3.3 一个综合理论分析框架

本节以现代财政分权理论为依托，紧密结合我国财政管理体制演进与地方政府财政收支行为变化的现实特点，构建财政分权、地方政府行为与经济增长的一个综合理论分析框架(见图3—15)，刻画财政分权对地方政府的利益动机、目标定位和行为选择进而对经济增长的影响及其作用机理，提出本项研究的核心理论假说。

图3—15 财政分权、地方政府行为与经济增长的综合理论分析框架

现代财政分权理论主要强调财政收支自主权下放及其引发的财政竞争对地方政府效率进而对经济增长可能造成的影响。传统观点认为地方政府是“仁慈的”，即追求公共利益最大化，财政竞争会导致无效率且低水平的政府支出规模和扭曲的支出结构，不利于经济增长(Wilson，1986；Keen and Marchand，1997)。相反，大量政治经济学家认为，地方政府存在自身利益(包括政治利益、财政利益以及寻租腐败等私利)，并非是(至少不完全是)“仁慈的”；此时财政分权及其引发的财政竞争可以提供一个有效的激励约束机制，以规范地方政府行为、提高政府效率、促进经济增长，这一激励约束机制主要归因于财政收入分权——或是带来财政(收入)激励，或是引致低税负竞争约束过度征税权力(Brennan and Buchanan，1980；Qian and Weingast，1997；Qian and Roland，1998)。然而，在现实经济中，中央和地方政府会通过合谋来规避这一约束：中央政府掌控主要财权而只赋予地方较大的支出自主权，通过财政转移支付弥补地方财力不足。这样的财政分权体制安排将导致纵向财政失衡和公共池问题，致使地方政府收支行为扭曲。若旨在弥补纵向财政失衡的财政转移支付缺乏良好的激励约束机制设计，会进一步加剧这一问题。但如果地方政府能够更多地关注公共利益，这样的制度安排则可校正财政竞争对地方政府行为的扭曲性影响(Wilson，1999)。

因此，财政分权及其制度安排对经济增长的影响很大程度上取决于地方政府的社会政治责任感及其决定的利益动机，进而与一国的行政和政治体制安排密切相关。一般认为，民主政治是增强政府责任感的一个有效手段。但很多政治经济学家指出，这不仅取决于民主制度的具体形式，还强烈依赖于一些基础性条件，包括较高的公众政治参与意识以及完善的法律体系和政府信誉约束机制等(Weingast，2009)。这些条件在发展中国家往往得不到有效满足，更为突出的是发展中国家地方官员的责任感普遍较差，容易被利益集团俘获从而导致严重的政策偏差(Blanchard and Shleifer，2001)。因此，政治集权(包括强有力的国家政党制度和垂直的行政隶属关系)对于发展中国家是十分必要的(Riker，1964)。一个强有力的中央政府可以通过奖惩机制的合理设计和地方政府治理体系的优化来强化政治激励和约束，增强地方政府的社会政治责任感(Blanchard and Shleifer，2001)。

总之，财政分权对地方政府行为进而对经济增长的影响是一个较为复杂的问题，不仅取决于一国的财政分权体制安排(通过财政竞争和公共池机制)产生的财政激励和约束，也与行政和政治体制安排(通过政治晋升机制)带来的政治激励和约束密切相关。

具体到我国，1978年改革开放以来，中国政治制度一直保持良好的稳定性——现行政治体制确保了中央政府对地方政府拥有很强的政治掌控力，使得国家发展战略能够得到地方政府有效的贯彻执行，这被认为是中国经济体制改革能够取得巨大成功的重要制度基础(Blanchard and Shleifer，2001；周黎安，2007)。1978年，中央作出将国家工作重点转变到社会主义经济建设的战略决策。此后，围绕着这一发展战略，中央建立健全了以增长绩效为核心的干部考核选拔体系。这一政治晋升机制的转变对我国地方政府产生了极其深刻的影响——以经济增长为核心的地方政府政治利益动机和行为模式逐步形成并日渐强化。同时，作为一级财政主体，财政利益对于地方政府的目标定位和行为选择也具有非常重要的影响。因此，为了调动地方积极性，中央在改革开放伊始便选择以财政管理体制改革作为突破口。随着我国财政分权化改革的逐步深化，地方政府的财政利益动机也变得日益突出。此外，在我国市场经济发展进程中，地方官员追求寻租腐败等“一己私利”的现象也日益严重。在地方政府的利益动机日趋复杂的现实背景下，能否顺利实现经济持续增长这一发展战略的关键在于：中央主导设计的财政和行政管理体制能否与地方政府的合理利益保持激励相容、能否有效约束及遏制地方官员的寻租腐败等“私利性”行为。

改革开放以来，我国财政管理体制经历了两次重大变革——财政承包制改革和1994年分税制改革，形成了两种截然相反的分权模式，对我国地方政府的竞争性行为产生了不同影响。财政承包制改革采取财权过度下放、中央依靠“逆向转移支付”即地方上解获取必要财政收入的分权模式。这一分权模式赋予了地方政府很大的收入自主权，使得地方政府拥有很大的权力来改变企业的实际税负，从而更倾向于采取避高就低的低税负竞争策略以招商引资，致使地方财政收入进而财政支出规模下降，形成了低收入、低支出的地方政府行为模式。这虽然有利于市场经济的成长，但也严重阻碍了道路、交通和通信等经济基础设施的发展。而这一阶段恰好处于中国工业化初期，迫切需要大力发展道路交通等经济基础设施来为“经济快速起飞”奠定良好基础。因此可以推断：这一时期的财政分权化改革引发的过度低税负竞争不利于经济增长。1994年分税制改革彻底摒弃了这一分权模式，通过收入集权有效扭转了我国地区间过度低税负竞争的不利局面，而有限的收入自主权也迫使地方政府不得不更多地运用财政支出竞争手段(尤其是大力发展道路交通等经济基础设施)以更好地吸引资本。这不仅为市场经济的快速发展奠定了良好的基础条件和外部环境，也产生了较大的直接拉动效应，推动经济快速增长。综上所述，我们提出如下理论假说：

理论假说1：改革开放以来，财政分权化改革的不同模式决定了地方政府竞争性行为的不同，致使中国财政分权的经济增长效应具有显著的跨时差异：财政承包制期间，财政分权不利于经济增长，1994年分税制改革以来则具有较为积极的促进作用。

然而，值得注意的是，1994年分税制改革采取的财权层层上移、事权层层下放的分权模式也导致我国地方政府普遍存在突出的纵向财政失衡。而且，随着时间的推移(尤其是2002年所得税分享制度改革以来)，这一问题以及这种趋于另一种极端分权模式的不良倾向变得越来越明显。这不可避免地带来了公共池问题，扭曲了地方政府行为，导致地方政府支出(尤其是基础设施投资)规模扩张；也促使地方政府更多地寻求预算外乃至于制度外手段筹措建设资金，地方“土地财政”(以及地方投融资平台)逐步形成并日趋严重。对于这些问题，中央并未采取优化财政收支责任安排而是逐渐形成了过度依靠财政转移支付加以校正的不当策略，各地区效仿中央也采取了类似做法。然而，缺乏合理设计和整体规划，致使我国政府间财政转移支付呈现出碎片化和短期化的特点，不利于长期、稳定的激励约束机制的形成。同时，这也导致地方政府对财政转移支付的依赖性日益增强，不利于地方政府行为理性，加剧了公共池等各种道德风险问题。

诚然，适度的地方纵向财政失衡可能是有益的——不仅可以为中央利用财政转移支付政策约束和规范地方政府行为创造良好的财政基础，而且政府支出特别是基础设施投资的增加以及“土地财政”驱动下的房地产业的发展也有利于经济增长，但严重的纵向财政失衡无疑是有害的——巨大的公共池等道德风险问题势必会极大地损害政府效率和经济效率。就中国的实际情况来看，地方政府尤其是基层地方政府的纵向财政失衡业已非常严重(见图3—2和图3—5)。因此，我们可以得到如下理论假说：

理论假说2：1994年分税制改革以来，我国地方政府财权与事权不匹配矛盾和纵向财政失衡日益突出，带来了严重的公共池问题，加剧了地方政府的行为扭曲，对经济增长产生了较为明显的抑制作用。