争机制中通过良性竞争共同进步。
②主体间独立程度高。
第一，财政人事分离、独立运作。
GZ市政府通过市场化公开招投标，向社工组织签订服务购买合同购买综合性社区服务，再转派专业社工进驻到家庭综合服务中心提供服务。服务项目由公共财政专项配套资金按程序与规章制度拨付，社工机构这一服务承接方通过家庭综合服务中心的平台载体进行具体社工服务的转包，家综载体只负责服务递送中社工专业实操的具体输出，由此实现了政府购买方与服务承接方在财政、人事、核心事务上彼此独立，以保证购买方与服务供给方在各自职能领域的相对独立性。
第二，三方职责边界明晰。
GZ市民政局在设计整套购买机制之初，就在政府机构内部达成共识：街道办、社区居委、家综三者间应该只存在服务递送的关系。首先，街道办与社工机构、市区级政府的关联是市区两级提供家综服务的专项财政拨款、街道办提供场地、由街道办收集信息向上报明有条件有能力的社工机构名单，再在全区统一项目招投标相关事宜。同时，为了规避购买方与服务供给方在互动中的非正式运作，在政府购买公共服务体系设计之初，就将整个购买体系至关重要的财政与人事两大板块由第三方社会工作机构负责运营，而与直接的服务载体“家综”分离开来，合同的签订也是由社会工作机构与街道办直接签订，以此明确和规范购买方、承接方、监督方三方各自的权力与职能边界，规避社会组织实践中出现一线服务主体的官僚化的问题。[298]
GZ市竞争性公开招标的购买方式从制度框架设计方面为市场运作提供较为完善与规范的操作环境，街区购买方、直接服务供给方、家综运营方三者专司其职，社会工作机构负责服务供给方的财政与人事，避免购买方干预，重大事项的协商根据制度运行机制亦由社会工作机构高层与政府购买方协商，将专业社会工作实务操作剥离出来，完全由“家综”承接，在制度框架层面的设计实现了彼此相对独立的运作。
③制度化发展较完善。
在制度设计方面，项目组调研访谈发现，GZ市政府购买公共服务的制度化发展在全国走在前列，其集中体现在：GZ市通过项目制实现了较为全面的流程监管。
如图5-3所示：首先，街道根据当地社区和居民的需求，委托专业机构开展充分调研，形成项目计划书上交所在区（县级市）民政局提出申请。其后，区/县民政局审核社会组织的准入资质和项目实施方案。在此之后，符合资质要求的项目中标后，市、区政府相关职能部门委托第三方评估机构定期进行考核（每年分为前期、中期、末期三次重大考核）。考核的主要目的是使政府能够监管专项资金拨付情况及社会组织提供的公共服务质量。在此过程中，专家组和第三方机构扮演着重要的角色。
GZ市政府购买公共服务在资金运作方面的制度建设亦相当规范，它将服务资金纳入公共预算体系，保证购买资金的持续性。政府购买社会服务合约明确了项目购买资金支付方式，也相应明确规定了政府购买方的责任，比如在购买中购买方若没有按时拨付资金，甚至拖欠拨付款项，对服务供给造成影响，此时，合同将追究购买方即政府的责任。
对于资金如何拨付、在什么时期拨付、以什么比例拨付、到款日期等等，GZ市在购买的制度文本上也有明确的规范：“在合约签订生效之日起15个工作日内，政府向社工机构拨付全部资金的55%；中期评估通过后的15个工作日内拨付40%；末期评估合格后15个工作日内拨付剩余的5%。”[299]GZ市通过制度设计将购买资金纳入公共预算支付体系，按服务情况进行拨付，试图建立较为清晰的购买合同机制。
总而言之，GZ市公开招标购买方式的竞争程度较高，公共服务供给者和承接者之间具有相互独立性，政府通过制度化建设保证招标程序的公开和透明。正是在这个意义上，我们将这种购买方式称为竞争性独立性制度化的购买方式。
图5-3 GZ市政府购买公共服务流程图
服务券作为一种政府购买公共服务市场化的手段，一直备受推崇。服务券是政府公共服务购买的一种方式，具体指的是政府向辖区内符合相关条件和要求的市民发放特定的“凭单”，且辖区内有多家承接服务的机构进行服务输送，公共服务对象可根据手中的凭单有选择性、偏好性地选取自身满意的服务机构获取相关服务。接受服务之后向服务机构提供手中“凭单”进行购买。然后，提供服务的机构汇总手中的服务凭单向政府兑现服务的经费。
在服务券为购买方式运行中，公共服务对象像消费者一样有自主选择权，能够充分发挥公共服务对象接受服务的积极性，且服务供给方之间的竞争性大大增强，理论上是一种竞争性服务购买方式。[300]项目组调研分析，服务券在SH市与NJ市两大城市的社区养老服务领域已经得到广泛使用。
①SH市竞争性服务券购买：形式多样。
2003年11月，SH市PD区和YP区首批进行“居家养老服务券”试点，赢得了民众的广泛好评，2004年逐步在全市推广开来。随后，政府连续五年将居家养老服务的资金纳入市区两级财政预算，实施政府购买养老服务。对于承接服务的居家养老机构，政府多个职能部门相继单独或联合出台多项优惠扶持政策，为服务承接者提供居家养老服务的各类补贴，包括场地、设施等。对于受众老年人，SH市政府通过发布《SH市民政局关于进一步规范居家养老服务补贴经费管理和使用的通知》文件，规范此类服务券购买服务，为困难老人、特殊贡献老人、高龄老人等对象提供服务费补贴或优惠。
服务“凭单”（服务券）由服务对象向政府申请，居家养老机构生产服务，收取服务对象手中的服务券，最后向政府将服务券兑换为现金。
服务券的运行机制如下：第一，申请环节。符合条件的老年人或其委托人（家属、居委会等）向镇/街道居家养老服务中心提交申请材料。第二，评估和审批环节。相关管理机构审核申请材料的真实性，评估组织审核评估申请人的健康状况，并以此提出补贴标准。第三，购买服务环节。镇/街居家养老服务中心根据辖区内服务对象的特点、需求和补贴标准确定服务的内容。服务对象（老年人）自主选择居家养老服务机构中的具体服务，服务机构按照补贴标准为老年人提供服务。第四，服务券兑现环节。居家养老服务机构通过为服务对象提供养老服务，获得居家养老服务券，并可定期（一般为一月）向政府职能部门将服务券兑换为现金，获得服务经费。因此，在服务券的运行过程中，政府负责向老年人审核和发放服务券；居家养老服务中心负责为老年人提供居家养老服务，包括保健、康复、心理诊疗、家政服务等服务内容，解决老年人的居家养老问题；老年人根据手中申领的凭单或者服务券自主选择和获得服务。服务券的购买方式较为灵活，充分尊重了服务接受者的需求，是一种较为有有益的尝试。
②NJ市补贴式购买：灵活高效提供养老服务。
NJ市的中心城区GL区积极适应新常态下政府职能转型的趋势，发挥市场作用，激发社会活力，统筹社会组织，注重社会协同，率先在居家养老领域实施补贴式的公共服务购买。自2003年起，GL区已在全国率先创建“居家养老服务网”，区政府购买养老服务，由心贴心老人服务中心承接全区的居家养老服务，免费为孤寡、独居老人和困难老人家庭提供生活照料服务。GL区政府通过按长者人头补贴的方式，为养老机构给予有偿的资金支持。
这种购买方式有助于提升财政资源的使用效率，社会组织参与民政服务模式，使得民政不再直接投入设施建设并支付服务成本，而是由服务直接提供方投入并支付运营成本。2014年，GL区推进居家养老服务中，财政支出463万元为4200多名老年人解决了养老难题。若政府自身建设养老福利机构，每个床位造价约为25万元，建设5966张床位，总造价需约15亿元。但是，如果采取补贴式购买的方式，按照2014年居家养老服务费用为463万元的标准计算，这15亿元至少可用320年。[301]
近几年，GL区相继通过政府提供场地和补贴的形式，每个社区均建立起托老所与养老服务站，为老人提供各类生活服务。民营养老机构的养老福利机构数量与床位数均占全区90%以上[302]，已成为GL区养老服务事业的主阵地。据GL区的政府官员反映，下一步，GL区将进一步扩大购买服务领域，“能交给市场的全部交给市场”，加大社会组织培育与扶持力度，更好搭建服务资源、实际需求与社会组织多方对接平台，不断提升民政事业社会化发展水平。
①民众自主选择服务提供方。
服务券购买方式是政府向服务受众发放消费凭单，服务受众自主选择服务生产方的服务产品并用凭单进行付费的方式。在具体服务递送过程中，政府购买方与公共服务生产方不存在直接的利益关系网络，公共服务供给方的资金筹集情况全由公共服务受众所接受的服务决定，最终，公共服务生产方的服务收益由服务受众消费的服务券即服务凭单总额决定。在服务券这种补贴式的购买过程中，消费者在公共服务评价上发挥了主要作用，作为终端消费者的社会公众保持对公共服务满意度以及公共服务产品的偏好选择。在这种模式下，政府搭建购买的平台，服务机构卖方专注服务质量与服务受众的需求，根据市场自由选择以及优胜劣汰的机制，最终话语权掌握在社会（服务受众）手中，实现“政府—社会—市场”的相互弥合。服务机构能在相当大的程度上实现业务与财务的独立，对购买方的社会资源无须过多依赖，从公共服务递送内容的运行逻辑看，购买方与供给方主体间边界明晰。
②多个服务提供方参与市场竞争。
SH市政府十分重视居家养老服务，连续五年将其纳入市区两级财政预算。同时，SH市多部门联合对于生产特定公共服务的社会组织进行政策性补贴。诸如，场地的租赁费用减免、税收减免，以补贴或者直接减免的方式提供优惠。截止到2014年年底，SH市全市仅由社会投资开办的养老机构有334家，床位5.66万张。社区居家养老服务社承担居家养老服务的有224家，大概服务老年人29.4万人。[303]
SH市政府过去购买公共工程主要通过政府直接兴建兴办机构，由政府自身去承担服务承接者，但是，多年发展的经验证明，这种做法效果并不明显。后来，通过发放服务券的形式依托养老机构进行服务输送，最终依据养老机构从服务对象手中获取的“消费券”一并进行购买经费的结算。这种购买方式的转变，带动了政府职能的转变，同时给予服务对象充足的自主权选择服务机构，此举大大激活了国有社会养老福利机构的服务动力与能力，且有助于服务质量的提高。
第一，激活现有资源。SH市的市、区、街道和社会力量举办的养老机构共有660家，每条街道都有一个以上的养老服务机构。SH市充分激活辖区内现有的养老服务机构，通过“消费券”的方式购买养老服务，服务对象自主从多家养老服务机构中进行偏好选择，意味着养老机构的竞争空间和社会需求相应得到提升。养老机构间竞争性的增强，能有效盘活现有的资源，使政府资金使用的风险降至最小。
第二，多个服务提供方参与到养老事业中进行市场角逐，优胜劣汰的机制促使其不断改进自身服务，为老人长者提供更为高效便捷又实惠的养老服务。
从制度化建设角度看，NJ市政府在公共服务购买领域的制度保障初步建成。
NJ市自2003年开始便在国内率先试点政府购买居家养老服务。随着国家治理体系与治理能力现代化的推进，2012年开始，NJ市市政府在居家养老服务领域全面采取政府购买的方式。该年购买居家养老服务超过550万元。与之相对应，NJ市市政府在2008—2013年，尤其在2013年期间，发布了《NJ市老年人社会福利机构等级评定办法》《NJ市居家养老服务规范》《NJ市社区居家养老服务组织评定标准》与《NJ市社区居家养老服务标准》等一系列的政策法规。配套法规的及时出台有利于居家养老服务购买的规范化运作，也为之后其他服务领域的购买奠定了政策基础与实践经验。
在公共服务购买进程快速推动的2014年里，NJ市政府先后发布了7大规范公共服务购买的政策法规，从实施方案的规划、购买目录的内容设置、管理流程的规范到绩效评估，较为全面地引导和规范了公共服务购买的开展与实施。[304]
表5-7 NJ市公共服务购买政策法规汇总表
（三）存在的问题
从公共服务购买的顶层设计上看，政府向社会力量购买公共服务必须具有法律方面的依据，否则，政府向社会力量购买公共服务行为便丧失了法律上的正当性。然而，我国政府购买公共服务的法律是《政府采购法》，它将服务、货物与工程并列纳入了政府采购的范围。事实上，公共服务和货物工程在定价、评估、考核上存在诸多实质性差异。但是，《政府采购法》并未明确公共服务、货物与工程在购买上的区别，且对购买金额要求较高，未达到该金额的政府购买无法纳入政府采购平台。
尽管近五年来在全国各地的实践中，BJ市、SH市、GZ市、NJ市都正式颁布了购买公共服务的规范性文件，试图为本地的购买服务提供指导，促进公共服务购买以及社会组织的规范化发展。但是，这些规范性文件大多由省市政府推出，目前还缺少国家顶层设计的支持。缺乏上位法的地方性规范文件在地方政府，在购买公共服务过程发生纠纷时，并不能很好地发挥其指导性的作用，而且各地政府自行颁布的规范性法规并没有统一的规范，也会使得政府购买公共服务难以持续。
第一，地方法规文件众多，中央的顶层设计缺乏。在《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》中规定：“购买工作应按照政府采购法的有关规定，采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源、询价等方式确定承接主体，严禁转包行为。”然而并未明确规定在何种情况下抑或是超过多少金额的项目应采用何种购买方式。中央政府并没有对购买公共服务的方式进行详细的规定。而在地方法规中，各地将独立制定地方法规。NJ市在地方规范性文件中指出：“单项采购金额在20万元以下的，由领导小组负责组织竞标或议标。20万元以上交由政府采购中心运作，采取公开招标或邀请招标采购。采购金额在100万元以上，须报财政局、审计局、纪委备案。”而在GZ市的实地调研中发现，“30万元以下的项目可采用委托方式，30万元以上的项目一定要采用公开招标的方式”。
第二，分散的部门法规较多，统一的法律体系缺乏。例如按照国家相关人事规定，在发放工资时只向体制内人员发放财政工资，然而社会组织中聘用的职员并不纳入我国财政编制中，因此，在很多地方，承接公共服务的社会力量并不能发放工资，社会组织如何领取政府的资金的问题就凸显出来了。[305]
通过对各地政府购买公共服务的经验材料进行总结梳理，发现当前在购买方式的主体间独立性程度方面存在形式性购买多于独立性购买的问题，社会力量在购买工作框架中的独立性不足。本章选取BJ市所采用的社区“岗位购买”实践以及SH市通过政府自主设立民办非企业社团的“形式性购买”实践作为非独立性购买方式的典型代表进行了相关分析。分析显示，在这些实践中，整体呈现出社会力量相对独立性的培育困境：
第一，这些社会组织承接相关政府职能部门所对口的服务外包任务，政府部门将自身的行政任务，意图通过社会组织承接运行的形式得以执行落实。就项目组掌握的实际资料来看，这种带有“岗位购买”抑或是政府自主设立组织的方式，通常会在财政、人事制度方面遭遇相关职能部门行政干预的困境。
第二，形式性购买较多，造成政府购买不仅没有实现政府职能转移，反而加重了政府财政负担。这主要是因为形式性购买方式中，社会组织往往被认为是“二政府”，作为购买方的政府会向它们下发多个行政任务或命令。竞争性购买方式的缺失或不足直接影响到服务成效与政府购买工作制度发展建设的整体进程。在BJ市的购买实践中，不少社区服务站站长由社区居委会主任兼任，社区“两委一站”的人员也是由居委会和社区服务站的在编工作人员考取社工证书兼任的，定向思维与浓厚的行政化色彩阻碍社工较好地体现其专业性。不论是BJ市的“岗位购买”还是SH市的“形式性购买”，社会组织的财政与人事都需要紧紧依赖政府部门，很容易导致购买行为的内部化。
第三，形式性购买较多，不利于社会力量专业性的发展。形式性购买过多造成社会力量过于依附政府，内部化与不公开的购买流程使得体制外的“草根”社会组织难以承接到政府项目；与政府存在利益或依附联系的社会组织更加容易获得政府项目，这个过程存在寻租与腐败滋生的风险，存在通过政府购买的形式，以服务民生的名义，将公共财政进行变相转移的可能。
对于竞争程度的衡量，最直观的表现就是是否公开竞标以及竞标运作程序的公开透明度。通过研究发现，SH市、BJ市等地购买形式基本已经实现多样化，比如有委托式的管理方式、有项目申请的购买方式、凭单服务购买以及指定小范围内服务承接组织的意向性谈判购买方式等等。但是，上述这些方式在购买的竞争性程度方面仍然有很大的发展空间。
在SH市，PD区出台了《PD新区关于政府购买公共服务的实施意见（试行）》制度，倡导实行公开竞争的购买方式，但是，在实施过程中，能够实质上进行公开竞标招标的项目数量依然不多。而在BJ市，“枢纽型”社会组织掌握着绝大多数的资源，权力过大，削弱了市场竞争氛围，它们在承接项目上赢得了绝对性的优势，大大挤压了草根社会组织的生存空间与竞标机会。
对于政府向社会力量购买公共服务来说，公开招标比例不足可能会导致如下困境：一是没有一个公开透明的竞争市场机制使得社会组织无法采用优胜劣汰的市场法则进行竞优与淘汰，政府部门购买公共服务的价格中包含的信息费用过高，难以用最低的成本换取最大的购买效益。二是过多的形式性购买与定向委托造成政府更多的干预，使得政府购买公共服务并不是购买而是政府“给”服务。政府对社会组织内部事务有较大干预权甚至直接任命负责人，无法真正培育民间力量解决社会问题。
服务券作为一种政府购买公共服务市场化的手段，近几年来，在SH市、NJ市等城市得以试点与推广，被认为是一种充分发挥公共服务接受主体积极性、生产主体竞争性的购买方式[306]，能够起到增加弱势群体对于公共服务的购买力，同时利于在公共服务供应商间形成竞争的方式。然而，目前为止，消费券购买方式在公共服务购买方面的应用比例依然十分微小，只有在SH市和NJ市两座城市，养老服务领域有少许的尝试与应用。
消费券购买方式的运用比例小难以发挥消费者积极性，难以促使消费者能动性地根据自身实际需要选择适合自身的公共服务，取而代之的是“政府提供什么就接受什么”的被动式接受服务。同时，项目组在调研中发现，影响消费券购买方式不能得到广泛运用的重要原因有三：
一是此类较为市场化的公共服务购买手段需要更为严密与精细的规章制度进行规范与监管，然而，目前的法律法规体系与配套制度并未能覆盖到该领域。
二是竞争性的消费券方式需要有强大的社会力量生产公共服务，需存在多个服务提供方供消费者进行选择，这势必对同一地区同一领域社会组织的服务承接资质与高质量的社会组织数量提出较高的要求，然而，目前很多地区社会组织的培育与发展程度并未成熟。
三是政府常常习惯于培养社会组织，发展并依赖社会组织，而消费券购买方式会使得政府失去自己的“二政府”，少了“腿”，不利于政府下放行政事务给社会组织完成。
竞争性公开招标购买的方式，将市场与社会力量双双引入政府购买服务体系和流程，整套购买机制借助市场运作机制予以运行，并在服务递送过程中对中标机构的服务成效进行持续追踪，亦通过市场竞标手段由第三方评估机构进行绩效评价。然而，项目组基于调研发现，竞争性公开招标过于关注评估、督导培训等辅助性的制度化平台以及竞争性机制的建设，反而会导致对最根本的服务递送的质量关注不足。
首先，根据专业社会工作人员以及政府购买方的反馈，当前在招投标、绩效评估环节的制度设计遭遇了系列困境，过于关注用市场机制引导社会组织进行服务供给，用制度框架确保社会组织的行为规范化，反而会导致社会组织在服务生产过程中投入的精力和时间不足。社会组织需要应对一套又一套的行业检查，一年间需要准备前期、中期、末期三次大型评估，大量的时间精力用于材料准备、撰写、申报工作，做工作台账，用于社区个案、小组等专业社会工作服务的时间大大压缩。
其次，在GZ市竞争性公开招标的方式当中，其招投标过程沿用市场“价低者得”的思维进行社会服务采购，在购买方与潜在生产方对于服务产品信息存在专业上的信息不对称时，会导致社工机构为了拿到项目，拼命压低合同价格，中标后在服务供给阶段出现了忙于制作具备竞争优势的服务经费和时数，以实习生顶替正式员工的乱象，无力专注于服务供给，造成服务质量效果不佳等不良后果，导致服务受众、购买方对政府购买社工服务整项工作的不信任。
上述所列，是项目组通过调研发现应用市场机制作为核心机制构建政府购买竞争性招标的运行实践的问题。事实说明，当前的购买实践发展水平上，一度推崇的竞争性购买方式并非越多越好。竞争性的制度设计是为提供更高效的社会工作服务而存在的，不能忽视在政府购买工作中的最终追求，本质上是优质高效的服务递送。
三、政府购买公共服务的监督评估
（一）政府购买公共服务的监督
目前，我国政府向社会力量购买公共服务的监督机制有三个层次：政府内部各部门之间的监督，即购买者的内部监督；政府对社会组织的监督，即购买者对生产者的监督；公共服务受益者对社会组织的监督，即消费者对社会组织的监督。（图5-4）
图5-4
对购买者的监督，主要是财政部门、纪检部门、监察部门对购买公共服务的职能部门的监督。财政部门的监督，主要针对购买过程的监督和对财政性资金使用情况的监督，而纪检、监察部门则主要对于政府向社会力量购买公共服务过程中是否存在权钱交易、贪污受贿等方面的监督。
如上所述，所谓生产者，包括公共服务购买链条上的所有社会力量，而并非仅指公共服务的直接生产者。
购买者对于生产者的监督实际上分成两个层次：一是政府财政部门对承接公共服务的社会组织的监督。财政部门对财政资金使用情况与公共服务提供的数量与质量进行监管，即对财政资金流向与资金使用绩效进行监督。二是购买公共服务的相关政府职能部门对购买公共服务的全过程的监督，尤其是对于承接公共服务的社会组织的监督。
消费者的监督，主要针对公共服务的直接提供者。事实上，消费者对公共服务的直接生产者负有监督的责任，通常情况下，他们往往根据自身的主观和直观感受对生产者进行评价。而且由于消费者与生产者之间密切接触，消费者的监督可以弥补作为购买者的政府职能部门由于信息不对称而带来的监督盲区。
项目组调研发现，在实践中，消费者监督主要通过以下方式实施：消费者满意度调查、申诉投诉制度、代表座谈会或者参与到服务监督委员会。
政府购买公共服务的绩效管理不到位，资金效益待提高。我国政府向社会力量购买公共服务实际上处于推行的初级阶段，各个政府部门的实践经验都不够丰富。因此，虽然大部分地区都强调财政部门进行监督管理的重要性，但是，在实践中，大量的监督管理目前还都有待切实落实。
更为重要的是，在财政部门的控制风险的传统思路主导下，尽管资金的使用是规范到位的，但是，资金效益却明显不高。项目组调研发现，CD市的社会组织发育尚不健全，但是，CD市的绝大多数社会购买却采用公开招投标的方式实施。这种一刀切地要求公开招投标的做法，实际上造成政府购买过程的资金浪费。同样，即使在政府购买公共服务较为发达的GZ市，也存在着在购买社会公共服务的招投标中按照传统方式选取评估专家的情况。例如，ZS大学某物理学教授由于其学术声望被视为有突出贡献的专家而进入了社会服务评估的项目库；而自来水公司的总经理由于其公用事业背景也进入专家库，被要求评估辅助残疾人项目。
这些现象表明，某些地方政府财政部门在进行评估与监督时，较为重视评估活动本身，而对评估监督的实质性内容却有待精准甄别和精细管理。
政府职能部门作为实际的购买主体，需要对购买的全过程进行监督。项目组调研发现，在实践中，突出问题是政府职能部门的监管力量和监管能力有待提高。在不少地方政府部门中，往往存在着工作人员身兼数职，监管往往只是其工作职能的小部分，且其精力主要集中在对购买服务项目的前期选择以及提供者方面，加之缺乏足够的人手，对后期的监管往往成为空白。这已经成为各地政府向社会量购买公共服务的监督中比较集中的问题。
所谓消费者缺乏监督积极性，可以从两个层面加以理解：
一方面，由于缺乏参与渠道而使得消费者对监督较为冷漠。项目组在调研中发现，目前，消费者参与监督的最常见方式是消费者满意度调查，按照这一方式，消费者被动对服务做出满意、一般或者不满意的评价，且调查过程往往容易流于形式。消费者的另一种参与形式，是部分消费者可能参与购买公共服务的座谈会。实际上，无论哪种形式，消费者也只是被动参与监督，这种状况，在实践运行中，会使得监督的形式意义大于实质性意义。
另一方面，由于长时期缺乏监督渠道，消费者监督理念尚待发育，因此，社会公众对于参与监督政府向社会力量购买公共服务，主观上冷漠并且缺乏监督的积极性。
（二）政府购买公共服务的评估
近年来，在评估与监督方面，我国政府向社会力量购买公共服务的成就主要体现在服务体系建设、服务项目（工作）质量、公众满意程度这三个层面。
首先，在服务体系上，大多围绕从业人员的基本业务素质来筹划服务方案。如NB市的服务体系建设评估主要包括“政府主导、基础设施、服务队伍、管理制度等几个方面”[307]。
其次，在服务项目（工作）质量上，大多以服务过程的周到性、社会成效等方面进行评估，它所关注的是服务对象的期望值、服务工作人员业务素质以及服务是否达到预期效果等问题。SH市及GZ市的做法较为明显。SH市“对政府购买社区居家养老服务的评估就是对服务项目实施情况的评估，其所列出的指标有如下三个方面：服务时间准确率、服务项目完成率、有效投诉结案率。而GZ市则是在《GZ市购买社会服务考核评估实施办法（试行）》中，明确提出服务项目的过程指标，如服务数量和服务成果标准、服务质量标准等”[308]。
再次，在成效上，注重公众满意度及评价。公众满意，即服务对象对服务结果的赞许程度。NB市、SH市就是其中代表。NB的措施就是“专门将公众满意作为一个评估基准”[309]，按照受益人群广度、需要提供服务补助的老年人数等，安排志愿者（义工）结对上门服务，并根据不同需求分为三类不同人群。SH市则在评估中，则将公众满意不仅包括服务对象满意度，也包括家属（监护人）满意度等指标。
在政府购买公共服务评估与监督的方法上，大多立足于评估主体，以内、外相结合的方式开展。具体在各地实践中，存在因时、因地的差异。
首先，注重内部评估与监督的城市：BJ市、CD市。
该类评估主要是按照预先确定的指标体系，承接主体通过政府的外部与自我评估相结合展开。当然，并不是每个城市都必须同时具备两个步骤，如BJ市就只有社会组织的自我评估，基本没有政府部门的评估；与此相反，CD市则强调政府主管部门的评估，取消了服务机构的自我评估。在实际操作中，在最终的评估结果仅仅只有内部评估并不多见，更多的是将内部评估视为较完整的体系开展。
其次，注重外部评估与监督的城市：NJ市。
“第三方机构”是该类评估的基本方向。其中典型代表就是JS省NJ市GL区对政府购买社区居家养老服务的评估。“NJ市GL区在2003年开始推行‘居家养老服务网’工程，在评估方面，该区与JS省天人家庭研究中心合作，组建专业评估队伍，对‘居家养老服务网’进行专业评估，为居家养老服务把关，以发挥福利资源的最大效益，确保政府社区居家服务的质量以及‘居家养老服务网’的信誉”[310]。
再次，将内、外部评估监督相结合的城市：NB市、BJ市。
一般而言，对政府购买公共服务进行评估，只重视内部评估或者外部评估的并不多见，就目前我国对政府购买服务实践来看，大多是将二者结合起来，作为最终的评估结果。比如NB市采取“社会组织自评、政府主管部门评估（表现为内部评估）与引入第三方社会机构（表现为外部评估）模式。有些城市因对外部评估的认知上存在区别，将外部评估确定为：以服务对象为出发点，运用采取调查问卷、入户座谈等方法对公众满意度进行测评”[311]。BJ市则形成“社会组织自我评价（内部评估）+公众满意度评价+第三方评价（外部评估）”[312]的评估模式。
如上所述，“第三方评估作为一种必要而有效的外部制衡机制，弥补了传统体制下政府自我评估的缺陷，可以显著提高评估结果的客观性和公正性”[313]，从而成为政府向社会力量购买公共服务评估体系构建的发展趋势。
目前，独立法人第三方评估在我国仍处于起步阶段，但是，不少先行地区也已经形成一定的模式。以居家养老服务为例，NB市、NJ市都形成了各具特色的评估体系。
案例一：NB市购买居家养老服务评估
2003年，NB市实行了系列举措“率先在全国探索‘居家养老’新模式，政府在社区居家养老服务中扮演着主导的角色。其中，NBHS区形成了‘走进去、走出来’的‘HS模式’，‘走进去’就是由专业服务人员上门为老人提供居家养老服务。‘走进去’服务模式在2004年初开始试点，服务对象主要是高龄、自理能力较差的困难老人。‘走出来’则是由政府出资，在部分社区组建居家养老服务中心，让老年人走出家门享受居家养老服务中心提供的服务。截至2008年年底，全市开展居家养老服务工作的城市社区达到381个，具有全方位服务功能的居家养老服务中心136个。全市专职慰老服务人员超过900人，为老服务志愿者（义工）约2万名，有2000多名居家老人享受政府购买服务或补助服务，有1万多名居家老人享受志愿者结对帮扶服务”[314]。经过几年的探索，在居家养老服务方面，NB市不仅达到了量的目标，其成效也获得了公众的认可。
2008年，NB市《HS区关于在社会工作领域开展政府购买公共服务的实施意见（试行）通知》，从“项目认定、项目招投标、项目合同签订、项目执行管理、项目绩效考评”五大方面规定了购买的操作规程。其中在项目绩效考评方面，提出要建立全面、综合的项目考核体系，制定考核标准，按项目合同的周期由区相关职能部门会同区社会工作业务主管部门、专家组，将指标评价和问卷调查相结合，一切依据合同的事先规定、考核标准对购买服务的具体实施情况展开评估，将业务指标和财务指标纳入绩效评价指标体系之中。其绩效评估体系见下表5-8所示。
表5-8 NB市HS区政府购买公共服务的绩效评价指标体系
案例二：NJ市购买居家养老服务的评估
在居家养老服务的实践中，NJ市则更注重将基层与第三方机构相结合，对承接主体的服务水平、过程、能力进行全过程动态跟踪，以便政府（包括民众）能随时查询并掌握服务的进展情况。如GL区，其做法就是，通过聘请以JSTR家庭研究中心为代表的“第三方”对承接者的水平与能力全过程监督。
随着我国老龄化时代的到来，居家养老服务水平备受社会关注，并成为各地推行政府购买公共服务评估的重要课题。2013年10月，《NJ市社区居家养老服务实施办法的通知》明确了行政管理、财务、环境、专业服务与权益维护等五个方面的项目考核评估指标，委托有关养老服务评估机构就申请人在其《NJ市养老服务对象评估表》中填写的“生活自理能力参数”“认知能力参数”“情绪行为参数”“视听觉参数”进行评价。接受委托的评估机构对评估结果负责，并将《NJ市养老服务对象评估表》报区民政局审定。具体办法为：实行养老服务中心实行等级评定制，从低到高分为AA、AAA、AAAA、AAAAA四个等级（见下表5-9所示），其中AA级由区民政局评定，AAA级及以上由市民政局评定，评定标准按照民政部门关于社区居家养老服务组织评定的有关规定执行。未获得等级评定的养老服务中心不得投入运营。2014年1月，《NJ市民政局购买服务实施办法（试行）》中，将评比表彰、考核验收、作为购买服务范围与承接资质的重要内容，实行合同绩效评估，各有关处室须在合同条款中明确对服务项目的绩效评估标准、要求、方式。在评估原则上，以有关处室评价、专家评估和服务对象满意率为主。专家评估以及服务对象满意率调查须请独立的第三方执行。对绩效评估不合格的服务项目，应当视具体情况扣减相应经费，且该承接主体两年内不得承接局购买服务项目；其中在规定期限内未完成导致不合格的，责任处室须督促承接主体继续提供服务直至完成，一直拖延不办，情节严重，造成不良社会影响的终止合同，取消承接资格，五年内不得参与承接购买服务项目。将绩效考核结果与财政资金资助力度直接挂钩，以此作为每年政府对公共服务项目支持的现实依据。
表5-9 NJ市养老服务对象评估指标体系表
所谓“责信”，“是指在任何情境下，执行权力的个人应该受到外部机制，以及某种程度的内部规范的合理规制”[315]。
从BJ、GZ、NJ、CD等市政府向社会力量购买服务的地方性文件及实践来看，在社会服务项目上，“责信”缺失的问题反映比较突出。就政府层面来说，一方面，对购买过程中承接主体的资格审查、考察等只限于听报告等流于形式的“放任”行为，这种行为，形同一种“显”性的不负责任行为；与此相映的则是“隐”性的不负责任行为，有些地方政府，特别是基层政府官员以为“公众谋利”为幌子，打着“监管”的旗号，在服务项目审核、评估过程中，从小团体甚至个人政绩出发，违规操作，使购买过程成为个人谋利的手段，这一名为实现满足公众需求，实为借购买公共服务为其所谓“经济理性人”“寻租”的腐败行为了，本质上如“放任”行为一样，暴露出的是购买过程中，政府的责任缺失问题。
另一方面，从承接主体来看，由于对购买的评估与监督分为前、中、后三个阶段，而作为公共服务的主要生产者，社会组织往往只注重中、后期的评估，而忽视了前期评估的重要性，且在对前期，也就是在中“标的”时，大多是依据上一年度的信用等级，不重视当年度公众需求的变化，更为重要的是，由于不少社会组织成员不少与政府关系密切，往往在中“标的”之后，敷衍了事，不按合同规定的要求（比如服务的频次、资金投入、服务的质量）开展活动，特别是试点项目实施及评估阶段，大多依赖于包括行政、财政，以至合法性在内的政府各类资源。当然，倘若社会工作专业性认同度不高，政府理应是责信的主要对象，在社会服务项目中，表现出为社会组织向政府发包方负责，而非对公众满意负责，这不仅会在实践中导致政府资源的流失，更容易诱发政府官员的“寻租”行为，甚至诱发社会组织的恶意竞争行为。在内、外部责信机制尚未真正建立的情况下，社会服务项目极易出现与政策推行初衷相悖的后果。在政府购买公共服务的实践中，具体表现为：
首先，监管目标多元。在操作中，监管部门既要确保财政资助资金的合理使用，同时又要注重公共服务的社会及经济绩效。这种举措必然增加了监管的复杂性。此外，关涉医疗卫生、教育、养老等公共服务成本和价格的计算相当复杂，加之本身存在着就难以量化，相应经济及社会绩效的难以衡量等，系列问题叠加无疑加重了评估的难度。
其次，监管职权分散。对承接主体的评估与监督，离不开审计、财政、监察、民政、工商管理等诸多部门的参与，理论上讲，“齐抓共管”的结果是看是其共同责任，但在实践操作中，却存在迟滞，甚至推诿等现象。
再次，监管力量不足。如前所述，在不少地方政府部门中，往往存在着工作人员身兼数职，监管往往只是其工作职能的小部分，且其精力主要集中在对购买服务项目的前期选择以及提供者方面，加之缺乏足够的人手，对后期的监管往往成为空白。这已经成为各地政府向社会量购买公共服务的评估与监督比较集中的问题。
最后，监管合力缺乏。主要表现为监管的“弱化”“虚化”问题的存在。这类问题的暴露，直接导致相应的监管主体没有发挥有效作用，突出表现为独立第三方机构的评价机制的缺位。
由此可见，购买公共服务评估与监督过程中的“责”与“信”问题，是各地政府必须突破的“瓶颈”。
科学的评估，可以被看作是政府责信的实际体现。
近年来，在各地方政府的实践中，出现了两种比较常见的评估方式。一类是以“问题为导向”，对社会组织的信誉评估，也就是对承担政府转移职能社会组织的资质进行鉴定，其目的在于提高社会组织的购买能力；另一类是按照“投入—产出”的原则，以“问责导向”展开的项目绩效评估，实际上是考察社会组织承接社会服务项目的能力，以确保购买服务质量。2014年，财政部、民政部《关于支持和规范社会组织承接政府购买服务的通知》强调，要进一步建立健全社会组织承接政府购买服务信用记录管理机制，特别是首次提出“及时收录承接政府购买服务的社会组织绩效评价结果和对违法社会组织的处罚决定等内容，每年按时向社会公布社会组织名录和信用记录”，使得引入第三方机制的“问责导向”逐步成为社会的共识。
但是，从BJ、GZ、NJ、CD等市政府向社会力量购买服务的地方性文件及实践来看，以“问题”及“问责”为导向第三方评估缺乏，是制约其购买水平的最大因素之一。表面上看，这与对购买前期评估能力的忽视有关，实际上是目前第三方评估尚未能有效地推进，且未真正建立一套较为完整评估体系的反映。
首先，指标的设置必须可量化。在实际操作过程中，一些评价指标由于缺乏明确的目标，很难界定一项指标不同分数之间的区别，在量化过程中难以进行准确评价，甚至用“明确”“比较明确”“基本明确”等主观性较强甚至模棱两可的指标，严重影响了对指标量化打分的实现。因此，如何将这一文字表达较强的主观性描绘，量化为可评判的指标，直接体现了指标设置的合理性。
其次，忽视对购买的前期评估。在各地的购买实践中，一个共同点就是偏重于项目实施过程及后期，忽略了对项目购买之前的公众需求方面评估。另外由于社会组织的发展尚未完全成熟，其在购买公共服务过程中，评估主要通过承接主体汇报、政府官员视察等形式主义；评估内容（包括承接主体的资质、信誉等级）也基本是遵循上一年的评估模式。例如，BJ市政府，按照购买社会组织服务的项目，在考评方式上，以“项目各部分累计得分确定是否购买该项服务”为主要内容，实行专家小组分项评分制，将“指标体系分为业务指标和财务指标两大类指标，每项指标各占50%。二级指标又包括七个方面：立项情况、目标完成进度、效益实现程度、组织纪律水平、预算运用、财务（资产）运转、会计诚信”[316]情况。
（三）存在问题及其原因分析
通过对BJ、CD、GZ、NB、NJ等市政府购买公共服务的考察，在评估与监督上的问题主要表现为：主观上，评估与监督理念的缺乏；客观上，法律监督机制的缺失；方式上，评估机制的不健全。
长期以来，在政府购买公共服务中，政府既当“裁判员”又当“运动员”角色，因此，政府的行为缺乏合理性。在政府主管部门的思想上，这些问题突出表现为对购买过程中的“如何评估、为什么要监督”等一系列关键问题认识不到位，这也往往影响成为评估与监督的首要问题。
按照“委托—代理”理论，尽可能获取更多利益，是双方根本追求所在。在购买服务过程时，政府“委托”承接主体“代理”其服务民众的功能，由于承接主体有自身的利益需求，因此具有两种可能，一种是作为承接主体的社会组织即履行了合同规定的数量上的要求，还获得了服务对象得到满意度的评价，也就是说，在购买过程中，社会组织达到既实现自身利益，又满足公众利益的“两全其美”做法。但另一种则是，由于作为承接主体的社会组织“天生”具有作为“经济理性人”的追逐自身利益最大化的“代理人”特点，因此，其在履行合同时，往往会考虑到以自身最小的投入（包括人员、资金等方面），力求获得最大化的利润，进而只注重合同的数量而忽视质量，甚至为了利润产生违约的行为。在此过程中，加上政府又不可能直接参与社会组织的服务过程，也无法全面掌握承接主体的工作情况，这种“委托—代理”关系下产生的信息不对称，极大地增加了购买过程的风险性。
风险（risk）“与可能性和不确定性的概念是分不开的”[317]，是指“人们在生产建设和日常生活中遭遇到可能导致人身伤害、财产损失及其他经济损失的自然灾害、意外事故和其他不测的可能性”[318]。从广义上讲，就是强调不确定性；在狭义上，实为强调某种损失发生的可能性。
一般来说，构成“风险”必须具备两个基本要素：首先表现为对危难、损失或伤害预期；其次以危难、损失或伤害发生的可能性或不确定性为体现。就承接项目的过程而言，“风险”就是指政府购买公共服务的流程、投入等方面的不确定性，以及由此可能引起的多种后果与预定购买服务的目标发生负偏离，它是对政府购买公共服务过程中，对可能的不确定性事件发生频次及不良后果的统称。
政府向社会组织购买公共服务这一风险主要体现在：
第一，需求信息“失真”风险。由于公共服务存在一定的抽象性，公共服务的范围相对宽泛，操作性较弱。政府通过此契机“卸包袱”的现象屡见不鲜，突出表现为把自身一时无法解决问题，但又确实不属于公共服务购买范围的工作，丢给社会组织，就是导致公共购买服务直接后果远离了服务大众的基本宗旨。
第二，资金管理“缺位”风险。资金投入不充分，加之政府官员秉持所谓理性“经济人”观念，特别是在购买公共服务过程中，政府官员往往会对需求按照“经济人”的行为筛选，这种以“寻租”“投机主义”追求自身利益最大化的倾向，无疑削弱了政府向社会力量购买公共服务的优势。
第三，私人供应“垄断”风险。由于政府与社会组织的“委托—代理”关系中信息不对称，由此引发了信任成本，这一现象极易使得政府在购买公共服务过程中，将公共服务的提供给第三部门（如其附属的事业单位）等，进而形成“体制内非竞争”的“垄断”性购买局面，暴露出其购买过程中“腐败”行为风险性。
第四，公平责任“缺失”风险。由于社会组织的“自利性”及政府监管往往流于形式问题一时难以解决，这就导致购买流程不规范缺乏公正、公开、公平的竞争，相应地，政府作为主体，其在公共服务市场竞争暗箱操作的概率大大增加，特别是对于购买什么，以及如何购买等一系列问题，往往暴露政府与社会组织“模拟市场”的风险。
第五，评估结果不确定性的风险。这一“风险”主要反映在评估队伍的建设上。客观上说，由于完善的评估机制尚未真正建立，势必给公共服务供给水平与预期效果造成直接的影响，以队伍素质为核心的第三方评估机构在评估水平与能力着实有待提高。
从BJ、CD、GZ、NB、NJ等市政府购买公共服务评估与监督的过程看，虽然评估指标体系正在或已经开展，相应的监督机制正在探索中，但监督体系的不完善、被监督对象缺位、监督能力、监督过程的非机制化等问题依然是评估与监督难以有效开展的主要原因。
第一，立法层次不高，缺乏明确统一的监督依据。当前政府购买公共服务的依据是地方法规，全国并没有统一的规章制度，这就导致在政府购买公共服务过程中，缺乏有效的监督。这一监督标准不一且操作性不强的地方性法规，最多只能体现个别性，并不能从整体的视域对购买活动的全过程开展评估或监督。
第二，缺乏科学的监督机制。从各地政府购买公共服务的实践来看，在公共服务监督方面，大多只重行政部门的内部监督，轻外部的社会监督。这种集运动员与裁判员于一身，凭借强大的行政力量来逃避法律责任、规避接受监督的义务，甚至与社会组织有着千丝万缕联系的政府行为，必然导致缺乏专业及社会外界力量的有效监督，以及实效性不强、客观性不足等问题。
第三，监督能力相对薄弱。纵观政府购买公共服务的前、中、后期，不难发现，监督能力相对缺乏，尤其购买的前期往往处于“真空”、甚至失控的状态，这不仅暴露出政府人员的监管意识不强，更反映了能力素质不足。其具体表现在：一是监督人员专业化的水平不高；二是监督人员责任心不强；三是监督人员的渎职行为。
监督的非机制化主要表现在：
第一，社会监管渠道不畅。媒体监管与公众监管是社会监管的主要渠道。在当前的体制框架内，从客观上讲，社会组织没有义务让媒体将其运行情况暴露在“阳光下”，据此，媒体报道的现象相对狭窄，必然使其监管力度及效果大打折扣。
第二，公共服务的受益群体有相当一大部分是弱势群体，他们监管意识相对缺乏，加之公共服务供给过程本身的不可预测性及量化考核的复杂性，监管的有效性必然会随之降低，加之社会组织自身内部监管机制漏洞的存在，使其运作必然一时难以得到公众完全认可。
从过程来看，目前，评估主体、评估标准、评估方法设置的不合理，已成为制约各地政府对承接主体开展科学合理评估与监督的又一大因素，其具体体现在：
从理论上讲，评估标准必须统一，但在实际中，就现行评估方式而言，不同区域公共服务的评价不可能完全相同。由于分门别类的科学、系统的评价体系尚未建立，导致合理的评估指标缺乏，不仅难以准确评估公共资金是否得到最好地使用，而且放大了衡量政府购买公共服务成效的量化准确性困难的问题。
就评估主体来看，第三方评估有效性不足是其主要原因。在政府购买公共服务实践中，于国家层面引入了第三方对社会组织参与公共服务供给项目进行评估与审计。绝大多数的地方政府虽然引入了第三方，但在评估，特别是审计方面，由于评估人员专业能力的不足、制度障碍等，导致第三方评估存在却不规范的尴尬现象，甚至评估流于形式，几乎看不到有服务项口被评估为不合格而终止合同或社会组织因信誉被降级而受惩罚的情况。
纵观各地政府购买公共服务的实践，虽然它们都注重评估与监督，但是，在评估方法上主要延续以听取和汇报检查为主的一般行政方式。过程评估缺乏连续性，且评估更注重在事后，由此使得政府官员对评估的主动性、积极性并不高，特别是一些基层干部在评估过程中不负责，甚至推诿，导致不少评估流于形式甚至敷衍了事，评估的结果几乎看不到“不合格”或者社会组织信誉度降级，更缺乏因购买过程中的信用问题而追究相关责任人员的情况，这一缺乏规范性的评估，实际上使得政府向社会力量购买公共服务的成效大打折扣。