第二章 中国政府购买公共服务的理论分析
一、发展内涵
关于政府向社会组织购买公共服务，20世纪70年代以来，在发达国家改革公共行政和创新公共管理的实践基础上，形成了诸多理论阐述，发育了若干理论学派，推出了文森特·奥斯特罗姆、莱斯特·M.萨拉蒙、奥斯本、盖布勒、E.S.萨瓦斯、凯特尔等一大批学说家。
尽管如此，如前所述，我国的政府向社会力量购买公共服务则是历史发展、社会转型和政府改革的产物。它应时而生，发端于我国改革开放和政府公共行政改革的历史背景，应势而发，扩展于全面深化改革和全面建设小康社会的历史进程，其萌发和成长植根于我国经济转型、社会发展和国家治理的深厚土壤，其扩展和深化来自于我国全面深化政府和社会治理改革的鲜活实践，因而蕴含着特定的发展和改革的深刻内涵。正是在这个意义上，我国的政府向社会力量购买公共服务研究尽管在特定方面，扬弃和借鉴了发达国家政府向社会组织购买公共服务的观点和方法，但是，其理论本质却是我国历史发展和社会改革内在因果关系的逻辑体现，是以人民为主体的社会治理发展和改革创新实践的丰富内涵的思想形态。因此，本研究正是在这个意义上梳理理论、研究实践、分析问题和提供对策的。
根据中国共产党十八届三中全会《决定》精神，政府向社会力量购买公共服务是新时期党和政府部署全面深化改革总体战略的有机组成内容，是转变政府社会职能、创新社会治理和优化公共服务质量的重要途径，是推进政府治理体系和治理能力现代化、优化公共服务供给机制的路径选择。
1995年上海浦东新区社会发展局启动政府购买公共服务以来，尤其在十八届三中全会《决定》的全面深化改革战略部署贯彻落实过程中，我国政府向社会力量购买公共服务的改革得到迅速发展。
作为公共服务供给的创新机制，政府向社会力量购买公共服务在不同的层面上，可以进行不同功能和内涵的解读。
在政府供给公共服务机制层面上，政府向社会力量购买公共服务是政府供给社会成员以基本公共服务的有效方式和机制。如同有的学者分析指出的那样，传统意义上，公共服务的供给通常具有三种基本机制，即政府机制、市场机制和志愿机制。这三种机制具有不同的适用对象、效用条件、天然优势和自身短板。[10]
相形之下，政府向社会力量购买公共服务，则可以视为传统的公共服务供给基本机制之外的另一种机制。这一机制创设以来，因为其低成本高收益的制度绩效和潜在的优势而引起人们广泛重视，从20世纪90年代以来，逐步发展成为改革和优化政府供给公共服务状况的路径选择和机制导入。
在优化产业结构和拉动经济发展层面上，政府向社会力量购买公共服务，具有促进服务业发展，提升第三产业发展能力，扩大服务业就业机会的功能。政府财政的巨大能力、政府购买公共服务的持续性，都使得政府向社会力量购买公共服务具有促进服务业发展，进而促进社会经济发展和产业升级的巨大潜力。如同学者指出的那样，“购买社会服务将对宏观经济产生乘数效应。……政府的财政支出与居民投资相似，是一种高效能支出。政府的服务采购，可以带动其他需求成倍增长。政府采购使社会服务实现销售，实现商品化，使企业、个人收入有所增加，最终转化为新增投资、积累、消费，引发一系列的再支出，形成一个不断累加的结果，使总产出倍增，推动经济运行，扩大国民收入。购买服务与购买物品还有所不同，购买物品往往是单次行为。政府购买服务往往有持续性，持久拉动相关产业，衍生各种需求，刺激优化要素组合，提升相关行业的质素”[11]。
然而，如果根据党的十八届三中全会《决定》确定的深化公共服务供给机制改革的基本指向，基于我国推进国家治理现代化的广阔视角，把公共服务供给机制的更新置于全面深化改革和重构国家与社会关系的总体场景下予以考察，那么，推进政府向社会力量购买公共服务机制，以取代既有的政府直接（或者政府通过事业单位）向社会公众供给公共服务机制，则具有更加广阔而深厚的改革内涵和功能意义。
1.政府向社会力量购买公共服务，是满足人民群众不断增长的公共服务需求和化解社会民生问题产生的社会矛盾的发展途径。
在传统的计划经济体制下，公共服务供给完全由政府作为单一主体承担。随着社会主义市场经济的深入发展，提供优质的公共服务，解决社会民生问题，日益成为政府的重要职能。与此同时，社会主义市场经济的发展，使得社会结构日益复杂，社会成员对于政府公共服务的需求日趋多样。政府公共服务供给机制的一元化与社会公众对于公共服务需求的多样化之间构成的“一”和“多”的矛盾，现实地表现为落后的公共服务生产和供给与人民群众日益增长的公共服务需求之间的矛盾，在特定意义上，可以认为，这种矛盾恰恰是社会主义初级阶段的主要矛盾即落后的生产力与人民群众日益增长的物质和文化需求之间的矛盾，在公共服务供给与需求之间的具体体现。
政府公共服务生产和供给与社会公众公共服务需求之间的这种矛盾，日趋大量、经常、现实地体现为围绕社会民生问题的矛盾和纠纷，体现为政府公职人员与社会公众之间在公共服务方面的社会矛盾和纠纷。为此，以改革的办法解决发展中的问题，重要途径就在于，导入政府向社会力量购买公共服务机制，强化政府公共服务供给和治理能力、提升社会公共服务质量和效率，以弱化和消除这些矛盾和纠纷。另一方面，正是这些矛盾和纠纷，构成了政府采用向社会力量购买公共服务机制的改革动机和发展动力。
2.政府向社会力量购买公共服务，是切实全面转变政府社会职能，释放和激发社会巨大活力，推进经济和社会事业协同发展的实现途径。
国家治理的现代化，根本前提在于坚持和完善中国共产党的领导，关键内容在于政府治理现代化。而推进政府治理现代化的逻辑前提和实践起点，则在于转变政府职能，使政府全面正确履行其职能。其中，政府社会职能的切实转变和全面正确依法履行，关键在于正确处理政府与社会关系，这就既要明确确定政府社会职能的法定边界，又要在政府社会职能转变基本方向、内容、范围、目标明确的前提下，转变政府治理和依法行政的方式，推进和实现切实可行的机制创新，培育和塑造社会自我调节和自我服务的机制，承载政府改革和职能转变而剥离的社会职能。而政府向社会力量购买公共服务，则有效塑造和建构了政府简政放权过程中被剥离的社会职能的承接和承载机制，使得政府规模和职能减少而政府质量提升具有现实可行性，使得政府真正转变成为有限、有效、有能、有责和有为的政府。
政府职能的转变和对接承载，也为社会组织和社会力量的发育成长提供了空前的契机，为广大人民群众和社会力量蕴含的巨大能量释放和激发创造了巨大的社会空间和积极条件。政府向社会力量购买公共服务，把公共服务生产的权责能转交给社会力量，意味着为社会力量提供了巨大发展和成长空间；把市场机制导入社会力量生产和供给公共服务机制，则意味着对于社会力量注入巨大的激励动力。政府向社会力量购买公共服务的改革，正是在此基础上，推动结构改革，培育发展新动能，使得社会公众运用自己的公共资源，自行从事公共服务的生产和供给，自行调节社会服务关系，自行满足社会公众的服务性需求，从而在公共服务的生产、供给和调节系统链条上生动现实地体现人民群众的主体地位，由此出发，不仅建设服务型政府，而且构建服务型社会，达成政府服务与社会自我服务、政府治理与社会自我调节的有机结合和协同发展。
3.政府向社会力量购买公共服务，是创新和建构政府与社会共治结构，推进建设政府治理和社会治理现代化的实践途径。
党的十八届三中全会的《决定》确定，全面深化改革的总目标是“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力的现代化”。[12]遵循这一总目标的要求，推进政府与社会共同治理现代化，需要对于政府治理社会的结构进行调整建构，简言之，就是要在中国共产党领导下，形成政府、企业、社会组织和公民多主体共同治理，建构“一元主导、多方参与、协同治理、交互作用”的基本格局和体系结构，并且提升相关主体的治理能力。
依循社会治理现代化的建构主线，在结构性治理相关诸主体之间科学合理分解配置和依法赋予治理职能，塑造有责、有能和有为的有序参与共治诸主体，构建政府与其他主体的结构性良好共治关系及其实施机制，是改革和推进政府与社会共同治理现代化的重要任务。而政府向社会力量购买公共服务，恰恰是以公共服务方式的改革，推进政府结构优化，培育社会组织等诸主体的发育成长，进而塑造新型的政府与社会共同治理模式和机制的途径。
4.政府向社会力量购买公共服务，是以机制创新发展提升政府公共资源配置和服务供给效能，优化政府公共服务供给制度绩效的现实途径。
就其本质属性而言，政府供给公共资源、提供公共服务，旨在满足社会公众的需求，使得全体人民享有优质的公共服务。但是，传统计划经济体制下公共服务的政府单一供给机制的弱点和问题，恰恰在于难以供给优质高效的公共服务。“政府并非一个天然地追求公共利益的组织，而是存在着政府利益”[13]，政府利益与公共利益之间的差距和矛盾，会扭曲公共服务的社会公众需求取向；另一方面，“公共服务供给的困境还体现在政府垄断引发的公共服务供给效率、质量和效益低下”[14]改革开放以来，我国的公共服务供给体制机制有了很大改进，但是，“与人民群众日益增长的公共服务需求相比，不少领域的公共服务存在质量效率不高、规模不足和发展不平衡等突出问题，迫切需要政府进一步强化公共服务职能，创新公共服务供给模式，有效动员社会力量，构建多层次、多方式的公共服务供给体系，提供更加方便、快捷、优质、高效的公共服务”[15]。
导入政府向社会力量购买公共服务机制，其根本出发点就在于革除政府垄断供给公共服务机制引发的痼疾，以机制的创新和发展，优化公共资源配置，生产和供给优质的公共服务产品，还原公共服务供给的原本宗旨，以优化制度绩效达成公共服务产品的优效。
5.政府向社会力量购买公共服务，是以公共服务供给的增量改革推动事业单位存量改革的可能途径。
在传统计划经济体制下，我国的公共服务供给的绝对组织形式是事业单位。以科教文卫为核心领域的公共服务，绝大多数是由事业单位供给的。政府以巨额财政供养着数千万计的事业单位员工，并且通过这些员工生产和供给社会所需要的公共服务。多年来，这种独特的供给机制在取得特定成效的同时，也产生了严重的负面影响，缺乏竞争的垄断性供给，使得事业单位成为铁饭碗而长期依赖财政拨款，进而使得事业单位机构臃肿、人浮于事、矛盾纠结，甚至形成汰优存劣的恶性循环逆淘汰机制，使之逐渐丧失核心竞争力，其供给的公共服务和公共产品质量、品种、水平和数量日渐低下和萎缩，不仅难以满足社会公众基本需求，而且使得国家财政低效甚至无效配置。
尽管如此，由于事业单位经年累月形成的矛盾错综复杂、体制机制积弊复杂纠结、利益结构固化十分严重，因此，对于这样的存量进行改革，常常引起剧烈的社会甚至政治动荡，从而使得改革具有极高的风险和难度。
以政府向社会力量购买公共服务机制供给公共服务，在创新发展的意义上，就是在既有公共服务供给机制之外，增添政府向社会力量购买公共服务的新颖机制，并且以新机制承担公共服务的供给。假以时日，在公共服务增量机制供给与存量机制供给的制度比较效益竞争中，逐步导入绩效优良的制度和机制，相应渐进弱化和改良事业单位组织的存量制度机制，最终实现公共服务供给的存量组织和机制的发展性替代。
6.政府向社会力量购买公共服务，是以公共服务供给机制的改革创新，达成社会基本公共服务公平正义的选择途径。
在传统的计划经济体制下，公共服务的行政性指令供给，不仅使得公共服务的供给绩效趋于低下，损毁公共服务供给的优质性，而且使得公共服务的供给带有浓重的特定行政领导偏好和部门偏好倾向，进而销蚀公共服务供给的公平公正性。另外，政府直接供给公共服务过程中把握公众公共服务需求信息的失准乃至失真，政府个别官员或者部门寻租甚至创租的可能，都会极大地扭曲公共服务的公平正义性。
政府向社会力量购买公共服务机制的导入，不仅是在规范意义上努力达成基本公共服务的公平公正性，而且在创新发展意义上，基于公共服务供给的问题导向性和针对性，以解决问题的矫正和调整机制，贯彻和提升公共服务供给的公平合理性。为此，政府向社会力量购买公共服务，实则是达成和实现公共服务公平公正性的共享发展举措。
二、改革机理
在全面深化改革的历史背景和决策议程上，政府向社会力量购买公共服务，既是政府治理和社会治理深化发展的重大举措，也是政府供给公共服务机制的改革创新。对于我国政府来说，采用向社会力量购买机制供给公共服务，不仅仅是新的机制导入，而且是对于既有机制的改造和革新，其导入和改革的现实和逻辑起点，实则是传统的计划经济体制下的单一的政府供给公共服务机制。
为此，所谓政府向社会力量购买公共服务的改革机理，实则是以传统的计划经济体制下政府公共服务供给机制为改革对象和参照，以我国政府导入政府向社会力量购买公共服务机制的鲜活实践为实证基础，从中抽象分析和阐述的公共服务供给机制的改革逻辑和变迁理路。或者换言之，所谓政府向社会力量购买公共服务的改革机理，就是这一机制革除既有机制的沉疴顽疾，达成政府公共服务的优质性、公共性和公平性的路径原理。
1.以主体角色和职能的合理分解实现公共服务主体结构的重构。
在传统的计划经济体制下，公共服务的供给与消费过程中的主体构成相对简单，一般来说，经常性存在的主要是两个主体，即政府主体和社会公众主体。
其中，政府主体承担着多重角色，它是公共服务的出资者、生产者、供给者和相关规则的制定、实施、监督和评估者。而社会公众的角色则相对简单，即公共服务的享用者。很显然，在传统的公共服务供给机制中，政府主体的角色是混合不清并且缺乏合理性。
政府向社会力量购买公共服务机制，则遵循和贯彻了公共服务“供给”与“生产”相分离的原则[16]，如同文森特·奥斯特罗姆指出的那样，公共服务的提供者不一定是公共服务的生产者，政府并不是公共服务的唯一生产者，公共服务最终由政府还是私人部门进行生产取决于成本的核算。[17]
正是基于这样的逻辑，政府向社会力量购买公共服务有效分解了政府的多重混合职能和角色，进而据此塑造了公共服务供给的多重主体，使得公共服务过程中的原有两个主体按照不同角色属性分解为三到四个主体构成的结构性主体，即：
（1）政府主体。通过职能分解、转移、委托和授权，政府从公共服务的供给者、生产者、监督者三合一的主体转变为公共服务的供给者和生产监督者。[18]
（2）社会力量主体，包括社会组织、企业和其他机构。按照国务院办公厅的《指导意见》，它包括合法的社会组织、企业、机构等，其角色和职能是生产和制造公共服务。
（3）社会公众主体。他们是社会公共服务的法定享用者。
（4）公共服务绩效评估主体。具备独立公正和法定资质的评估机构，承担公共服务绩效的评估和监督职能。
由此可见，合理分解多重角色、重新塑造结构主体、赋予不同主体各自职权职责，构成了政府向社会力量购买公共服务的主体改革机理。
2.以契约责任关系代替行政权力关系建构公共服务诸多主体之间的联系。
在社会公共服务方面，传统的计划经济体制下建构的政府直接向公民供给公共服务，或者政府通过建立和运行具有准行政属性的事业单位向公民供给公共服务机制，其运行表征体现为公共服务层面的政府供给主导取向和计划配置方式，政府或者直接向公民供给公共服务，或者通过建立和运行具有准行政属性的事业单位向公民供给公共服务，由此使得政府与社会构为一体，政府集公共服务的多重角色为一体，而政府举办的事业单位成为社会公共服务的主要生产者和供给者，事业单位履行社会公共服务生产职责，使得学校、医院和科研机构等“办社会”成为普遍现象和体制性重负。但是，其深层构造却在于，在公共服务供给中，国家与社会、政府与公民之间是以公共权力作为联系纽带的，因此，在社会公共服务领域，国家与社会、政府与公民之间的联系纽带具有典型的政治和行政权力属性。
政府向社会力量购买公共服务机制的导入，在社会公共服务领域以市场契约和法律关系置换了原有的政治权力关系，使得市场契约和相关法律规则成为其间的联系纽带，使得国家与社会、政府与公民之间在公共服务供给和消费方面建构起基于市场规则理性的契约和责任关系。“政府购买公共服务的关键性因素是相关主体（包括政府、社会组织、公民）之间是否在契约基础上建立清晰明确的责任关系，这种契约关系基础上的责任关系，是连接服务购买者、服务生产者及服务对象的纽带。”[19]正因为如此，政府向社会力量购买公共服务本质上是作为契约形式的公共服务提供方式，“双方关系确立是否符合契约精神，是购买模式的重要评判标准。公平、事先约定、程序公开、责权对等、主体独立等原则，是购买关系需要遵循的准则”。[20]
新机制的导入，实际上把传统计划经济体制下同体同一的国家与社会、政府与公民关系，从结构上分化为不同的场域、不同的构件和不同的责权，按照市场契约予以有机联系和组合，从而不仅有助于促进国家和政府的现代发展，而且有助于推进社会的现代发展。就此而言，政府向社会力量购买公共服务，实则具有国家、政府、社会共同改造，政府、市场和公民责任共同承担的内在机理和意蕴。
3.以多重机制有机对接和有效复合实现不同供给机制的优势互补。
政府购买社会力量公共服务，构建了政府公共服务供给的创新机制。在这一机制中，实际上存在着三种机制，即以权威指令为特征的政府机制、以理性交易为基础的市场机制、以社会志愿为特征的社会力量机制。三种机制以市场为纽带，联系了政府与社会力量，实现了政府、市场和社会力量三大机制的有机结合。“政府购买公共服务的目的是引入市场及社会机制，通过两个优势改善公共财政的服务绩效：效率、专业化。”[21]
就这一机制的思想基础而言，三种机制的有机对接和复合建构，在思想认识层面超越了原有的三种机制相互排斥、非此即彼的成见，打破了公共服务供给只能选择一种机制的固有思维方式，认识到“政府对于公共事务的影响只是众多因素中的一个因素，事情越复杂，政府的局限性越明显”[22]。因此，“服务提供或安排与服务生产之间的区别是明显且十分重要的……政府本质上是一个安排者或者提供者，是一种社会工具，用以决定什么应该通过集体去做，为谁而做，做到什么程度或什么水平，怎么付费等问题”[23]。“政府可以做出用公共开支提供某种公共服务的决定，但不意味着必须依靠政府雇员和设施来提供这种服务”[24]。相形之下，“市场可以解决公共物品的供给与外部性问题”，“契约型制度可以解决公共物品供给和收费问题”[25]。但是，市场机制天然存在公共服务供给的局限性。同时，社会组织也可以承担公共服务供给职能，但是，其同样具有内在的先天不足。因此，放弃单一机制，而代之以混合机制，体现了认识和采用不同机制，实现各司其职、互补互惠的对立统一的辩证思维。
就这一机制的法理基础而言，三种机制的有机对接和复合建构，在三种机制的权责层面上超越了原有的权责利归一的法理思维，实现所有权、供给权、经营权、生产权、享用权和评估权的合理分离和有机结合。政府按照权责利统一对称配置的原则，保留、赋予、委托或者授予不同的机制以不同的权力和责任，并且以这些权责利为核心链条，把不同的机制复合对接和有机组合为一体。
就这一机制的经济学原理而言，三种机制的组合和实际运行权重选择，取决于特定公共服务的交易成本。“通过比较合同管理费用和内部管理费用可以帮助政府部门决定是自己生产还是向私人部门购买某些服务”。[26]“在政府购买中，政府能够以最低的可能成本保证服务的提供，而又能保证控制合同行为、监督绩效、财政惩罚，以及合同绩效失败时变更合同的权力。”[27]因此，公共服务最终由政府还是私人部门进行生产，取决于成本的核算。[28]
就这一机制的构造而言，三种机制的有机对接和复合建构，既不是公共服务供给既有的政府、市场和志愿机制的简单复制，也不是三种机制的简单相加。实际上，这一机制汲取三种机制供给公共服务的优势，即政府机制的正当性、权威性、法定性、稳定性和可靠性，市场机制的开放性、竞争性、效益性和理性，社会机制的志愿性、自主性、信息保真性和利益相关性等等，扬弃三种机制供给公共服务的缺陷，如政府机制的垄断性、低效益、供给取向刚性和寻租可能性；市场机制供给公共服务的私人理性、碎片性、投机性；社会志愿机制的资源匮乏性、志愿性公共服务的慈善救济性以及由此引起的运行规则缺乏性、管理非科学性和服务非专业性[29]等等，而以政府责任、市场规则和社会资本予以弥补，从而对于公共服务供给机制进行重构与塑造，以混合互补方式把三种机制建构为复合机制。
4.以新型的双引擎注入社会公共服务供给的新型强大动力。
以政府向社会力量购买公共服务代替政府直接或者通过事业单位直接生产和供给社会公共服务，并不仅仅是公共服务供给诸多主体角色的新配置和角色主体的新塑造，也不仅仅是公共服务供给诸多主体之间关系的新锻造和运行机制的新复合，还在于公共服务生产和改革动力机制的新铸造。实际上，政府向社会力量购买公共服务，本质上是在公共服务供给机制中导入市场机制，这一机制的导入，变公共服务的生产和供给的“单引擎”为政府与市场的“双引擎”，变政府单一供给的“单动力”为政府与社会力量的“双动力”，从而使得公共服务生产和供给获得生产和供给的强大新动力。
在我国全面深化改革的背景下，通过改革使得公共服务生产和供给形成动力机制的“双引擎”，并非政府机制与市场机制在算术意义上的简单相加，而是改革意义上的新构造。这就是说，构建公共服务生产和供给的新型动力机制，内在的机理实际上在于对于政府和市场的重新构造和全新塑造。一方面，对于政府这一公共服务生产和供给的传统引擎进行改造，“更好发挥政府作用，改造升级传统引擎”。[30]重点在于加快有效合理转变政府职能，改变政府行政和公共服务方式，扩大和提升公共产品和公共服务供给数量和质量，积极加大财政投入，切实深化公共服务产品的投资融资、供求定价、许可审批、准入领域、财税金融、市场监管体制机制改革，强化评估监管，建立公平竞争环境。
另一方面，对于市场这一新的引擎进行塑造，“使市场在资源配置中起决定性作用，培育打造新引擎”[31]，重点在于广泛深入动员社会协同、发动公众积极参与，释放社会组织活力，汇聚民智民力，激发社会成员实现人生价值，促进社会成员福祉和社会公平正义。
在此基础上，对于新型的政府机制和新型的市场机制之间关系进行新构造，推动结构改革，培育发展新动能，建构新型的公共服务生产和供给强大动力机制。
5.以公共服务供给机制的工具理性达成公共服务的目标理性。
政府向社会力量购买公共服务，不仅建构了公共服务供给的新颖机制，而且以市场理性塑造和置换了公共服务的联系纽带和生产者，公共服务引入“购买服务”的机制，使得公共服务从行政性生产转变为市场性生产，使得公共服务从公共服务性产品转变为特定意义上的公共服务性商品，由此在确定保证政府责任的前提下，使得公共服务供给机制市场化、公共服务属性商品化。市场性生产和供给机制通过市场交易理性和价值规律，使得公共服务供给过程和规则趋于理性，使得作为公共服务生产者的社会力量企业化，从而使得公共服务供给工具趋于理性。
政府向社会力量购买公共服务的重要机理，就是使得市场机制的工具理性与政府公共服务的目标理性有机结合，以工具理性达成目标理性；使得市场运行的微观效益优质化，以市场微观优质效益达成公共服务的宏观优质效益；使得公共服务生产趋向社会企业单个理性化，以社会企业的单个理性达成公共服务的公共理性。其具体体现为：
（1）在公共服务领域引进需求导向的供求机制，调节公共服务与社会需求的矛盾，使之趋于理性均衡。政府以购买机制供给公共服务，通过社会力量生产和提供公共服务的市场行为，真实而具体地反映和体现社会成员的公共服务需求，使得政府公共服务建基于明确而现实的顾客需求导向，政府公共服务供给与社会公众的需求建立直接的供求关系，由此构成公共服务机制市场化的核心机制，达成公共服务供给总量、结构、空间和时间意义上的均衡。
（2）在传统上具有自然垄断性的公共服务领域引入竞争机制。作为公共服务生产者的社会力量通过激烈的市场竞争获取公共服务的生产权，市场机制的开放竞争性和优胜劣汰性，形成公共服务生产者的内生激励和竞争约束，使得公共服务的社会生产者产生内生的较强的创新动力和竞争力，生产和供给更多更好的公共服务，客观上丰富和满足公众对于公共服务的多样性需求。
（3）公共服务供给机制的市场化，在公共服务过程中引进了市场价格机制。在价格机制作用下，公共服务供给遵循的不仅仅是政治权力逻辑，而且遵循市场价值规律。价格机制和价值规律的市场理性，天然而刚性地驱使市场主体行为，使得公共服务的生产者最大限度发掘其生产经营管理的潜能，促进公共资源得到优化配置，公共服务的成本持续降低，公共服务的质量、效率和水平得到大幅度提高。
（4）在公共服务领域引进市场信用和法定契约机制。这一机制造成公共服务生产主体的双重约束，在作为公共服务出资者和供给者的政府与作为生产者的社会力量之间，建构起理性的社会信用和法定责任制度；在作为公共服务生产者的单个社会企业与作为公共服务消费者和享用者的诸多社会公众之间，建构起理性的公共信用和法定责任制度。藉此，使得规则理性转化为目标理性，使得个体理性转化为公共理性。
（5）政府向社会力量购买公共服务，在公共服务领域引进理性评估机制，促使公共服务供给趋于公共理性要求。政府购买公共服务流程，塑造独立客观刚性的评估监督机制，以理性的过程规则和评估指标，展开客观科学评估，有效监督和刚性的管理，保障公共理性的达成。
6.以对于公共服务事务的购买取代对于公共服务生产者的供养。
在传统的计划经济体制下，我国公共服务的核心任务大多数是由事业单位承担的，这一机制实际上是政府直接供给公共服务机制的延伸。由具有准行政特点的事业单位承担公共服务的生产和供给，所依据的内在机理实际是购买公共服务生产者之“人”，而不是购买公共服务之“事”。其基本做法是，政府在履行公共服务职能时，运用公共财政和公共资源，建立相应的事业单位，或者把公共财政无偿下拨事业单位。事业单位运用公共财政和公共资源招募和供养专业、行政和后勤工作人员，并且配置相应的物质和财务资源。
政府通过组建事业单位来承担公共服务生产和供给职能，固然具有公共服务供给和生产机构和人员相对稳定，政府公共财政在政府内部流转分配，公共服务供给相对平等等特点。但是，巨大的事业单位供养成本，对于公共财政的高度依赖，公共资源的非理性配置和艰难的改革，使得事业单位逐步入不敷出，甚至演变成为国家财政的沉重负担，也使得事业单位的员工缺乏竞争激励和积极寻求变革的动机，公共服务生产和供给成本高昂而效益低下。
政府购买社会组织公共服务的机制及其实施，实际内含着不同于我国事业单位运行机理的公共服务供给新机理：政府将公共服务生产职能，转移给社会组织。同时，政府把以巨额公共财政供养大批事业单位人员，配置巨额事业单位资源，要求事业单位承担公共服务生产和供给职能的模式，转变为通过市场方式向社会力量购买服务，或者换言之，政府把购买事业单位人力资源并且配置相应资源，推动事业单位生产和供给公共服务的间接方式，转变为向社会力量购买公共服务和公共物品的直接方式，即从购买“人”转变为购买“事”，以此大幅度降低公共财政成本，提高公共服务生产和供给效益。
7.以公共服务供给机制内含规范达成公共服务供给的价值规范。
公共服务的优质高效与公共服务供给的公平正义，是公共服务供给的两大基本价值取向和规范要求。
公共服务供给的政府主体、市场主体、社会主体和机制，在实现和达成公共服务这些价值规范和要求方面，常常容易呈现执其一端规范而难以顾及其他价值。
政府向社会力量购买公共服务机制，把公共服务中的多重价值赋予政府、市场、社会力量和评估机构等不同主体和不同机制予以合作实现。在这其中，政府主体和权威机制以制度和规则制定者、公共服务法定供给者和出资者的权威性，保障社会成员享受公共服务的权利、机会和规则平等和公平，保障社会公平正义，同时顾及社会公众享受公共服务的高效优效性；市场机制则以价值规律和市场供求关系为基础的多重理性运行机制，优化公共服务的资源配置，降低社会成员公共服务成本，提升公共服务的效率、效益和品质。如同马克思所指出的那样，“商品是天生的平等派”[32]，这就是说，市场在依法运行意义上包含着权利、机会和规则平等的内涵，从而在这些意义上实现着社会成员的平等；而社会力量则以社会公共服务生产者主体身份，在遵循市场规律和机制生产公共服务的过程中，兼顾公共服务的公共性和志愿性，由此实现公共服务的优质高效与公平正义规范价值。
由此可见，政府向社会力量购买公共服务机制，超越了孤立的单一主体和机制在公共服务多重价值实现方面的偏颇性和失衡性，以复合多重主体和机制的有机结合，综合激发了公共服务供给不同主体和不同机制的内含规范实现功能，进而平衡复合成为公共服务供给的多重和总体价值，由此“坚持效率、公平、正义等多元价值的统一”[33]。
三、风险分析
如上文所言，政府向社会力量购买公共服务，相对传统的公共服务供给方式，具有巨大的优势和潜力。对于我国政府治理现代化和政府公共服务改革而言，具有深刻的特殊内涵和机理。
尽管如此，正如认识的辩证法所显示的那样，任何事物都具有双重性，政府向社会力量购买公共服务机制亦不例外。政府购买公共服务付诸实施以来的经验表明，政府购买服务并非解决公共服务问题的万灵之药，其自身存在着内在的天然缺陷，这些缺陷，需要我们在采纳、改革和发展政府向社会力量购买公共服务机制时，准确把握其内在缺陷，切实分析其运行风险，从而在思想认知、制度设计和实际运行中，扬长避短，依循政府向社会力量购买公共服务的改革内涵和机理，预设合适、合理、合法的制度，以使得政府向社会力量购买公共服务这一机制释放造福于人民和社会的正能量，最大限度地消除其负能量。
发达国家四十多年的政府购买公共服务的经验和我国20世纪90年代开始的购买实践均表明，如果没有完善而周到的制度安排和有效运行，政府购买公共服务往往并不必然与效率、民主、有效治理和政府责任相连。恰恰相反，如果缺乏相应的制度安排，这种购买在特定程度上甚至存在损害政府效率原则、民主治理原则和政府责任原则的风险。
（一）阻碍效率彰显
效率假设是政府购买公共服务正当性的主要来源。从基本的逻辑出发，市场竞争要比政府垄断行为更有效率和效益。因此，英国、美国等诸多发达国家率先开始以购买的方式提供公共服务，到20世纪90年代，政府购买公共服务已经成为西方国家基本的政策工具。但是，“竞争并不是一个神奇的处方”。随着购买公共服务的不断深化，以及对购买服务更长时间、更多领域的观测，对购买服务可以带来效率的质疑逐步增多。
1.政府购买公共服务未必带来真正的公平竞争。
市场仅在存在真正竞争的情况下才会有效率，但“政府所运行的市场会受到各种缺陷的困扰，市场中积累的缺陷越多，就越难以实现效率的承诺”[34]。首先，在政府购买公共服务中存在“供给方缺陷”。“供给方缺陷”包括缺乏预先存在的市场，市场被一小股供应商把持，市场会受到额外的成本与效益影响。“政府有时购买的大宗物品和服务根本就没有预先存在的市场”，“如果不是为了政府的需要，也根本不会有市场”[35]。因此，政府主导建立的市场中，合格的生产者往往很少，凯特尔在研究美国地方政府购买公共服务的案例时指出，很多项目服务生产者之间的竞争程度很低，以致成为“供应商主导的系统”，例如密歇根州社会服务项目的供应商数量极少，“官员往往被迫将合同签给唯一的供应商，尽管他们并不总能符合政府的工作要求”[36]。在我国的购买实践中，也存在着“陪标”的现象，由于可以提供某项公共服务的生产者的实际数量不足以达到招标规定的最低值，因而邀请或者安排其他生产者象征性的参与招标过程。
政府购买公共服务过程中的这种小股供应商把持市场的现象，会逐步演化成供应商的垄断。约翰斯顿和罗姆泽克在研究美国堪萨斯州向地区性老龄非营利性组织AAAs（Area Agencies on Aging）购买老年人医疗服务的案例时发现，“地方政府出于稳定性的考虑，常常并不寻找更多的服务供应者，但长期的合作使得服务供应者形成了与政府谈判的能力，政府与之的合作关系转变为依赖关系，服务承接方甚至可以影响政府评估标准的制定”。[37]
其次，来自需求方的缺陷，即政府在购买公共服务过程中存在的缺陷。凯特尔指出，政府自身的行为，会产生实际的市场缺陷，“政府不仅经常在确定产品特性方面做不到足以引起竞争所要求的明确性，而且还会因频繁而重要的信息失灵而痛苦不堪”[38]。约翰斯顿和罗姆泽克在研究政府购买公共服务中合同管理的复杂性时表明，适于进行购买或者在购买中容易导致竞争的服务一般具有如下特征：（1）私人获益；（2）产出容易测量；（3）产出测量时间短；（4）产出是有形的；（5）具有足够的供应商。反之，当私人收益降低，产出衡量困难，产出衡量时间长，产出无形，供应商不足时，政府购买公共服务合同管理的难度增加，市场或者竞争可以起到的作用降低。[39]
2.竞争性的政府购买公共服务未必带来成本节约。
在政府购买公共服务的实践中，确实存在着大量的非竞争性购买，但是，无论西方还是我国，竞争性都是政府向社会力量购买公共服务流程追求的理想指标，人们希望通过竞争的市场环境，以较低的成本获得合适的公共服务。事实上，竞争性购买的比重确实在逐步增加。以美国佛罗里达州政府购买公共服务的项目为例，比较2000—2001财年与2004—2005财年政府购买情况，非竞争性购买比重下降7.7%，竞争性购买的比重上升了7.9%。[40]我国的竞争性购买开始于20世纪90年代末，1998年SZ市绿化管理处引导部分公园养护工人成立园林绿化公司，引入竞争性方法招标购买服务，目前，SZ市民营园林绿化公司已有上千家，SZ市购买园林绿化服务成为我国政府购买公共服务招标运作的早期典型案例。
虽然政府购买公共服务的竞争性不断提高，但是很多竞争性购买并没有带来服务成本下降的预期理想结果。
米扬格·拉斯姆和斯科特·拉斯姆在对佛罗里达州政府购买公共服务项目进行长时间段的比较研究时发现，在政府购买公共服务中竞争性购买的比重不断提高。但是，购买项目越来越集中于大的生产者手中，项目的数量越来越少，购买的金额却不断增多，“竞争成为效率（节约成本）的破坏者而非推动者”。[41]虽然在政府购买公共服务中实现竞争的条件相对严格，但即使政府和市场满足相关要求，即在公共服务的市场中拥有足够的潜在服务生产者，政府具备充足的组织资源包括相对充分的信息、专业的公务员等，政府可以避免外在的政治干预，但是，公共服务生产者的机会主义与非法行为，仍有可能使购买公共服务的成本高于政府自我提供服务。[42]亨利·奥尔松选择瑞典115个城市中的170家公共和私人组织在垃圾回收方面的绩效数据进行对比研究，发现公共部门垃圾回收的成本平均竟然比私人部门低6%，但这一结果并没有改变政府在服务外包时的决策。[43]
有研究认为，实际上，很多案例证明，政府购买服务成本的降低，主要源于以下三个原因：（1）服务生产者没有遵守政府条例和公务员的各项要求，雇用非全日制员工，或者以临时工代替正式员工；（2）压低服务提供人员的工资水平，甚至低于规定的最低工资标准；（3）削减员工的福利待遇，特别是养老、医疗等基本福利保障，“边际福利的差距是‘政府和私人承包商之间的最大区别’”[44]。由此可见，政府购买公共服务的成本降低，并不仅仅来自于充分的市场竞争，可能也来自于服务质量的下降。
3.政府购买公共服务可能带来服务质量下降。
虽然很多政府购买公共服务的支持者坚持认为，购买服务的低成本不是来自于公共服务质量的降低，而是其生产效率的提高。“合同承包能提高生产效率的主要原因在于单位时间内单个雇员产出量的提高，而不是低工资”，购买给作为购买者的政府更多选择的机会，“这种选择能够推进竞争，而竞争又能带来更多成本收益比高的公共服务”。[45]但是，如前所述，在具有“供给方缺陷”的市场中，很难依靠自发的市场机制的自然选择，驱逐服务质量低劣的公共服务生产者。因此，识别并且淘汰这些生产者，需要科学合理、公平公正的评估和监督机制，否则公共服务质量的下降在所难免。
与此同时，购买合同中的自由裁量权也会降低公共服务的质量，其中，对涉及公民权益的公共服务影响尤其严重，例如老年人关怀、社区矫正、家庭服务等。如果在相关合同中没有对合同目标作出清晰界定，服务生产者就会获得较大的自由裁量权空间，因此，可能出现以牺牲质量为代价降低成本的现象，但是，这种质量的下降，却无法在技术上认定为违背合同条款。现实中，服务质量下降主要表现为两个方面，一是服务生产者减少服务事项或者服务覆盖人群；另一方面就是降低具体服务提供人员的薪酬、福利待遇，间接降低服务水平的专业性。
（二）弱化民主治理
政府购买公共服务的重要特色，是将公共服务的供给与生产相分离，使得公共服务的提供者和生产者合理分离并且有机结合。在政府购买公共服务的框架下，参与主体由原有的二元主体转变为四元主体，即政府是公共服务的购买者，各种营利性与非营利性社会力量成为公共服务的生产者，社会公众成为公共服务的消费者，为了保证服务的质量，独立法人第三方机构成为公共服务的评估者。
政府购买公共服务将契约精神注入公共服务的供给过程，使得社会公众由被动接受者转变为积极参与者，这一变革对于弱化传统体制下的公共服务一味根据行政领导和机关意志，施行行政性供给，严重脱离公众需求，具有很大助益，进而可以在公共服务流程和实现中，强化政府和社会治理的民主性。
但是，若将公共服务的购买者—生产者—消费者复合模式推向绝对和极致，则政府购买公共服务也可能弱化民主治理原则。
1.消解公共利益的实现。
在传统的公共服务供给中，政府是公共服务的供应者，政府提供并自己生产公共服务，社会公众被动接受政府提供的服务。此时，公共服务具有很强的行政性或部门性偏好，政府往往根据自身的行政价值、工作理念与实际偏好提供公共服务，不论公共服务是否符合社会公众的需求。
变革后，公众成为公共服务的消费者，政府需要仔细聆听和了解消费者的需求，扩大消费者在需求设计阶段的发言权，甚至把各种资源直接交到消费者手中，“让他们选择服务提供者，从而开始让顾客坐到驾驶的座位上”[46]，例如凭单制[47]就是将选择权交给消费者的主要方式。这种把资源交给消费者挑选的方法，确实使公共服务的提供者和生产者对消费者的需求保持灵敏的反应，使消费者对公共服务的满意度大幅提高，但是，这一做法也将追求短期个人利益的政治观点植入了公共服务供给的过程。政府购买公共服务传递出一种政治倾向，人们更希望政府回应短期的、独立的个人利益，以满足个体在公共服务上的不同需求，而不支持政府通过审慎的过程追求公共利益的政策。[48]如此，在公共服务供给中，公共利益可能被逐步消解。
在公众与政府的关系中，政府视公众为“顾客”，但公众不仅仅是政府的顾客，顾客的标签有很大的局限性[49]。政府提供的公共服务不仅仅是满足公民个体需求，提高个人生活便利性的工具，还需要传递社会公共价值，实现社会公共利益。但是，以满足个人利益为目标的购买服务，很大程度上忽略了公共服务中社会公共价值的传递。在公众与服务生产者的关系中，营利性的私人生产者很难理解民主治理中的社会价值，“购买服务仅要求明确提供服务的具体信息，而不会要求民主、公平、公开等含糊的社会价值”[50]。因此，如同霍奇从经济绩效、社会绩效、民主绩效、法律绩效、政治绩效五个方面衡量政府购买公共服务后所指出的那样，“从经济绩效的视角来看，政府购买公共服务在某些方面确实取得了成功，但是，这其中确实伴随着社会问题和民主风险”。[51]
2.忽视社会公平和正义。
以个人利益为核心的购买服务还容易导致服务购买中特权的出现，损害购买结果的公平。从理论上来看，政府购买的公共服务是社会基本公共服务，而不是全部公共服务，其中，公民权是公民享受社会基本公共服务的基础，意味着社会公众应该平等地享受基本公共服务，不受包括财产、社会地位、性别、种族等社会因素的影响甚至干扰。但是，在以社会公众为“顾客”的购买模式中，政府与服务生产者都需要对消费者的需求保持敏感，满足消费者多样化的要求，一些更有能力接近政府表达偏好的个人或者群体往往容易获得资源，获取更多的社会公共服务，由此可能形成一定的特权。“我们总能发现政策制定被积极有效的倡导群体所重塑。”[52]强势社会团体甚至可以裹挟政府将更多的公共财政资源投入其偏好的社会公共服务，购买超出基本公共服务范畴或者不符合公共利益的服务或产品。
另外，对于公共服务的生产者而言，提供同等质量的公平的服务并不是他们追求的首要目标，营利性企业会为了追求利润最大化提价或者放弃偏远地区的市场，非营利性组织也会出现缩小服务范围的现象。
3.助长政府的腐败现象。
无论在西方还是中国，政府购买中的腐败问题都是普遍存在的。“腐败容易在公共部门和私营部门的边界发生”[53]，面对数量庞大、稳定性强且具有较大盈利空间的购买项目，很多公共服务项目承包商为了获得项目经营权行贿政府官员；为了逃避检查，以次充好，项目承包者为了完成结项验收向官员行贿等等。腐败现象可以存在于各种类型的购买服务方式中。“政府的承包合同、特许经营权和补贴可以通过贿赂、串谋和勒索来获得。凭单制也会受到一系列诈骗行为的威胁，如伪造、盗用、出售以及非法收购食品券。一个潜在的承包者会向政府官员行贿（或提供竞选赞助）来影响其决策，官员也可能主动索要回扣。”[54]
同时，腐败的风险也存在于购买服务过程的始终，购买内容确定、发布招标信息、承包人资质确定、生产公共服务、监督服务生产、评估服务结果等各个环节都存在着腐败的风险和可能，“腐败问题充斥整个购买过程，形形色色的操纵招投标、贿赂和回扣现象从来没有被消除过”[55]。政府购买中严重的腐败行为，不仅严重影响政府购买公共服务的经济绩效，更重要的是破坏社会公平正义和有效的民主治理。在英国这一政府购买运行稳定的国家，购买中的腐败行为已经成为英国腐败行为最重要的来源。据警方统计，1996年英国公共部门有130起严重违规案件，绝大部分与购买服务中的回扣现象有关，很多案件中均具有通过行贿取得项目合同的现象，1990—1996年间法院此类案件的激增，也进一步印证了这一判断。[56]
（三）侵蚀政府责任
从最为广义的角度看，政府责任是指政府能够积极地对社会民众的需求作出回应，并采取积极的措施，公正、有效率地实现民众的需求和利益。[57]
从理论上来讲，政府购买公共服务并不会降低政府的责任，因为购买服务的资金来源于公共财政资金，政府只是采取更有效率的方式提供公共服务。同时，政府购买引导公共部门、企业、非营利性组织共同参与公共服务供给，发挥不同主体在公共服务供给中的不同优势，最大限度满足社会公众在基本公共服务方面的需求。“公共部门在政策管理、规章制定、保障平等、防止歧视或剥削、保障服务的连续性和稳定性以保持全社会的凝聚力等方面更胜一筹。企业界则在完成经济任务、创新、推广成功的试验、适应迅速的变化、抛弃不成功和过时的活动、完成复杂的或技术性任务方面往往更胜一筹。第三部门则在完成微利或者无利可图的任务，需要有同情心和对个人关心尊重的任务，需要顾客或当事人方面具有广泛信任的任务，需要亲自动手和直接关心的任务以及牵涉到贯彻道德准则和个人行为职责的任务方面倾向于更胜一筹。”[58]
但是，在实践中，公共服务参与主体的增多，客观上造成公共服务项目的复杂性与合作难题[59]；同时，由于政府越来越依赖第三方提供公共服务，也带来人们对于国家空心化的隐忧。
1.客观上造成公共服务主体间的合作难题。
政府购买公共服务将传统的二元主体结构变成四元甚至多元[60]主体结构关系，主体增多，实际上就会相应增加合同关系和框架的复杂性，主体间协同合作的难度亦会相应增大。
首先，需要协调不同主体间的服务动机。在公共服务供给中，政府不仅负有为社会公众提供基本公共服务的责任，同时需要按照法定程序，以公平、公开、公正的原则向社会公众提供服务，在公共服务供给中实现公共利益增加、保障公民个人权益、社区发展等公共目标，因此，公共服务供给的目标是多元的，效率或者利益最大化并不是政府在公共服务供给中追求的唯一或首要目标。但是，对于企业等营利性组织而言，利润最大化是参与公共服务供给的唯一目标；对于社会组织、社会企业等非营利性组织而言，实现组织既定的目标和社会效益，是其参与公共服务供给的关键目的。因此，当不同类型的主体参与到公共服务供给中，面对众多的目标和价值排序，主体间的合作实际上难以实现。
其次，多元主体参与放大了委托——代理模型的矛盾。政府购买公共服务实际上形成了一个委托——代理模型，政府是委托人，服务生产者是代理人。在一般的委托——代理模型中，委托人与代理人之间存在着利益冲突与监控问题。利益冲突指“虽然委托人提供了各种激励诱导代理人工作，但代理人却总是有优先满足的其他利益”，监控问题指“委托人试图通过监控代理人的行为减少他们的逃避现象”[61]。随着委托代理结构的复杂，监控的成本会逐步增加。在复杂的公共服务供给中，公共服务的生产者也存在着多种类型，即集成者、支持者与直接生产者。集成者通常是不直接为顾客提供服务，负责整合公共服务供给网链资源、管理网链运营的组织，例如得克萨斯州政府购买日托服务就是与一家非营利组织——儿童保育协会签订协议，由儿童保育协会负责管理几个县的儿童保育供应商网络[62]；支持者一般是为其他组织或政府提供服务的组织，例如为生产者提供能力培训，为政府提供调研报告等；直接生产者就是面对服务对象直接生产公共服务的组织。因此，购买者与集成者，集成者与生产者，购买者与支持者，集成者与支持者，生产者与支持者之间形成多重委托——代理关系。在政府购买的实践运行中，每一个层次的委托代理关系都可能出现基于信息不对称的监控难题。“如果委托人鼻子伸得太长，过多地介入代理人的工作，那么委托人和代理人之间的分界线就会消失。而如果委托人不能充分地深入观察代理人的工作，就有可能遗漏各种丑行和潜在的灾难。”[63]
2.带来国家空心化的隐忧。
国家空心化（Hollow State）是一种隐喻，用来说明随着政府购买公共服务成为一项基本的政策工具，公共部门越来越依赖非营利性组织或营利性企业提供基本公共物品和服务。[64]政府原有的公共物品生产能力逐渐转移，仅保留提供资金、管理规章和必要的监控等职能。
一些学者认为，这种职能的转移并不意味着政府能力的弱化，更不意味着购买服务会减少政府责任。但是，在现实中，随着购买服务深入社会生活的方方面面，第三方不仅参与公共服务的实际提供，也参与法规和标准的制定，甚至参与评估标准的起草。“政府项目令人惊诧的浪费、造假和渎职事件中往往包含了政府私人伙伴关系的贪婪、腐败以及经常是犯罪的活动，而羸弱的政府却无法及时地发现并更正这些问题。”[65]这些现象都说明，过度依赖第三方提供公共服务，可能造成国家的空心化，并在一定程度上对政府责任构成威胁。
从实践来看，国家空心化的忧患表现在以下三个方面：第一，降低公共部门的合法性。公共服务是连接政府与社会公众的纽带，当“公民纳税与享受服务之间的联系变得日益脆弱”[66]，公共部门的合法性也会随之降低。第二，政府履职的能力下降。购买政策的广泛化，使得购买已经深入到公共服务的各个环节。Milword和Provan在对美国亚利桑那州的图森和匹麻县推行的公共投资精神健康系统的案例中发现，虽然政策设计、执行过程的控制、对合同服务质量的评估都是政府应该履行的相关职能，但是，由于能力限制，政策设计和执行控制实际上是由非营利组织和服务生产者实行。第三，减少公共服务的潜在责任性。公共部门虽然经常低效、僵化，但是，政府自身对于这些部门和工作人员设置有相关的制度，公众对于这些部门也保有一定的监督手段，但是，对于提供公共服务的营利或非营利组织，公众缺乏有效的监督。
新制度主义理论表明，抑制特定活动的缺陷，弘扬其优势的最好方式，就是设计、安排和运行相关制度，以制度的绩效，获取实践行为和活动的绩效。因此，面对我国各级政府不断推动政府购买公共服务蓬勃发展的现状，我们不仅需要看到购买服务超越传统的单一行政性公共服务供给方式的优越性，更要清楚把握其实现良好目标的条件和自身存在的风险，全面正确认知和把握政府购买公共服务机制的优势和弊端。在积极深入推进政府向社会力量购买公共服务的同时，清醒地认识到政府购买服务中可能存在的风险，把着眼点从行为和活动的优劣分析自觉转向制度合乎理性的计算上，把着力点从行为和活动得失分析，切实转向制度建设和体制机制健全上，切实设计和运行安排公正合理科学有效的制度，以制度的合理安排和运行，来弘扬政府购买公共服务之优势，避免乃至消除其内在缺陷和天然短板，从而使我国各级政府在推进和实施政府购买公共服务的过程中，成长为“精明的买主”，使得人民群众实际享受的公共服务物有所值并且达成社会公平公正。