中国改革：从何而来、往何处去
田国强[1]
各位嘉宾，各位朋友，大家好！
首先祝贺这次会议的召开。我今天讲的题目刚才主持人也说了，实际上是我现在正在与我的研究助手陈旭东合写的一本书——《中国改革：历史、逻辑和未来》，主要谈的是中国改革从何而来、往何处去的问题，其基本内容三年前曾给长江商学院的EMBA学员讲过，还是颇受欢迎的。几年来，我们对书稿修改了近百次，本来已基本完稿想出版了，结果我没有想到这次十八届三中全会决议所提出的改革力度那么大，许多人（包括我）一直呼吁的一些改革建言，在决议中成为政策，因此我们也对书稿中的一些说法做了调整。当然，对此我也感到很振奋。
我们写这本书的主要目的有二：一是“明道”，明中国变革之道，明长治久安之道；二是“优术”，要正视改革的艰巨性，用好改革的方法论，选用改革的操盘手。二者缺一不可。本书的一个特点就是从一个较大的格局和视野来对中国改革进行探讨，通过历史大视角（特别是过去170多年的历史长河）和国际宽视野的纵深横阔考察，国内外经济社会实践的纵横向比较，运用现代经济学尤其是关于激励和信息的机制设计理论的基本原理和分析手段来梳理中国改革的形成过程，把对改革问题的探讨建立在注重历史和内在逻辑分析的坚实基础之上。也就是，从理论、历史比较和统计数据三位一体来回顾改革、理解改革、求解改革及深化改革，谈的都是大家比较关注的深层次的方向性问题，也为新时期推进国家治理体系和治理能力现代化及公共政策制定提供更丰富的视角和思路。
当前中国又走到了一个新的历史关头，改革何去何从事关民族复兴、国家崛起和长治久安的大局。十八届三中全会所涉及的远景目标、战略使命和战术安排，从某种意义上可以与1978年十一届三中全会的中国改革决策、1992年十四大中共决定建立社会主义市场经济体制以及2001年中国加入WTO几个关键点相媲美。如标题所说，这次三中全会关于全面深化改革的决议为新一轮改革奠定了重要基础，提出了许多前所未有的论述。如：让市场在资源配置中发挥决定性作用；推进国家治理体系和治理能力现代化；处理好政府和市场的关系；全面深化改革；同时把非国有经济提高到与国有经济同等的地位；等等。
改革开放30周年的时候，我曾写过一篇文章《从拨乱反正、市场经济体制建设到和谐社会构建——效率、公平与和谐发展的关键是合理界定政府与市场的边界》。不过，我很快认识到，只是界定好政府与市场的边界还不够，三四年前我们又开始积极呼吁不仅要合理界定好政府与市场的边界，也要界定好政府与社会的边界，因为社会自治是国家公共治理不可或缺的重要一环。否则，容易出现短板效应。这是这次三中全会决议没有着重强调的。
此外，对系统性的改革以及政府、市场与社会三位一体综合治理的重视不够。一些提法存在内在冲突，如发挥国有企业的主导作用、控制力和影响力与让市场发挥决定性作用在很大程度上是不兼容的。改革开放以来，中国经济的大发展主要靠的不是国有经济，而是非国有经济、民营经济的大发展。如果对这个历史事实都不能正确认识，下一步改革的设计和具体实施措施可能仍会偏离正确轨道。（注：不到两年，在修订这个发言稿的今天，笔者的担心在很大程度上不幸言中。）另外，决定谈到了改革与发展、稳定的关系要平衡好，没有提创新，我觉得在效率和公平的前提下，更应重视和处理好改革、发展、稳定和创新互动互补的关系。
贯穿全书的核心论点是，制度至关重要，起决定性的作用，只有合理界定政府与市场、政府与社会之间的治理边界（不只是政府与市场的边界），通过三者各归其位又互动互补的综合治理，建立和完善可持续发展的包容性制度，才能真正实现国家治理体系和治理能力的现代化，实现长治久安及中华民族的全方位伟大复兴。基于对170多年来乃至中国历代社会经济变革得失和理论内在逻辑的分析，我们得出的一个基本结论是：面对改革的艰巨性，必须灵活运用“明道、树势（顺势）、优术、抓时（择时）”四位一体的改革方法论来进行系统的全方位联动改革。
接下来，我想主要围绕历史、逻辑、未来这三个关键词来谈中国改革从何而来、往何处去的问题。
中国改革从何而来
先谈中国改革从何而来。面向未来，当改革方向感还不是那么明晰、难以明道的时候，我们往往需要以史为鉴。在过去170多年中，近代以来，中国经历了四个具有明显全局转折性意义的关键时点和事件：1840年的鸦片战争、1911年的辛亥革命、1949年的中华人民共和国成立、1978年的改革开放。毫无疑问，真正让我们中华民族崛起的是邓小平倡导的改革开放，从此之后中国真正走上了改变积贫积弱、闭关自守的局面，迈向富民强国、开放兼容的跨越之路，并取得了巨大成就。对于这段历史，总结经验教训，我有以下四个观察：
第一个观察是：在改革开放之前，我国尝试的三次国有企业实践无不以失败告终。
第一次尝试是洋务运动，期间形成了官办（国有制）、官督商办（类承包制）、官商合办（类合资制），商办大型近代企业大都处于国家控制之下（这些也是当下所普遍存在的），政府身兼“规则制定者”、“裁判”、“球员”三重角色，现在国有企业存在的贪污腐败问题早在洋务运动时期就出现了。洋务运动没有能够接受甲午中日战争的检验，以失败收场。这是政府主导办经济的第一次失败。第二次失败是在民国时期，也就是世界发生第一次大萧条后，1934年民国政府对经济的统制倾向开始转化为经济政策，抗战胜利后把日本企业都收归国有，国有资本膨胀到新的历史高峰，造成了效率低下、贪腐猖獗，导致统治者加速崩溃。第三次尝试是进入全面社会主义改造之后，以国有企业推动工业化，最终形成国有经济占绝对主导地位的高度集中的计划经济体制，再加上政治干扰经济，导致经济极度低效率，对经济造成的负面影响极大，到“文化大革命”结束时，几乎让中国经济处在了崩溃边缘。
第二个观察是：非国有经济对中国经济大发展做出巨大贡献，并将在效率乃至创新驱动转型发展中起主导作用。
大家可从以下两幅图（见图1和图2）看出，无论是在产值贡献方面还是在解决就业方面非国有经济均居于绝对主要地位，且比重不断上升。相反，以国有企业推动工业化，让国有经济主导、政府主导，势必会导致五大问题：效率低下、贪腐猖獗（除非完全没有市场的元素，如计划经济时代，但效率最为低下）、挤压民营经济、不利创新、机会不均，社会公平正义严重不足，这与让市场发挥决定性作用是根本冲突的，并将阻碍中国向效率驱动乃至创新驱动转型发展的历史进程，从而也无法真正实现国家治理体系和治理能力的现代化。
第三个观察是：政治干扰对经济的影响最为严重。
这也是最近我和很多知识分子的担忧，我们要以史为鉴。新中国成立以来共发生了九次经济大幅度下滑，其中有五次是由政治原因造成的且政治影响比经济上的世界经济危机、亚洲金融危机和自身经济周期带来的损害要大得多。比如1957年的反右斗争、1961年的三年自然灾害、1976—1989年“六四风波”都导致中国经济大幅度下滑。这样会影响到社会稳定。政治干预经济，借改革中出现的问题，怀疑甚至是否定改革开放的正确大方向，遇事上纲上线，将无法形成上下一致的改革共识，影响社会和谐稳定。这些都有可能出现损害或否定改革开放的大好局面的颠覆性错误，因而不应挑起这样的争论。十八届三中全会旗帜鲜明、前所未有地肯定了中国改革开放，让我们非常高兴。
然而，由于中国经济改革开放取得重大成就，再加上前几年世界经济金融危机使得中国经济发展速度大大高于其他发展中国家，而中国也开始弥漫盲目民族主义和极端民族主义思想，改革开放时几乎看不到的“阶级斗争”等“文化大革命”批判语言如今又充斥于网络媒体。我认为这些很不利于国内和谐稳定，这种政治上实施“上纲上线”的高压态势有可能冲击经济工作，使中国政治重蹈“文化大革命”时代的覆辙。
第四个观察是：渐进式和激进式改革要辩证看待，不能绝对化。
对这两种不同路径的比较，不能简单厚此薄彼。在各自政治、经济、社会和文化的初始条件下，也许都是相对最佳的选择。中国的渐进式改革和单一经济改革策略确实在一定程度上缓解了激进式改革可能引发的社会失序和动荡。但是，这也使得很多问题和矛盾在不知不觉中慢慢累积起来，很多人身在其间却浑然不觉。俄罗斯的激进式改革虽没有取得如中国这样显著的经济增长绩效，短期内也造成了许多社会问题和经济震荡，但通过综合全面整体改革，短短20多年奠定了长远发展的制度框架，且民生问题也处理得很好。
中国政府主导的追赶式发展模式导致了一系列严重问题，它们是非均衡改革路径下所面临的矛盾，可以从政治、经济、社会、文化、生态方面来界定：第一个问题是政府干预太多。包括国有企业控制了资源、控制了价格、控制了几乎所有高利润行业，过度使用权力必定导致贪污腐败盛行。第二个问题是粗放式高消耗经济增长模式不可持续。我国依靠对外开放红利、廉价劳动力和投资拉动经济增长的模式不具有可持续性，必须转变经济发展的驱动方式。第三个问题是政府公共服务缺位，社会公平远远不足。第四个问题是社会化诚信缺失，十八届三中全会文件还没有对这个问题引起充分重视。第五个问题是生态系统退化，现在环境污染关系到中华民族生存问题，我们在走发达国家走过的老路，经济增长成本巨大。
所以，光靠经济改革单兵突进是不行的，必须是全方位的改革，尤其是政治体制和行政体制的改革至关重要。产生问题和矛盾的根源是政府的权力太多，而本应肩负的维护和服务的基本职能又做得不够，使得政府职能越位、错位、缺位的现象同时存在。
中国改革往何处去
接下来谈中国改革往何处去。十八届三中全会主要是全面深化改革，围绕经济体制、政治体制、文化体制、社会体制和生态文明体制进行改革。下一步改革任务的目标和重点脱离不了“转型发展、联动改革、政府治理、世界领导”，这四个方面的转向的基本内涵要求即：一是从要素驱动转向效率驱动乃至创新驱动，它是任何一个国家成为发达国家所必须经历的三个驱动阶段；二是从单一的经济改革转向全方位联动改革；三是从发展型全能政府转向服务型有限政府；四是从国际体系追随者转向未来世界领导者。
为什么我们需要改革？因为改革从根本上来说是一场社会变革，所谓社会变革必定是一系列关于经济、政治、社会、文化等方面的体制机制转型和制度的变革，所以制度是关键，建立包容性制度是关键。这些改革的重点、难点与政治社会文化息息相关，仅在某一方面进行改革是不会成功的，应该是全方位改革。在五位一体改革当中，我要特别强调文化。中国社会在经济高速增长、国企改革、贫富分化、城镇化等的冲击下发生了急剧的转型，出现了分化、断裂，传统社会规范日益淡化，现代社会所公认的一些核心价值观又没有建立起来，整个社会缺乏一个共同的基本价值观，金钱利益关系超越了一切，这是非常危险的。中国需要形成一个最大公约数的基本价值观体系，不能大一统、一刀切。
十八届三中全会还提出国家治理体系和治理能力现代化的命题。政府与市场、政府与社会的关系处理如何，往往决定了国家治理效果的好坏。而政府、市场与社会这三者正好对应国家治理中的三个基本要素：法规治理（Governance）、个体激励（Incentives）和社会规范（SocialNorms）。三种基本制度安排既有各自不同的作用，也有各自的适用范围和局限性，需要各就其位及互动互补的联动，因为只有三者联动和互补，方能真正推动国家治理体系和治理能力的现代化。
其中，政府职能转变是关键，因为市场是否有效关键取决于政府职能界定是否合理。世界上几乎所有国家都是市场经济国家，但真正建立起好的市场经济的不多，原因即在于此。一定要放开政府这个无所不在的有形之手，才能够合理界定政府与市场治理的边界。十八届三中全会已经提出了从发展型政府向公共职能型政府转变的方向。当然凡事都有个度，我们要避免像欧洲高福利国家那样的弊病，这里存在社会福利适应度的问题。
最后，我想谈谈改革的方法论问题。我们要正视改革的艰巨性，用好改革方法论。中国以往很多改革的背景基本上都是社会矛盾被推到了死角，不改不行才去改，这样改革的成本和难度往往会越来越大，又会使改革异常艰难，而不进行改革往往会导致社会停滞不前，造成改革的两难困境。改革创新需要大勇气、大智慧，敢于牺牲和冒险，希望涌现出有智慧、有胆略的领导人。
事实上，许多反对改革的人很可能就是原先作出过贡献甚至作出过重大贡献的好人和能人，这些人或因理念不同，或因满足现状，认为没有改革的必要，或因切身利益受损，或因相对地位、名声下降，或因自己的东西被改掉，当然也可能是改革的方式方法本身有问题，对改革产生了强烈抵触和反对，无法形成上下一致的改革共识、动力和勇气。这样，改革者往往是吃亏不讨好。
在中国的国情下，中央常委及其领导的集体一定要发挥他们独有的权威和作用，让上下达成共识。十八届三中全会的改革决议就具有权威性，其所形成的改革顶层设计将大的方向确定了下来，这是改革的必要条件，但还远远不够，还要解决政策目标落地和具体实施问题。上一届政府提出了两个目标，一个是构建和谐社会，另一个是科学发展观，但是这么好的政策只要不跟地方政绩挂钩，往往不能发挥实效。
改革不仅需要明道、取势、优术，还要抓时，面对全方位联动改革稍纵即逝的机会窗口，我们要不失时机地加以推进，实现“道、势、术、时”的综合治理。清朝在最后十年当中的一系列全方位改革非常全面，但是太晚了，回天乏术。改革不能等到没有办法的时候才做，成本太大，所以中央政府一定要发挥改革领航和护航的主要作用。
谢谢大家！
在第十三届中国经济学年会上的演讲
注释
[1]田国强，明尼苏达大学经济学博士。美国得克萨斯州A＆M大学终身教授。现任上海财经大学经济学院院长。