1.4 基本观点

本项研究就中国财政分权化改革及其制度安排对地方政府行为和经济增长的影响及其作用机理进行了较为全面、系统的研究，从中可以凝练出如下一些基本观点：

1.从政府与市场关系的角度来看，中国经济增长在不同时期蕴含着不同的理论内涵

1978年改革开放以来，中国经济始终保持着持续高速增长，引发了国内外的广泛关注。经济学家们纷纷致力于探究中国“经济奇迹”的内在动因和主要根源，以期从中凝练、总结出“中国增长模式”的典型特征、一般规律和理论内涵，为今后中国发展战略的选择提供良好借鉴。

回顾30多年来中国经济体制改革的历程，核心无外乎要处理好两个关系：一是政府与市场关系，二是政府间财政关系。前者的关键在于明确市场经济条件下的政府职能定位以及政府干预的合理边界，发挥市场在资源配置中的基础性和决定性作用；后者的核心则在于完善中央与地方以及各级地方政府间的责、权、利关系，促进各级政府职能优化，更好地发挥政府作用。毫无疑问，一个科学合理的“政府间关系”是规范政府行为、构建良好的“政府与市场关系”的前提与基础。正因如此，财政管理体制变革及其对地方政府行为的影响，业已成为深刻认识和理解30多年来中国市场化进程快速推进、经济持续高速增长的一个重要视角，形成了很多富有见地的观点。其中最具代表性也最具影响力的是Weingast和钱颖一等经济学家提出的“市场保护的财政联邦主义(market-preserving fiscal federalism)”理论(Oi，1992；Weingast，1995；Montinola，Qian，and Weingast，1995；Qian and Weingast，1996，1997；Qian and Xu，1993；Qian and Roland，1998；Qian，Roland，and Xu，1999)。这一理论将中国经济的高速增长主要归因于财政分权化改革强化了地方政府的财政(收入)激励，促使地方政府更好地处理政府与市场关系问题，采取保护和促进市场发展的措施，推动了经济的快速增长。

然而，仔细观察改革开放以来我国地方政府行为的发展演变轨迹，可以清晰地发现，以20世纪90年代中期为分水岭，中国地方政府实际上形成了两种截然相反的行为模式：一是20世纪90年代中期以前地方财政收支规模持续快速下降，“低收入、低支出”的行为模式特征明显；二是20世纪90年代中期以来地方财政收支规模持续增加，“高收入、高支出”的行为模式特征日渐突出。

结合不同历史阶段经济发展的客观规律来看，这两种不同的地方政府行为模式蕴含的政府与市场关系对中国的市场发展和经济增长必然会产生截然相反的影响：20世纪90年代中期以前的地方政府低收入、低支出的行为模式有助于减轻企业税负，但也严重阻碍了道路交通等经济基础设施的发展，而后者对于正处在工业化初期的中国的市场发展和经济增长可能具有更为突出的不利影响；20世纪90年代中期以来逐渐形成的地方政府高收入、高支出的行为模式增加了企业税负，却也很好地推动了道路交通等经济基础设施的快速发展，为中国的市场发展和经济腾飞奠定了良好的“硬件”基础。同时，这两种不同的地方政府行为模式对我国宏观经济稳定也造成了不同的冲击：前者更容易诱发企业的投资冲动，也严重削弱了地方政府尤其是中央政府的宏观经济调控能力；后者则有助于增强经济的内在稳定性，同时也强化了中央的宏观调控能力以及地方政府贯彻落实中央发展战略的意愿。这是20世纪90年代中期前后中国宏观经济呈现出不同波动特征的一个重要原因(郭庆旺、贾俊雪，2006b；贾俊雪，2008，2012；贾俊雪、郭庆旺、赵旭杰，2012)。

就此来看，20世纪90年代中期以前的地方政府行为模式总体上更倾向为“市场制约型”的，此后的地方政府行为模式则呈现出较为明显的“市场友好型”特点。这意味着，改革开放以来，中国实际上形成了两种完全不同的政府与市场关系，蕴含着不同的理论内涵，也意味着单纯从政府与市场关系的角度尚不足以全面解释20世纪90年代中期以前的中国经济高速增长。那么，又是什么因素支撑、推动了这一时期中国经济的快速增长呢？是民间经济活力巨大释放的“改革红利”，还是快速开放以及外资大量涌入带来的“开放红利”？另一方面，值得高度警惕的是，在中国当前的现实背景下——道路交通等经济基础设施业已实现了跨越式发展，过分依靠大规模基础设施投资拉动经济的做法已越来越难以持续，地方政府的收入(包括税收收入和土地出让收入)动员能力已渐近极致，财政可持续性问题日益突出——目前的这种高收入、高支出的地方政府行为模式是否业已接近或是超越了政府干预的最优边界？在当前全面深化改革的历史关口，如何推进财政体制改革以有效避免地方政府收支规模持续膨胀的态势，形成更加符合市场经济发展需要的地方政府行为模式？诸如此类的问题，值得深思，亦是需要持续追踪、不断深入研究的方向。

2.政治利益构成了地方政府的根本利益，财政分权模式的不同决定了地方政府实现其根本利益的手段和途径不同

“市场保护的财政联邦主义”理论将我国地方政府的行为激励完全归结为财政(收入)激励——地方平均收入留成率越高，地方政府的财政(收入)激励越大(Jin，Qian，and Weingast，2005)。诚然，追求财政利益是我国地方政府的一个重要利益动机，但这却很难完全解释为什么财政承包制改革赋予了地方政府很大的财权和财政(收入)激励(地方平均收入留成率较高)却导致地方财政收入规模的持续下降，也很难解释为什么1994年分税制改革极大地削弱了地方政府的收入自主权和财政(收入)激励(地方平均收入留成率较低)却带来了地方财政收入规模的不断攀升。这些都意味着，单纯从财政(收入)激励的视角去认识和理解我国地方政府的行为特点及其经济影响可能会造成较大偏颇，也无法在理论发展和实践经验之间建立起良好的逻辑一致性。

实际上，从中国的具体国情特别是高度集权的行政和政治体制背景来看，政治利益(或者说是职务晋升利益)构成了我国地方政府的根本利益，财政分权化改革则决定了地方政府拥有可以自主实现其根本利益的政策工具和政策手段。换言之，中央政府通过行政和政治集权确保可以依据国家发展战略来改变和决定地方政府的根本利益，通过财政分权模式的选择来左右地方政府实现其根本利益的政策手段。这可以为中国不同财政分权化改革时期地方政府的行为模式变化及其经济影响提供一个具有良好逻辑一致性的解释，揭示中国经济取得巨大成功的制度基础，应当视为是“中国增长模式”的核心特点。

1978年改革开放以来，随着我国发展战略转变为以经济建设为中心，中央改变了之前以政治表现为主的官员评判标准，逐步建立健全了以增长绩效为核心的干部考核和选拔体系。这一政治晋升机制的转变使得地方政府的政治利益与经济利益保持了高度一致性，以经济增长为核心的地方政府的政治利益动机逐步形成并日益强化，而不同的财政分权化改革决定了地方政府实现这一根本利益的政策手段差异。1978—1993年间的财政承包制改革赋予了地方政府很大的收入自主权，使得地方政府拥有很大的权力来通过“先征后返”和“包税”等多种手段改变企业的实际税负，从而更倾向于采取低税负的竞争策略以“招商引资”，致使地方财政收入进而财政支出规模下降，形成了低收入、低支出的地方政府行为模式。与此形成鲜明对照的是，1994年分税制改革及其后续的一系列政策调整均采取了财权集中的做法，极大地削弱了地方政府的收入自主权，压缩了地方政府的低税负竞争空间，迫使其不得不更多地运用财政支出手段来吸引投资和直接拉动经济，进而促使地方政府通过加强税收征管以及土地出让和大规模借债等各种渠道来为快速增加的支出融资，高收入、高支出的行为模式日益凸显。

因此，规范地方政府行为、促使地方政府转变职能的根本在于政治激励约束的优化完善，以及与之目标兼容、激励相容的最优的财政分权模式的确立。在新的历史时期，迫切需要地方政府转变职能以贯彻落实中央关于促进经济社会协调发展的战略部署时，单纯寄希望于财政体制改革已不足以从根本上解决问题甚至可能会适得其反，今后的改革应当是“财”和“政”的综合协调改革以推进我国地方政府治理体系的现代化建设。其中的核心和关键在于改革次序的合理选择——应首先加快推进我国干部考核评价制度改革，切实改变以GDP增长为核心的政府政绩考核体系，建立包括教育、医疗卫生和环境保护等核心社会民生发展指标的复合型绩效评价体系，优化政治激励，促使各级政府更好地树立科学发展的政绩观和责任感；在此基础上，深化财政管理体制改革，确立科学合理的财政分权模式，解决我国财政管理体制长期存在的事权划分不明晰以及财权与事权严重错位等突出问题。

3.过分依赖财政转移支付解决财政分权不当的不利影响的做法并非最佳选择，实现财权与事权更为匹配应是完善我国财政管理体制的根本

现代财政分权理论指出，财权与事权不匹配很容易引发公共池和中央救助等道德风险问题，削弱财政分权及其引发的地区间财政竞争对地方政府行为的激励和约束作用，对地方政府乃至于中央政府的财政收支效率产生不利影响，因而主张财权与事权相匹配(Stein，1999；Rodden，2003；Fiva，2006；Jia，Guo，and Zhang，2014)。但是，在现实经济中，由于大量公共支出事务更适合由地方政府负责，而适合由地方政府征收的税源较为有限，而且，财政转移支付也是中央政府增强对地方政府的财政掌控力、促使地方政府更好地贯彻落实中央政策意图的一个有效手段，因此很少有国家能够真正做到财权与事权的完美匹配。

改革开放以来，我国经历了两次重大的财政体制改革，即20世纪80年代的财政承包制改革和1994年分税制改革，形成了两种截然不同的财政分权模式。财政承包制改革采取的是财权过度下放的分权模式，这种分权模式确定了地方政府的财政分配主导地位，中央政府需要依靠“逆向转移支付”即地方上解来获取必要的财政收入，因而是一种极端的、反常的分权模式，不仅严重削弱了中央政府对地方政府的财政控制力，对经济社会发展乃至于政治稳定也造成了较大冲击。因此，无论是从单纯的经济学视角还是从政治经济学视角来看，这样的分权模式都是不可持续的。

1994年分税制改革彻底摒弃了这种分权模式，形成了财权层层集中、事权层层下放、借助财政转移支付解决地方纵向财政失衡的分权格局。这种分权模式确立了中央财政在整个财政分配中的主导地位，强化了中央政府对地方政府的财政控制力，对经济社会发展和政治稳定产生了积极影响。不过，随着时间的推移，地方政府财权与事权错位的矛盾日益加剧，而且这一矛盾在较低级次的地方政府层面表现得尤为突出，带来了一系列较为严重的经济社会问题。我国中央政府并没有通过优化财政收支责任安排来化解这些问题，而是更多地寄希望于通过加大财政转移支付力度来化解它们。然而，由于存在着信息不对称和财政外部性等问题，这种做法蕴含着巨大的道德风险。虽然激励相容的财政转移支付政策能够较好地校正道德风险问题及其对地方政府行为的扭曲性影响，但会带来额外的信息租金和效率损失。而且，我国财政转移支付制度长期以来一直较为复杂，缺乏合理设计和整体规划，呈现出碎片化和短期化的特点，不利于长期、稳定的激励约束机制的形成。因此，1994年分税制改革事实上存在着从一种极端分权模式趋向另一种极端分权模式的不良倾向，而且表现得越来越突出。

因此，今后我国财政管理体制改革的根本在于能否确立一个最优的可持续的财政分权模式。显然，这是一个非常复杂的问题，不仅需要考虑财政经济因素，还需要综合考虑文化、历史、社会和政治等诸多因素。不过，改进的方向至少是明确的——适当下放财权、上收事权、减少财政转移支付规模，形成一个财政收支责任更为匹配的分权格局。在此基础上，优化调整财政转移支付结构，提高资金分配的科学性、规则性和透明性，充分发挥财政转移支付的政策引导作用及其对地方政府的激励和约束作用。