第二章 民初平等订约与修约的努力
清末，中国先后与英国、法国、美国、瑞典、挪威、俄国、德国、丹麦、荷兰、西班牙、比利时、意大利、奥地利、秘鲁、巴西、葡萄牙、日本、墨西哥18国订约，设使领通商务。这些“有约国”皆享协定关税、领事裁判权及最惠国待遇等，加以“无约国人民得请求有约国领事保护，归有约国领事裁判，凡在中国之外国人，均在中国法权之外矣”。[1]民国肇造之后，即由国务会议（以下简称阁议）议决：“嗣后对于满清遗留之各不平等条约不得续延，亦不得再订相似之约”。[2]这个政策实际执行状况如何，可由民初数个订约案例考察之。
一 中华古巴订约谈判
清末，国人侨居中南美者颇多，清政府曾与秘鲁、巴西正式订约通商。通好设领而未立约者，有古巴、巴拿马两国。其余无约国有智利、厄瓜多、阿根廷、哥伦比亚、玻利维亚、委内瑞拉、巴拉圭、乌拉圭、危地马拉、尼加拉瓜、哥斯达黎加、洪都拉斯、萨尔瓦多、多米尼加、海地等国，清政府皆商请美国驻使代为保护侨民。中国与古巴于光绪三年（1877）签署《会订古巴华工条款》，派设总、副领事前往驻扎，但未订定条约。宣统元年（1909）由驻美公使伍廷芳面商巴拿马总统，先派领事保护侨民，但未订约。[3]该年八月初四日伍廷芳奏请：将无约各国请一律通好订约，简使设领，保护中南美各埠华侨。张荫棠接任驻美公使后，于宣统三年四月致函外交部，建议在巴拿马运河即将开通之际，“请趁此时间先与古巴、巴拿马订约，其余智利、厄瓜多等国，以次一律陆续订约，揆时度势，实难再缓，如蒙大部核定，即拟就近在华盛顿美京与各国驻使筹商”，并拟照光绪二十五年伍廷芳所订《中墨通商条约》为底稿。[4]
民国成立后，伍廷芳之子、时任约法会议议员的伍朝枢，于1914年初上条陈“请与亚欧美无约国速订条约派设公使领事”于大总统袁世凯，称：
无约各国，如欧洲之瑞士，亚洲之暹罗，美洲之古巴、巴拿马等国，或为世界国际会议之地，或为我国侨民群集之所，订约遣使，均关紧要，且我侨民之在南中美洲各国者，时受苛待，因无外交机关，以致呼吁无门，无从伸理。揆诸国家目前财力，自应权衡缓急，次第设施。[5]
袁世凯批示：“甚有见，交外交部议办”。外交部经内部讨论后，认为：议订条约以古巴、巴拿马两国为最亟，遂电驻两国领事询问该国政府意见，得回复称两国外交部均表示极愿订约。外交部遂于3月4日呈请大总统：“自宜趁此时机速与提议，如蒙允准，拟请派令新任驻美公使夏偕复于抵美后，迅速筹划商订条约事宜，并随时电商本部办理，以期妥洽”。[6]得大总统批：“准如所拟办理”。14日，外交部函令夏偕复：“俟在美布置略定，即行前赴古巴、巴拿马两国，与各该国政府商订通商条约事宜”。[7]
1915年初，夏偕复赴古巴呈递国书，并赴该国外交部接洽订约事宜，告以中国极愿与古巴订一极平等之条约，中古两国人民应享来往居住之一切权利，均与最优待国之人民一律。古巴外交部则提出两问题：（1）古巴禁止华工入境，（2）旅古华侨承袭遗产问题，并请中国提出条约草案。夏使征集古巴侨商对订约意见后，于1月15日致函外交部建议云：
此次中国与古巴订立条约，国体所关，务宜事事平等。如两国人民彼此均照最优待国一律待遇，而古巴已隐占优胜；缘古巴人民在中国不受中国法律管辖，而中国人民须受古巴法律也。但使条文平等，将来收回治外法权，最优国待遇改易之时，则古巴人民之待遇，不烦重议而亦改易。
对受美国政策影响之禁华工问题，“如任其禁，则何所谓平等；不任其禁，则古巴亦难听命”；建议由中国于条约外，互换照会声明自行限制数目。并拟就中古条约草稿两份，甲稿短简，以最优国待遇一语，包括一切，不另将各种问题详细开列，以免挂一漏万，而古政府或致多方挑剔。乙稿亦本此意而较详明，性质与通商条约为近。请外交部核定指示。[8]
外交部逐款详加研究后，复函指示：条约义取概括，以条文短简之甲稿为较妥。至于声明自行限制华工数目，外交部以为：
我既与以特别权利，不得不要求相当之酬报，酬报惟何？即要求古政府声明：凡古巴人民来华工作者，无论已来将来者，遇有民刑诉讼，悉归中国法庭审判……互相让步，以求公平之解决。且于实际上领事裁判权一层与古巴关系甚浅，因古巴人之在中国者，仅寥寥数人，他日来者为数亦不甚众多；今我所求于古巴者，诚不如古巴所求于我者也。如古巴坚持领事裁判权应与各国一律享受，不肯放松，则第二步应要求其允诺：一俟将来有一国允许取消领事裁判权者，古巴即一律允许取消。[9]
然因北京政局有中日“二十一条”交涉、洪宪帝制、张勋复辟及参战问题等大案相继发生，动荡不安，中古议约一事暂告停顿。
1915年底，顾维钧接任驻美公使，1917年报告外交部，称中南美各国多有苛待侨胞情事，似宜从速先与古巴、巴拿马妥订通商条约，再与各国次第商订，分别派设使领，以保商务而护侨民。当时北京政府已参加欧战，政局稍定，外交部遂于12月将旧约稿提交国务会议。28日，国务会议讨论，修改部分约稿条文后，议决：“先查明各国之与古巴定约优待之点何在，然后再议应用何稿”。[10]结果中古订约屡议未成，“在古政府一方面固不视为必要，在我则关系甚大”。旅古华侨则迭次呈请速定条约，以资保护；但基本问题仍在于禁工与领判权。以后陆续有接洽，但都无成议。[11]由此订约谈判过程看，民初外交部已注意到订约以平等互惠为原则，尤其坚持要取消领事裁判权；即使因此订约不成，也不让步。
二 中华智利订约谈判
民国成立尚未得世界各国承认之先，智利即与中国接洽，要求通使。1912年9月，驻英代表刘玉麟报告称：智利驻英公使馆派员面称奉政府命令，拟派驻日本公使来华通好，以便将来订约通商，探询中国政府允否一体接待。[12]外交部拟具说帖，10月提出国务会议，称：
查五洲各国交通日辟，风气渐趋大同，是以欧美列邦，无论大小强弱，类多缔约通使，以为扩充商务，联络邦交之计。智利国居南美西偏，虽壤地狭小，而气候和平，物产丰富，近来中国商民侨居彼土者日见众多，似宜酌照古巴、秘鲁先例，增设驻扎专员，为之保护。现该国以通好为请，如可照允，拟一面准其派员来华，先予接待，视其意见如何，再为相机操纵；一面行知驻美代表，调查商务情形，研究利病所在，为将来订约之预备。[13]
阁议议决：“智利来华通好，自应一体接待；惟将来订约通商，应酌量彼此条款若何，再行核定”。[14]
11月8日，外交部电告驻英刘代表，并呈请大总统派员赴智利考查，以为订约之预备。[15]同时驻英使馆报告接获智利驻英公使函称：“奉有敝国政府训条，谓通使一节，倘有必须签订和约乃可办理，则敝政府亦正乐行，并饬与台端随时商办”。[16]旅智利华侨亦请速与通好，12月16日联名电外交部称：“旅智华侨生命四千，财产拾兆，既未通商，向无保护，受人凌辱，苦况难堪。今阅报悉智驻英公使谒刘使，且求我国通商，兹特电哀恳部长早日施行，借资保护”。次年4月30日又函呈外交部，恳请速与智利立约通商。[17]然而智利一年多未有回复，外交部乃于1914年初电令刘玉麟公使催询。[18]3月中旬，刘使复称：“智政府属其驻英公使与麟先议通好约，随遣使到京再订商约，应否俯准，请示遵”。[19]外交部指示：“智利订约办法，照准；约款随时电商，候部核夺”。[20]
于是中智双方在伦敦开始谈判通好条约，进展顺利。双方先各拟一草约，3月20日，刘玉麟在提出草约中，列有“不可任商人为领事一条”，27日，智使要求删去该条。28日，刘使复称：所拟删去一节，诚恐未易办到，因各种约章关于任命领事者，皆有此条，敝政府并不愿两国中以商人充任此职也。于是双方各修改草约，送本国政府核示，再行办理。[21]外交部获报后指示：“智利约均妥，惟第二章第三条商人句上应加除名誉领事外六字，希先与智使接洽，电部再定”。[22]几经往还电商后，外交部与驻英使馆在5月底定妥约稿，准备呈准大总统后，派任刘使为全权签约。[23]同时，驻日公使陆宗舆亦报告，称智利驻东京公使询及与中国订约事，“面求一询我国政府之意见，以为中智两国将来工商事业颇有关系，词甚恳切”。[24]外交部告以：“现在通好约已经议有条件，由本部呈请大总统鉴核，俟奉批令，即当遵照办理”。[25]
7月下旬，刘玉麟报告：智使称政府委凭业已领到，至此双方已准备妥当，即可签约。[26]外交部指示：应由新任驻英公使施肇基签订。[27]8月3日，外交部呈大总统袁世凯，称：
此次智利订约，意在先行通好，故于两国人民应互相友睦，及互派代表领事各节，均极注重。该约稿所载各款，如领事未到任之先，须求所驻国发给证书，方能就职视事；暨不准商人兼充领事等语，按诸历来通例，均属相符。其对于代表领事应享权利亦属彼此平等，毫无偏倚，似尚妥协。[28]
5日，大总统批令：“外交部呈拟与智利国签约通好，准予照办，即派施肇基为全权代表，并由部转行遵照”。[29]
就在此时，欧战爆发。9月21日，驻日公使陆宗舆报告，智利驻日公使称：
现下欧洲既有战事，且伦敦离智利国甚远，并非便于商榷之地；本使现拟于十月上旬乘南满铁道，由奉天赴北京观光贵国，并奉有智利政府内训，如蒙中国政府有意与智利联交，本使当可即在北京与贵国政府商订中智两国通好之草约，将来经两国政府批准之后，当再续议商约。[30]
29日，外交部指示：“智约已由刘使在英京与智使议定，经部呈准，派施公使前往签字，驻日智使来京，未便另议；接待一节，自可照办”。[31]10月12日，陆宗舆复称：“驻日智利公使面请，可否从速令施公使即行签字，以便智利政府将驻华使馆经费，今冬即编入豫算”。22日，外交部指示：“该公使抵任后，自当将此事赶为办理。”[32]
1915年1月14日，施肇基使抵英后，与智使互换全权文凭，将草约互相核对，报告称：“已核对智利草约，序英文原有direct漏写，现照加，并将华文愿结两国之好改愿敦两国直接睦谊。又第一章英文照旧，华文于须永敦和好上加向来和好，以期两文相符。现缮稿，订期签押”。[33]2月18日，在伦敦签署。[34]19日，知照英外部。施使派员赍送条约回国，因罢工船期屡延，3月26日始启程。[35]外交部收到约本后，6月3日电施使称：“赍回各件照收到，智利条约本部印缮呈批准。惟原送约本两份，是否以一份留部，一份预备作批准本互换，抑批准本由部另备，希电复”。[36]施使复称：“询商智使，伊约未到智京，时值选举，缘批准或稍迟延；至互换不用约本，两元首各下批准令，由各驻英使用文知照”。[37]23日，外交部将约本呈大总统，请将约本批准，盖用国玺，发交本部转寄该公使，知照智利驻英公使订期互换，以资遵守。24日，袁大总统批令：“经本大总统核阅，应准钤用国玺”。[38]
智利方面批准较慢，施使于7月报告：“函询智使，据复彼国因须议院通过后呈经总统批准，尚须时日，俟有定期再行知会”。[39]直到1916年2月4日，施使电告：“智使通知已由大总统批准，今日互换，请代奏”。[40]外交部奏报洪宪皇帝：“此项条约已由智利大总统批准，现于二月四日互换。”[41]
《中华智利通好条约》全文五款，简单扼要，规定两国通好，互派外交代表。主要条款为第二款，内容如下：
大中华民国政府
大智利民国政府均得派外交代表、总领事、正领事、副领事、代理领事驻扎彼国京城及许他国代表驻扎之重要城邑，得享有同等之一切权利待遇，其它特许免除之例，均与其它最惠国之代表领事等一律。
总领事、正领事、副领事及代理领事于未到任之先，须照通例请求所驻国政府发给证书，方能就职视事。
立约两国均不准派商人充总领事或正领事、副领事及代理领事，惟可派为名誉领事，其应享之权限利益与各国之名誉领事相等。[42]
简言之，即双方外交代表互享最惠国待遇。此约因为双方权利义务对等，且未明文给予智利领事裁判权，故被视为鸦片战争以来中国对外签订的第一个平等条约，备受赞誉。[43]
就当时外交部内部文件考察，中智订约时采用浑括主义，以最惠国待遇浑括一切，不一一明订，并未明文给予智利领事裁判权。当时双方似皆认为最惠国待遇已包含领判权，[44]但是日后中国争回国权意识更清楚时，就不肯再如此承认。1924年，智利驻上海领事要求行使领事裁判权时，外交部坚持最惠国待遇只指一般商务待遇，不能包括领判权。[45]智利虽提出北京外交团，但因外交部坚持不让，外交团也无计可施。无论如何，《中智条约》至少是条文中首次未明文给予领事裁判权者，给后来收回国权时有解释坚持的空间，已是订约上的一大突破。
三 中华瑞士订约谈判
1914年4月9日，驻日公使陆宗舆电外交部，称：“瑞士国公使云其政府颇愿与我立约，先以其个人意见以探得我国意见，乞裁示”。5月20日又电询：“昨瑞士国公使又复询及，窃以欧洲多一立约之国遇事亦有便处，乞裁定示”。[46]外交部遂呈报大总统袁世凯：
查瑞士为欧洲中立国，居德、法、义各国之间，为世界国际会议之地，国际公会之事务所每设于瑞都，其重要殆与荷兰海牙相仿佛，我国商民之侨居彼土者虽属无多，然因国际之关系，若与立约设使，于外交上或有裨益。此次驻日瑞使探询及此，似可趁此时机酌与提议。[47]
24日，总统府政事堂函告，大总统批示：准如拟妥商办理。[48]27日，外交部指示陆宗舆：“瑞士约事，奉批照准；如瑞政府有委驻日瑞使先议通好条约之意，即希电部，候请派执事与议。”[49]陆使随即照会瑞士公使，请其转达政府，并声明中国有与瑞士国联好之至意。瑞士公使表示感谢，俟其政府及议会议定后，当正式答复。[50]不久，欧战爆发，中国全力应付日本要求，与瑞士之交涉暂时中止。
1917年2月1日，德国政府宣布将继续无限制潜艇政策，美国邀各中立国与其采取一致行动；北京政府遂于2月9日对德抗议，随后绝交。中德邦交中断，造成中国驻欧各使馆联络不便，驻德公使颜惠庆及驻奥公使沈瑞麟皆电请外交部在瑞士设使馆，以便联络各馆。[51]外交部遂于2月15日电令驻法公使胡惟德：速与瑞士接洽先派使通好续订商约，或先设领事。胡使接洽后复电称：“已商瑞使电彼政府，得复即电达”。[52]3月23日，外交部又催问瑞士设使领事商办情形。[53]4月中，胡使电告外交部：
据瑞使得瑞政府复称：订约事，查法、义各国领事有裁判权，瑞士国未便独异；又旅华瑞人向托他国保护，如派使，即应遍设领事，一时极难实行云。当告以此时只先派使，其余可随后妥商，请伊婉达。本日据伊复称：据政府复，仍注意前日所提两层，如中瑞现在订约，能否开议，以中国与各国现行条约为样本，即可商订等语。[54]
外交总长伍廷芳批示：叙商略照智约办法，提出国务会议议决后再电复。外交部详加酌核后，以“领事裁判权一节，各国既有先例，瑞士自不肯独异；现拟仿照民国四年所订智利条约，浑括大意，与彼订立通好约章，先行设使”，准备于24日提请国务会议议决。[55]然而，此时北京因参战问题，总统府与国务院争执不下，5月23日，大总统黎元洪免内阁总理段祺瑞职，政局动荡。6月张勋入京，7月初有“复辟”之举。14日，段祺瑞再任国务总理，讨平张勋部，掌控北京政府，并于8月14日，对德奥宣战。在此政局混沌之际，阁议无从召开。
同时，中瑞订约事也发生变化。5月15日，驻日公使章宗祥电外交部称：“瑞使来询：中国政府是否有拟在瑞士设立使馆之事。”次日，外交部复电：“瑞士设使，政府确有此意。”[56]19日，章使又电：“顷复瑞使，据称渠接政府来电，谓中国拟在瑞士设使，极表欢迎云云，渠又询向例拟派使以前必先议订两国通好条约，此次是否如此办法。”外交部函告：此事现既由胡使与驻法瑞使就近磋商，似不必再与东京瑞使接洽，致涉分歧。[57]然而在段祺瑞平定复辟，掌控北京，与日本接近之时，章宗祥于7月底报告：驻日瑞使谓“该国政府训令嘱催询此事，并谓驻法瑞使对于东方情形不甚熟悉，恐难办理妥协，不如仍在东京商办；并希望于最惠国条款一节，亦照各国例一律享受等语”，请外交部指示。[58]外交部于是将此状况与4月所定“拟在瑞士设使订约办法”一并提交国务会议。[59]8月13日，国务会议议决：“由章公使就近与驻日瑞士公使，比照智利条约，妥为商订”。[60]次日，外交部指示章宗祥：“所有通好条款酌照智利条约办理，于最惠国待遇一节，足副瑞士政府之意；至会议地点……改在东京商办，本部自可赞同……希即与瑞使妥切商办，以期早日就绪。”[61]于是订约谈判地点由巴黎转移到东京。
章使奉命后，即与瑞士公使开议；8月31日报告，瑞使表示该国政府对领事裁判权一节颇为注重，认为1915年中智（利）条约规定不明，拟照1908年中瑞（典）条约第10条前半段条文办理，于约内声明，或作为该约附件。章使认为：“瑞典约中既载有此节，则此次中瑞条约即预为声明，似无甚关碍；将来我国如收回领事裁判权时，瑞士自不能独异。”[62]9月10日，外交部在国务会议提出两个方案：照瑞典约第10条全文，略加修改字句；或仍用浑括主义，声明关于领事裁判权一层，允照最惠国一律办理，一俟各国均允弃其治外法权，瑞士国亦必照办。阁议议决：用浑括主义办理。[63]29日，外交部指示章使：“领事裁判权一节……用浑括主义，于通好条约外，另文声明：关于领事裁判权一层，允照最惠国待遇，俟中国改良裁判有效，瑞士国必首先弃其领事裁判权云云。”[64]
10月5日，章使复电称：瑞约领事裁判权，已商允瑞士公使另文声明，唯瑞士公使不允首先字样，但允届时与各国同弃。[65]外交部同意。8日，章使又电：“现瑞使又请附件内声明彼此通商条约未订以前，与最优待国之人民一体享受等语。查此事为各国商约通例，似属可行，希核示”。[66]外交部电示：可照准。章使即译送条约附件。[67]至此，条约内容似乎已然议定。
然而瑞士迟迟未有进一步消息，12月15日，外交部函询章使订约情形，云：“现已两月有余，该约当早经签字，未审瑞士政府已否批准？现如于两国政府未批准以前，能否先行派使？希与驻日瑞使磋商见复”。[68]章使复函称：“查此次与瑞使所拟订约稿，瑞使已函寄瑞士，须俟该国政府同意，彼此方可订期签字，然后再呈请两政府批准；此为一定程序……至先行派使一节，目下似不便提”。[69]1918年初，章使报告称：“催询瑞使，据其口气，似该国政府所以迟迟未复，约有两因，一、中国南北未统一；二、条约文句与瑞典国不同，尚须研究等语。”并建议：将来和议瑞士必为最有关系之国，现在设使既尚需时日，正式派员亦有未便，似不妨先派重要人员，以个人游历资格，前往考查，或于交涉有益。[70]2月底，瑞士终于回复，章使报告称：订约事已得瑞外部复信，允照前提商之附件原文，唯末句同等权利及特许免除下，拟加英文数语，并声明商人歇业后，亦应派充领事等语；如部意赞同，数日内即可签字。[71]
外交部认为瑞士拟加之文句不妥，3月5日电章使云：“他国约文均无此种规定，既有照最惠国待遇之声明，似足满意；所请加入其它各种事务上权利一语，所包太广；瑞使本意何在，能探问明切见告否？倘漫无范围，未便照办，致启各国效尤之渐”。[72]其后几经往还磋商文字，到4月底终于定案；27日章使报告：“据瑞使函称，已接政府来电，允照中国政府之意订立条约……查瑞政府现不提前次请添之语，允照我政府之意订约，并已电派该使全权签字，自应请大部呈派本使全权，并先电知，以便定期签字”。[73]
5月4日，外交部呈报大总统，称：“查此项条约既经两国政府公同允认，似可即行缮写正本，以便两国全权签字，各送本国政府批准实行”。[74]9日，电令章宗祥为全权代表，与瑞士签订通好条约。[75]最后双方校订约文，6月5日，外交部派专人赍送约本赴日，9日到东京，13日签字。[76]7月2日大总统批准，署名用玺。批准约本于11月送交章宗祥。1919年1月5日，派汪荣宝为出使瑞士特命全权公使。瑞士方面也于1919年中批准，时章使已于五四运动后被免职；9月12日，驻日代办庄璟珂报告：瑞士公使称约本、换约任命状皆收到，不日换约；请求外交部特派发委状。[77]10月8日，双方在东京中国使馆互换。[78]
《中华瑞士通好条约》与《中华智利通好条约》内容大体相同，唯应瑞士之请，加一附件，内容如下：
关于领事裁判权（即治外法权），瑞士国领事应享有现在或将来允与最惠国领事之同等利权。俟中国将来司法制度改良有效时，瑞士国即与他缔约国同弃其在中国之领事裁判权。
将来尚须订正式通商条约，在此项条约未成立以前，两缔约国人民应享有现在或将来最惠国人民一切应得之同等权利及特许免除。[79]
此附件明文给予瑞士领事裁判权，久任外交部条约司司长的钱泰称：“当时外交部中，曾有人劝阻，谓民国不宜开此恶例，惜中国因欧战将了，急欲在瑞士设使馆，探取情报，遂为瑞士所乘”。[80]此约签订之时，北京旧国会已停顿，新“安福国会”尚未召开，故由大总统径行批准。[81]直到1923年才送交国会审查，国会对约中治外法权条款不予承认。外交部以此为由，要求瑞士取消附件，命驻瑞士公使陆征祥展开交涉。但瑞士以该约批准交换在先，坚持不允，直至1946年3月13日，瑞士方与我换文，放弃领事裁判权。[82]
1926年，驻比公使王景岐对中捷谈判发表意见时，提及：
我国向对小国外交，往往以为无害，遇事多所通融。在欧战中与瑞士订约，托词照最惠国待遇，仍给以关税协定及领事裁判之权，即其一端。该约进行甚密，本公使时在参事厅办事，微有所闻，力向长官痛陈弊害，未蒙采纳，至今耿耿于心。外交首要在不可轻受拘束，彼此亦纯属利益交换关系，岂有通融之可言。若以因其国小无害之故，一旦通融，日后欲求挽救，殊非易易。[83]
四 参战与废止德奥条约
1917年，中国加入协约国集团参与欧战，为中国外交史上影响深远的大事，波赖（Robert Pollard）称参战“实为中国第一次的单独参加国际政治”。[84]中国参战之动机，在借此提升国际地位，与各国平等；并“把参战视为列席和会的入场券”[85]，以求公允解决山东问题。此外，有人认为可借机修正条约，收回已失国权，如力主参战的梁启超即有此主张。1917年3月3日，国民外交后援会在北京成立，鼓吹对德参战；梁启超演说云：
加入之后，我国受其影响甚巨，不能不先有条件之磋商，如赔款问题，关税问题，及修改辛丑条约等事，为我国希望已久而未达目的者。今即有此机会，自未可轻易放过耳。总之，此次加入，就消极言之，宜预定义务范围，免除困难；就积极言之，当为我中华民国国际上开一新纪元。[86]
5月8日，梁启超发表《外交方针质言》，云参战“其根本义乃在因应世界大势而为我国家熟筹将来所以自处之途……从积极进取方面言之，非乘此时有所自表见，不足以奋进以求厕身于国际团体之林；从消极维持现状言之，非与周遭关系密切之国同其利害，不复能蒙均势之庇”，[87]主张对德、奥宣战。
北京政府把握对德、奥绝交，进而宣战的机会，收回两国在华各种条约特权。1917年3月14日，大总统令宣布与德国断绝外交关系，中德间现行条约不因此而废止，仍保护在华德国人生命财产权利，令主管机关依据国际公法规则，拟具保护德国侨民章程。[88]但对德国政府的特殊政治权利，则加以收回。德国撤回驻华领事，委托荷兰公使代为照顾在华利益，德国在华领事裁判权遂发生问题。15日，北京政府颁布《审理德人刑事诉讼章程》，除关于刑律所载一部分之刑事诉讼，及关于治安事件，应由中国法院审理外；所有德国人民民刑诉讼事件，向由德国驻华领事审理者，暂许代理德国利益之荷兰领事审理。[89]荷兰公使抗议，几经交涉，31日外交部照会驻华荷兰公使，声明：
现在中德断绝邦交，所有因中德条约发生之领事裁判权，按照国际公法原则，不能委托他国代为行使。本国政府兹为优待旅华德侨起见，除关于本国刑律所载一部分之刑事犯罪，应由中国法庭审理外，所有德人民刑诉讼事件，向由德国驻华领事审理者，即由驻中国贵国领事审理。[90]
于是由荷使行使涉及德人案件的有限度领事裁判权。此外，北京政府收回德国在天津、汉口的租界，3月28日，内务部公布《管理津、汉德国租界暂行章程》，改设特别区。[91]
8月14日，中国对德、奥宣战，北京政府发表《宣战布告》云：“所有以前我国与德、奥两国订立之条约，及其它国际条款国际协议属于中德、中奥之关系者，悉依据国际公法及惯例，一律废止”。[92]9月8日，协约各国照会外交部，表示：愿意缓付庚子赔款五年；答应中国增加关税至切实从价值百抽五；允许中国军队为行使对德、奥人民监视起见，得进天津、大沽间的中立区域。
宣战后，北京政府进一步收回德、奥在华特权。8月14日，大总统令各官署查照现行国际公法惯例，办理对德、奥宣战后一切事宜。[93]在废除德、奥治外法权方面，内务部公布《处置敌国人民条规》10条及《处置敌国人民条规施行办法》12条；[94]外交部依据参战后颁布管理敌侨办法，对无约国侨民收回领事裁判权，公布《审理敌国人民民刑诉讼暂行章程》5条，规定：“敌国人民之民刑诉讼，在战争期间，均由中国法院审判，其敌国人民与外国人民之民事诉讼，依据条约应归该外国领事审理者（即有约国人为被告之案件），不在此限。”[95]并照会荷兰公使云：中国法院此后对于绝交以来由荷兰领事公堂受理的涉及德国人民各案件，行使其完全法权。荷使迭次反对，经北京政府据理驳复，遂收回德、奥在华之治外法权。[96]同时，收回天津奥租界，改为特别区；及天津、塘沽、北戴河德国兵营，收容德国卫队，接管德国商船。[97]
在收回德、奥协定关税方面，12月25日，财政、农商部及税务处拟具《国定关税条例》8条，呈准公布。原为对德、奥而设，战后部处审订税目则例，对无约国商民一体适用，[98]以无约各国之货物，适用国定税率；有约各国之货物，仍从条约之协定为主旨。原想实施国定税率，从德、奥诸国之货物入手，但总税务司借词海关记账困难，如果实行，德、奥货物亦将假借他国商人名义运入，仍不能达征税之目的，事遂中止。[99]
北京政府利用参战，把握第一次取消外国在华特权的机会，内外行政司法各界，恪谨守法，并于国务院内设战时国际问题讨论会，由各部派员组织，遇有问题，公开讨论解决。[100]当时对于处置德侨及一切对德财产办法，大都参照日本成例，由内务、外交两部电嘱驻日使馆向日政府询取材料，日政府均一一供给，[101]终能顺利制订推行。北京政府对德绝交，及对德、奥宣战后，虽得自协约国方面之利益极为有限，但却逐步解除德、奥在华之一切特权，实开中国摆脱条约束缚之先声。
五 结语
民国肇造之后，外交上承袭清末改革内政以修正条约的方针，然因内争不断，政局动荡，司法改革成效有限，中国主权仍受中外条约的层层束缚。尤其是1915年与日本“二十一条”交涉后签订的《民四条约》，因丧失许多国权，被时人目为“国耻”，认为是另一个“不平等条约”。1917年参加欧战，对内引发复辟政争，导致南北分裂；对外因对日“西原借款”及签署《中日共同防敌协定》，经济上及军事上受到更多的控制，故国人对民初外交一般评价较低。
但是若由近代中国修约历程考察，民初出现一些新的方向，为日后修约运动所承袭。由1912年到1918年的几个订约谈判过程看，北京外交部在内外不利的处境中，已有以平等互惠订约的观念，并努力推动。对原无约国，在谈判订约时，不愿再给予领事裁判及协定关税等特权。如与古巴谈判订约时，要求事事平等，即使谈判不成，也不愿迁就。1915年签订之《中华智利通好条约》，互享最惠国待遇，且未明文给予领事裁判权，被后世史家誉为第一个平等条约。但由《外交档案》看，当时外交部认为领事裁判权包括在最惠国待遇之内，待日后修约观念更强时，才坚持最惠国待遇不能包含领事裁判权。
1918年签订的《中华瑞士通好条约》是最后一个给予外国领事裁判及协定关税等特权的“不平等条约”。该约正文虽属平等互惠，但因瑞士坚持要与其他各国同等待遇，加以北京政府急欲在瑞士设使馆，终于在附件中做出让步，但也加入一条“俟中国将来司法制度改良有效时，瑞士国即与他缔约国同弃其在中国之领事裁判权”。
对原有约国，则借参战废止了德、奥在华条约特权，打破了列强在华之联合控制。对德、奥宣战，废止中德、中奥条约，收回租界、领事裁判权及协定关税等不平等特权，是中国外交史上之创举。其中部分特权，如协定关税虽未能贯彻，但已打破清末以来列强联合对华的条约网，为日后逐步解除条约束缚，打开一个难能可贵的缺口。
总之，1912～1918年北京政府的订约、修约努力，可称为北洋修约的萌芽期，或可称之为旧、新交替之过渡期。虽有其因国力不足的先天限制，有时无法强力贯彻宗旨，不免迁就，但已表现出当时外交部对新订各约，努力朝平等互惠的大方向努力，不愿再失权利。尤其参加欧战，更是一大契机，为废止旧约特权、收回已失国权开创了可贵的先例。
[1]钱泰：《中国不平等条约之缘起及其废除之经过》，第21页。
[2]《收王参事会晤西馆问答》（1927年8月24日），外交档案：03-23-062-01-012；亦见《外交部参事王曾思就〈中西草案〉与西班牙公使嘎利德谈话记录》（1927年8月24日），《资料汇编》第3辑外交，第1011页。
[3]《呈大总统——请派驻美夏公使议订古巴巴拿马两国条约由》（1914年 3月4日），外交档案：03-23-014-01-006。
[4]《驻美张大臣致臣参四月廿六日信》（宣统三年六月一日），外交档案：03-23-014-01-002。
[5]《呈大总统——请派驻美夏公使议订古巴巴拿马两国条约由》（1914年 3月4日），外交档案：03-23-014-01-006。
[6]《呈大总统——请派驻美夏公使议订古巴巴拿马两国条约由》（1914年 3月4日），外交档案：03-23-014-01-006。
[7]《函驻美夏公使》（1914年3月14日），外交档案：03-23-014-01-008。
[8]《驻美使馆1月15日咨陈一件——古巴订约事》（1915年2月19日），外交档案：03-23-014-02-008。
[9]《致驻美夏公使——古巴订约事》（1915年10月9日），外交档案：03-23-014-02-014。
[10]《收国务院函》（1917年12月26日），外交档案：03-23-015-01-011。
[11]详情请参见外交档案：03-23-015-01各往来文电。
[12]《收驻英刘代表9月15日函》（1912年10月12日），外交档案：03-23-016-01-010。
[13]《咨国务院——智利国请派员通好开具说帖议决由》（1912年10月19日），外交档案：03-23-016-01-002。
[14]《收国务院函》（1912年10月28日），外交档案：03-23-016-01-005。
[15]《呈大总统说帖——请派员赴智利调查商务由》（1912年11月11日），外交档案：03-23-016-01-007。
[16]《收驻英使馆10月17日函——照译智利驻英公使来函，十月十七号》（1912年11月15日），外交档案：03-23-016-01-008。
[17]《侨居智利国意基忌埠华商总会1913年4月30日呈一件——恳请速与智利国立约通商由》（1913年7月25日），外交档案：03-23-016-01-010。
[18]《致驻英刘公使电》（1914年2月19日），外交档案：03-23-016-01-011。
[19]《收驻英刘公使电》（1914年3月13日），外交档案：03-23-016-01-013。
[20]《发驻英刘公使电》（1914年3月14日），外交档案：03-23-016-01-014。
[21]《收驻英刘公使2日函》（1914年4月18日），外交档案：03-23-016-01-015。
[22]《发驻英刘公使电》（1914年4月29日），外交档案：03-23-016-01-016。
[23]见外交档案：03-23-016-01，5月外交部与刘使往还各电文。
[24]《收驻日本陆公使5月30日函》（1914年6月5日），外交档案：03-23-021-02-007。
[25]《复驻日陆公使函》（1914年6月9日），外交档案：03-23-016-01-020。
[26]《收驻英刘公使22日电》（1914年7月23日），外交档案：03-23-016-01-021。
[27]《电驻英刘公使》（1914年7月27日），外交档案：03-23-016-01-022。
[28]《呈大总统——拟与智利国签订通好约款呈请核示由》（1914年8月3日），外交档案：03-23-016-01-023。
[29]《政事堂交批令一件》（ 1914年8月8日），外交档案：03-23-016-01-024。
[30]《收驻日本陆公使21日函》（1914年9月29日），外交档案：03-23-016-01-029。
[31]《电驻日本陆公使》（1914年9月29日），外交档案：03-23-016-01-030。
[32]《收驻日本陆公使12日函》（1914年10月19日）、《复驻日本陆公使》（1914年10月22日），外交档案：03-23-016-01-031、032。
[33]《收驻英施公使22日电》（1915年1月23日），外交档案：03-23-016-01-033。
[34]《收驻英施公使2月19日咨》（1915年6月2日），外交档案：03-23-016-01-034。
[35]《收驻英使馆3月26日函》（1915年6月3日），外交档案：03-23-016-01-035。
[36]《电驻英施公使》（1915年6月3日），外交档案：03-23-016-01-036。
[37]《收驻英施公使10日电》（1915年6月12日），外交档案：03-23-016-01-037。
[38]《具呈大总统——请批准中智条约由》（1915年6月23日）、《收政事堂交批令一件》（1915年6月24日），外交档案：03-23-016-01-040、041。
[39]《收驻英施公使7月15日函》（1915年9月29日），外交档案：03-23-016-01-047。
[40]《收驻英施公使4日电》（1916年2月6日），外交档案：03-23-016-01-048。
[41]《具奏中智条约互换日期由》（1916年2月15日），外交档案：03-23-016-01-049。
[42]见王铁崖编《中外旧约章汇编》第2册，生活·读书·新知三联书店，1959，第1086～1087页。
[43]钱泰《中国不平等条约之缘起及其废除之经过》第174页称：“最早订立之平等条约，为一九一五年二月十八日中国智利条约”。
[44]1917年4月外交部与瑞士谈判订约时，因瑞士要求与各国同享领事裁判权，外交部认为：“领事裁判权一节，各国既有先例，瑞士自不肯独异；现拟仿照民国四年所订智利条约，浑括大意，与彼订立通好约章”。可见当时外交部认为中智条约之最惠国待遇，实包括领事裁判权在内。见《咨呈国务院——拟与瑞士国提议设使订约开具节略请国务会议施行由》（1917年4月24日），外交档案：03-23-021-02-014。
[45]钱泰：《中国不平等条约之缘起及其废除之经过》，第174～175页。
[46]《收驻日本陆公使电——朝鲜界及瑞士订约事》（1914年4月10日）、《收驻日本陆公使电——催复瑞士立约事》（1914年5月20日），外交档案：03-23-021-02-001、002。
[47]《呈大总统——与瑞士国议约事》（1914年5月20日），外交档案：03-23-021-02-003。
[48]《政事堂函一件》（1914年5月24日），外交档案：03-23-021-02-005。
[49]《电驻日本陆公使——瑞士约事》（1914年5月27日），外交档案：03-23-021-02-006。
[50]《收驻日本陆公使5月30日函》（1914年6月5日），外交档案：03-23-021-02-007。
[51]《收驻奥沈公使14日电》（1917年2月16日），外交档案：03-23-021-02-008。
[52]《电驻法胡公使——希与瑞士公使商办派使事由》（1917年2月15日）、《收驻法胡公使20日电》（1917年2月23日），外交档案：03-23-021-02-009、010。
[53]《电驻法胡公使》（1917年3月23日），外交档案：03-23-021-02-011。
[54]《收驻法胡公使13日电》（1917年4月15日），外交档案：03-23-021-02-013。
[55]《咨呈国务院——拟与瑞士国提议设使订约开具节略请国务会议施行由》（1917年4月24日），外交档案：03-23-021-02-014。
[56]《收驻日本章公使15日电》（1917年5月15日）、《复驻日本章公使》（1917年5月16日），外交档案：03-23-021-02-015、016。
[57]《收驻日本章公使电》（1917年5月19日）、《致驻日本章公使函》（1917年5月22日），外交档案：03-23-021-02-017、018。
[58]《收驻日使馆7月31日函——瑞士设领请在东商办候复由》（1917年8月7日），外交档案：03-23-021-02-021。
[59]《咨呈国务院》（1917年7月27日），外交档案：03-23-021-02-020。
[60]《国务院公函》（1917年8月13日），外交档案：03-23-021-02-022。
[61]《函驻日本章公使》（1917年8月14日），外交档案：03-23-021-02-023。
[62]《收驻日使馆8月31日函——瑞士订约拟参用瑞典条约第十条由》（1917年9月8日），外交档案：03-23-021-02-025。按，1908年中瑞（典）通商条约第10条前半为：“凡瑞典人被瑞典人或他国人控告，均归瑞典妥派官吏讯断，与中国官吏无涉；惟中国现正改良律例，及审判各事宜，兹特订明，一俟各国均允弃其治外法权，瑞典国亦必照办。”见黄月波、于能模、鲍厘人编《中外条约汇编》，商务印书馆，1935，第425页。
[63]《咨呈国务院——瑞士设使事提请议决由》（1917年9月10日），外交档案：03-23-021-02-026。
[64]《复驻日章公使电》（1917年9月29日），外交档案：03-23-021-02-028。
[65]《收驻日本章公使5日电》（1917年10月6日），外交档案：03-23-021-02-029。
[66]《收驻日本章公使电》（1917年10月8日），外交档案：03-23-021-02-031。
[67]《收驻日本使馆16日函——译送瑞士条约附件》（1917年10月24日），外交档案：03-23-021-02-033。
[68]《函驻日本章公使》（1917年12月15日），外交档案：03-23-021-02-034。
[69]《收驻日本使馆12月26日公函》（1918年1月2日），外交档案：03-23-021-02-035。
[70]《收驻日本章公使7日电》（1918年1月8日），外交档案：03-23-021-02-036。
[71]《收日本章公使26日电》（1918年2月28日），外交档案：03-23-021-02-038。
[72]《电驻日本章公使》（1918年3月9日），外交档案：03-23-021-02-039。
[73]《收驻日本章公使4月27日电》（1918年5月1日），外交档案：03-23-021-03-004。
[74]《呈大总统》（1918年5月4日），外交档案：03-23-021-03-006。
[75]《电驻日本章公使》（1918年5月9日），外交档案：03-23-021-03-008。
[76]《呈大总统——请批准中瑞条约由》（1918年6月25日），外交档案：03-23-021-03-021。
[77]《收驻日庄代办电》（1919年9月12日），外交档案：03-23-021-03-031。
[78]《收驻日庄代办 8日电》（1919年10月9日），外交档案：03-23-021-03-041。
[79]《中华瑞士通好条约》见外交档案：03-23-021-01-001；亦见王铁崖编《中外旧约章汇编》第2册，第1374页。
[80]钱泰：《中国不平等条约之缘起及其废除之经过》，第33页。
[81]《咨呈国务院——智利瑞士两约请提交两院追认由》（1919年12月19日），外交档案：03-23-021-03-046。
[82]钱泰：《中国不平等条约之缘起及其废除之经过》，第134页。此约因此被视为最后一个给予外国领事裁判权的“不平等条约”。
[83]《收驻比使馆6月14日公函》（1926年7月3日），外交档案：03-32-552-01-015。
[84]Robert Pollard，China's Foreign Relations，1917-1931，p.12.
[85]见Stephen G.Craft，“Angling for an Invitation to Paris：China's Entry into the First World War，”The International History Review，XVI，Toranto，1994。
[86]《梁启超关于外交之演说》，《中华新报》1917年 3月 9日。
[87]梁启超：《外交方针质言（参战问题）》，《饮冰室文集》（35），台北，中华书局，1960年，第13页。
[88]《政府公报》第422号，1917年3月15日。
[89]钱泰：《中国不平等条约之缘起及其废除之经过》，第120～121页。
[90]外交部编《外交文牍——参战案》，台北，文海出版社，第52页；张水木：《德国无限制潜艇政策与中国参加欧战之经纬》，（台北）《中国历史学会史学集刊》第9期，1977年4月。
[91]Robert Pollard，China's Foreign Relations，1917-1931，p.20.
[92]《政府公报》第567 号，1917年8月14日。
[93]《东方杂志》第14卷第9号，1917年10月10日，第213页。
[94]外交部编《外交文牍——参战案》，第65～68页。
[95]《东方杂志》第14卷第9号，1917年10月10日，第203页。
[96]Robert Pollard，China's Foreign Relations，1917-1931，p.38；钱泰：《中国不平等条约之缘起及其废除之经过》，第121页。
[97]钱泰：《中国不平等条约之缘起及其废除之经过》，第121页。
[98]《收财政部咨》（1919年5月19日），外交档案：03-34-010-01-001；《政府公报》第698号，1917年12月27日。
[99]贾士毅：《关税与国权》，商务印书馆，1927，第47～49页。
[100]钱泰：《中国不平等条约之缘起及其废除之经过》，第121页。
[101]章宗祥：《东京之三年》，中国社会科学院近代史研究所近代史资料编辑组编《近代史资料》总38号，中华书局，1979，第41页。