未来五到十年的中国改革
张曙光[1]
感谢大会的邀请，使我能够有机会参加第十一届中国经济学年会，我非常高兴。今天我讲的题目是《未来五到十年的中国改革》。主要讲三个问题：第一，未来的五到十年是给执政党改革留下的最后的时机；第二，改革改什么；第三，改革的前景有怎样的可能性。
为什么说是一个最后的改革时机？中国经济经过30多年的高速增长，到现在我觉得中国经济增长速度的趋缓和下降应该很清楚了。执政党执政的合法性来自哪里？过去是打江山坐江山，近30多年靠GDP增长。但是，现在经济增长潜力下降，经济结构严重失衡，劳动力增长在趋缓，劳动成本在提升，消耗的资源量很大，资源环境成本也在提升。国际形势也比较糟糕，美国次贷危机还没有过去，欧洲债务危机又爆发了，这对于中国出口的影响也很大。中国现在的经济增长一靠政府主导的投资拉动，二靠出口增长拉动，这是很难避免的。现在增长下降，所以如果继续把执政的合法性建立在经济增长的基础上，这样的合法性就有可能受到动摇，这是第一点。
第二点，我们当前的社会确实是一个矛盾和冲突很大的社会，每年发生的各种各样的群体性事件有10万起之多，而且有不少是恶性事件。这集中说明了一个很重要的问题：我们社会的稳定受到了很大的威胁。现在的维稳办法，每年付出的成本相当大，但效果并不好，甚至是火上浇油。表面的稳定掩盖着严重的社会危机。现在不仅是欧洲有很多罢工，我们国内各个地方请愿、示威的事情也不少，甚至也有流血事件发生，这是值得我们重视的一个重要问题。
另外一个，就是人心的问题。现在人们对于现实普遍不满，可以说很多人在抱怨：弱势群体受到通货膨胀的影响在抱怨，强势群体也因社会不公在抱怨，老百姓、官员都在抱怨。我们的社会简直成了一个怨妇的社会。政府的话已经无人相信，人们往往从反面解读政府的言行，发生一件事情，人们也往往归罪于政府，人心的背向正在发生变化。
以上情况说明，未来5~10年是一个相当不确定的时期，如果我们不能通过社会政治改革，很好地解决这些问题，化解矛盾和危机，什么事情都可能发生，我们的经济会不会受到很大的影响？现在增长的过程会不会被打断？我们的社会会不会出现动荡？这些都是需要我们面对的大问题，所以，我认为未来5~10年是执政党改革的最后时机。如果不能有效地推进改革，执政党有可能会遇到非常大的麻烦。这是我讲的第一个问题。
第二个问题，既然我们要改革，那么改什么？现行体制最大的弊端是：政府太强、社会太弱、市场扭曲。政府占用了大量的资源，而且深深地直接卷入到经济过程中，主导经济运行和发展。其他行为主体如果不能与政府保持一致以及与官员保持联系，很难存续，很难发展，因而主动投靠政府和官员，并通过政府寻租成为普遍的行为方式。这种状况就是一个严重失衡的社会。所以从这种情况出发，我觉得未来的改革可概括为三句话、十二个字：约束政府、壮大社会、回归市场。这是我们改革的一个基本方向和要解决的问题。三者的关系是：要回归市场，必须约束政府；要约束政府，必须壮大社会；而壮大社会是解开三者连环关系的突破口。
首先是约束政府。过去讲所谓大社会小政府，说不清楚大到什么程度，小到什么状况。我们的政府不仅是一个大政府，是一个强政府，更重要的是一个无限的政府，是一个不受约束的政府。所以，改革的方向是要改无限政府为有限政府，改没有约束的政府为有约束的政府。所谓有限政府就是指政府的权力是法律上明确规定的，政府的活动要受到法律的约束，政府不能实施没有给予的权力，否则，就是越权。
其次是壮大社会。壮大社会，最关键的是如何落实我们《宪法》的第35条，如何落实言论自由、出版自由、集会自由、结社自由、游行自由、示威自由，让社会可以发展起来。比如改审批制和登记制，让各种社团法人，包括工会、农会等自由建立，独立发展，从而形成政府与社会、社会中的各个机构互动制衡的格局。如果不能落实第35条，这个社会是壮大不起来的。其实，有限政府和社会之间是一个互相制约的互动关系，社会不能壮大，政府也就不能受到约束；政府不能受到约束，我们的社会状况也就是今天这个样子，所以这是一项改革的两个方面的事情。
再次是回归市场。这就要打破国有部门垄断，扶植民营经济发展，走出政府主导和政府控制的怪圈。这样才能真正回归市场。
下面我想集中讨论政府改革，特别是财政改革的问题。因为财政是政府的钱袋、政府的饭碗，没有钱是干不了事的，没有饭碗是存在不了的。我们现在的财政经过了30多年的改革，搞了利改税，实行了分税制，到现在4个省市实行自行发债，并明确提出要走向公共财政。其实，公共财政不仅是将财政的钱用到老百姓身上，用到社会和公共服务上，更重要的是财政过程是一个公共选择的政治过程，它是纳税人和政府之间交易的关系，所以要实行税权法定，预算公开，国家预算要由纳税人来参与讨论和决定。而我们现在基本上是一个行政过程，国务院拍板就可以了。为什么这么说呢？首先要有一个全面的统一的预算，但是，中国目前的预算既不完全，也不统一，预算只是预算内那一块，而政府的预算外资金是不包括在内的，比如说2010年2.7万亿元的土地出让金就不包括在里面，而2.7万亿元占了预算收入8万亿元的30%多，还有财政外的收入更不包括在里面。我们哪一个政府部门、哪个单位没有自己的小金库？2010年审计署审计了82个中央部门，审计结果是：各个单位的小金库有414亿元。大家想想，全国算下来，会有多少钱？而这些钱都在预算之外，根本没有纳入预算。有人说，我们的政府预算只占GDP的20%左右，似乎不高，如果把预算外和财政外的纳入进来，是多少呢？2010年，社科院财贸所的一个研究报告计算出2009年政府的全部收入占GDP的32%，比预算占GDP的20%高出12个百分点。还有，我们的财政税收现在有20多个税种、300多个类别，而我们的税法只有2个是人民代表大会（以下简称“人大”）通过的法律，其余全部是国务院的暂行条例。2011年10月10日修改的资源税也是资源税暂行条例。那么暂行条例是什么状况？实际上就是各个部门都可以征税，各部门都可以立法。
既然财政预算是一个公共选择的政治决策过程，那么，纳税人要讨论、要参与，通过什么参与呢？当然是代议制度。但是，我们的人大起不了这样的作用。2009年4万亿元的投资是政府拍板的，人大没有讨论，今年（2011年）1000万套保障房、“十二五”期间的3600万套保障房也是政府拍板的，没有经过人大讨论。至于各个地方省长、省委书记，他们都有决定预算支出和项目的权力，所以，这完全变成一个政府官员决策的行政过程。这也是需要进行改革的很重要的问题。
再比如，中央和地方的关系，也是财政很重要的问题，公共财政的一个重要问题就是财权和事权相匹配。我们现在的状况是中央的财权大，地方的财权小；中央的事权少，地方的事权多。比如，在4个主要税种中，增值税75%是中央的，所得税60%是中央的，消费税全部是中央的，营业税中几大国有商业银行也是中央的，其他是地方的。而对于事权来说，最重要的4项事权是教育、医疗、社保就业和环境保护，大部分是地方的，可以看出财权和事权是不相匹配的。这既是中央统治地方的手段，也是政府行为扭曲的重要根源。行为为什么会扭曲呢？比如，中央请客，地方付账；中央出台一个政策，要地方花钱。保障房就是如此，中央提出盖1000万套，中央拿出这么多钱了吗？很多要地方来拿。地方则跑步前（钱）进，想办法从中央挖，地方各种各样的融资平台就是要从全国货币金融盘子里面挖一块。所以，地方和中央也是你争我夺，斗智斗法，互挤互挖：一方面中央和地方之间纵向竞争，另外一方面是地方和地方之间的兄弟竞争。这种竞争造成了目前中国的很多奇怪现象：各个地方都要“大跃进”——地铁“大跃进”、填海“大跃进”、高尔夫球场“大跃进”……各个地方的钱很多，政府的钱很多，但是没有一个政府不缺钱，大家都感觉钱不够，项目很多，这就是中国的现实状况。
一切改革都是在出现危机的时候，是在无论是统治者还是被统治者都无法按照原来的方式生活下去的时候进行的。1978年的情况就是如此，“文化大革命”使经济到了崩溃的边缘，30年的社会主义和计划经济使老百姓吃不饱肚子，共产党治理的合法性发生了动摇，于是，开始了市场化的改革。今天也面临着一种危机的形势，只是与1978年时的危机情况不同罢了。因而存在着进一步改革的可能。一是决策者认识和感受到危机。如果说本届政府能够平稳落地，那么，下一届政府能否平稳落地，就是很大的问题。因此从维护执政党和决策者的地位出发，当权者有可能推进改革。这种可能性是存在的。二是社会矛盾在某个方面激化，现行链条从某个环节断裂出事，迫使决策者进行改革。这种可能性较大，但其结果如何也很难说，好坏两种可能都有。如何争取一种好的可能，也是一个重要问题。
谢谢大家！
在第十一届中国经济学年会上的演讲
注释
[1]张曙光，中国社会科学院经济研究所研究员，中国社会科学院研究生院教授，北京天则经济研究所学术委员会主席。