3.1 财政管理体制演进历程
新中国建立之初，我国确定了高度集中的“统收统支”的财政管理体制，此后历经多次调整，向地方政府“放权让利”逐渐成为变革的主基调。1978年改革开放以来，我国财政管理体制又经历了两次重大变革，即1980—1993年间的财政承包制改革和1994年的分税制改革：前者延续了改革开放之前的分权化趋势，后者则具有鲜明的收入集权特色。注33
3.1.1 财政承包制改革
1979年，中央明确提出要对我国经济体制逐步进行全面改革，要求以财政管理体制作为改革的突破口。根据这一精神，1980年，我国实施了财政承包制改革。这一改革历经三个阶段，即1980—1984年间的“划分收支、分级包干”改革、1985—1988年间的“划分税种、核定收支、分级包干”改革以及1988—1993年间的包干制改革(见图3—1)。
图3—1 改革开放以来我国财政管理体制改革历程
资料来源：谢旭人(2008)和李萍(2010)。
1980—1984年间的“划分收支、分级包干”改革是优化完善我国中央与地方财政关系的一次探索性实践，初步实现了预算管理由“条条为主”向“块块为主”模式的转变(谢旭人，2008；李萍，2010)。这次改革首次将财政收入划分为中央固定收入(包括中央所属企业收入、关税和其他收入)、地方固定收入(包括地方所属企业收入、盐税、农牧业税和工商所得税等)、中央与地方共享收入(各地上划给中央部门直接管理的企业收入按80∶20的固定比例在中央与地方之间共享)以及调剂收入(工商税)，实现了真正意义上的中央与地方“分灶吃饭”。同时，这次改革也初步明确了中央与地方政府各自的支出责任，并以1979年财政收支决算数为基础确定了地方财政收支的包干基数，规定地方财政支出由地方固定收入和固定分成收入抵补：如有盈余，上解给中央财政，如不足，由调剂收入弥补，仍不足则由中央财政给予补助；地方上解比例、调剂收入分成比例和固定补助金额由中央核定下达后，五年保持不变。不过，江苏省(采取的是固定比例包干)、广东省和福建省(采取的是大包干，即划分收支、定额上解和补助)以及北京、天津和上海三个直辖市(采取的是总额分成、一年一定)并没有采取这一体制(见表3—1)。
1985—1988年间的“划分税种、核定收支、分级包干”改革则是1984年第二步“利改税”以后我国财政管理体制的又一次调整。这次改革依据新的税种将财政收入划分为中央固定收入、地方固定收入以及中央与地方共享收入，取消了调剂收入，延续了之前关于地方上解和中央补助的基本做法。1988年7月，中央又进一步推行了包干制改革，对不同地区采取不同的包干形式(包括收入递增包干、总额分成、总额分成加增长分成、上解递增包干、定额上解和定额补助等形式)。这次改革的一个显著特点是：即使采取同一种包干形式，各地的留成比例、收入递增率、增长分成比例、固定上解和补助金额也不尽相同(见表3—1)。这种状况被形象地比喻为“一省一率”的财政体制。
由此可见，虽然不同阶段采取的具体措施有所不同，但财政承包制改革遵循了一个基本做法，即中央与地方政府在一定时期内按照协商好的一定比例或一定额度进行收入分成，因而确定了地方政府“剩余占有者”的地位，使额外增长的财政收入大部分归地方政府支配，具有很强的收入分权特色。1978—1993年间，我国财政收入分权水平在经历了短暂下降后呈现出快速增加的态势——地方本级预算内收入占全国预算内收入的比重由1984年的59.5%大幅增加到1993年的78.0%，地方本级预算内外收入占全国预算内外收入的比重则由59.9%上升到79.2%(见图3—2)。这对于充分调动地方政府的积极性起到了重要作用。不过，随着时间的推移，这种体制的弊端日渐凸显，成为20世纪80年代中期以来我国财政收入占GDP的比重以及中央财政收入占整个财政收入的比重(即所谓“两个比重”)持续下降的主要根源，也使得中央与地方财政分配关系始终处于不稳定的状态。
图3—2 改革开放以来财政收入分权、财政支出分权和纵向财政失衡的变化
注：(1)图3—2(a)中的财政支出分权=地方本级预算内支出/全国预算内支出，财政收入分权=地方本级预算内收入/全国预算内收入，纵向财政失衡=(地方本级预算内支出-地方本级预算内收入)/地方本级预算内支出；(2)图3—2(b)中的财政支出分权=地方本级预算内外支出/全国预算内外支出，财政收入分权=地方本级预算内外收入/全国预算内外收入，纵向财政失衡=(地方本级预算内外支出-地方本级预算内外收入)/地方本级预算内外支出。
资料来源：《中国统计年鉴》(2011)。
事实上，在这一体制下，中央财政在整个财政分配中处于明显的不利地位，主要依靠地方上解来获取收入，使得中央财政收入无法得到充分、有效的保证，促使中央不得不调高地方收入上解比例，引发了地方的不满以及对中央的不信任。因此，地方政府更倾向于通过各种变相的减免税“藏富于民”，以达到隐瞒真实财政收入、减少收入上解的目的，而愈演愈烈的地区间竞争进一步强化了地方政府的这一行为。注34这一点可以从地方纵向财政失衡的变化得到很好的佐证：地方纵向财政失衡在1985年以前为负值(即地方本级财政收入大于财政支出，多出部分上解给中央)，但绝对值逐年减小并在1985—1993年间近乎为零(见图3—2)。换言之，地方上解给中央的净收入越来越少。这直接导致“两个比重”自20世纪80年代中期以来出现持续大幅下降(分别从1984年的22.9%和40.5%下降到1992年的13.1%和28.1%)，国家财政特别是中央财政陷入较严重的困境。为了解决财政困难，中央财政一方面不得不向地方财政借款：1981—1989年间，中央向地方借款累计达到422.2亿元，占中央财政支出的比重平均为6.1%(见表3—2)；另一方面还频繁变动体制，调高地方收入上解比例，进一步加剧了地方的不满，导致中央财政收入的进一步减少，陷入了中央财政收入下降→财政体制变动→地方隐瞒收入→中央财政收入下降的恶性循环。注35
表3—21981—1989年间中央向地方借款金额
资料来源：谢旭人(2008)和李萍(2010)。
当预算内收入无法满足中央的资金需求时，中央政府开始转向通过收费等预算外收入筹措必要资金——1982年的国家能源交通重点建设基金以及1989年的国家预算调节基金正是在此背景下推出的。与此同时，为了达到减少向中央政府上缴收入的目的，地方政府也开始采取各种手段以造成预算内收入的“不增长”，而尽可能采取各种摊派和收费的做法来获取大量预算外甚至体制外收入，以增加自己的可支配收入。这直接导致20世纪80年代至90年代末我国各地乱收费、乱摊派、乱集资之风盛行，干扰了正常的财政分配秩序以及经济社会的健康有序发展。此外，财政承包制采取按行政隶属关系划分财源和财力的做法，也诱使地方政府对市场和商品流通进行不合理的干预，助长了地方保护主义，导致低水平的重复建设(谢旭人，2008)。
由此可见，无论是中央政府还是地方政府对财政承包制都存在较大不满：中央政府不满于财政收入的持续下降，地方政府不满于体制的频繁变动。事实上，财政承包制这种财权过度下放的分权模式确定了地方政府在整个财政分配中的主导地位，中央政府需要依靠“逆向转移支付”即地方上解来获取必要的财政收入，因而是一种极端的、反常的分权模式。无论是从单纯的经济学视角还是从政治经济学视角来看，这样的分权模式都是不可持续的，必然会对经济社会发展乃至于政治稳定和国家统一造成严重冲击。在此背景下，1993年11月，中国共产党第十四届中央委员会第三次全体会议通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，正式提出分税制改革的内容，标志着新中国成立以来规模最大、调整力度最强、影响最为深远的分税制改革正式拉开了序幕。注36
3.1.2 分税制改革
1994年分税制改革的主要目的在于有效扭转“两个比重”持续下降的不利局面，确定中央财政在整个财政分配中的主导地位，因而具有很强的收入集权特色；同时也摈弃了财政承包制“一对一”谈判处理中央与地方财政关系的模式，通过财权与事权的统一划分从制度层面上规范了中央与地方财政关系(贾俊雪，2013)。
具体而言，这次改革按照“存量不动、增量调整，逐步提高中央的宏观调控能力，建立合理的财政分配机制”的原则设计，在财政承包制确定的地方上解和中央补助基本不变、不触动地方既得利益的情况下，结合税制改革，对财政收入增量进行了重大调整，以达到“兼顾中央和地方两个积极性，既确保增加中央财力，又不损害地方既得利益，促进国家财政收入合理增长”的总体目标(陈共，2007；谢旭人，2008；李萍，2010)。为此，1994年分税制改革确立了“理顺中央与地方分配关系、合理调节地区间财力分配、坚持统一领导与分级管理相结合、坚持整体设计与逐步推进相结合”的指导思想，在合理划分中央与地方事权方面进行了积极探索，将税种划分为中央税、地方税以及中央与地方共享税，分设了国家和地方税务局两套征收管理机构，构建起以税收返还、财力性转移支付和专项转移支付为核心内容的中央财政转移支付制度。
1.中央与地方财政关系的演进
1994年分税制改革涉及的内容非常广泛，既包括事权和财权的划分以及税收返还制度的建立等基本内容，又包括国有企业利润分配制度和税收管理体制等配套改革措施。在事权划分方面，中央财政主要承担了国家安全、外交、中央国家机关运转及直接管理的事业发展所需经费，以及经济结构调整和宏观调控所必需的支出等14类责任，地方财政则主要承担地方政权机关运转以及经济、事业发展所需支出等13类责任。在财权划分方面，将维护国家权益、实施宏观调控所必需的税种(如关税和消费税等8种收入)划为中央税，将适合地方征管的税种(如营业税、个人所得税和房产税等18种收入)划为地方税，将与经济发展密切相关的主要税种(如增值税等3种收入)划为中央与地方共享税，其中增值税的中央与地方分享比例为75∶25，证券交易税的分享比例为50∶50，海洋石油资源税归中央，其他资源税归地方(见表3—1)。
同时，为了维护地方既得利益以确保改革的顺利推进，中央在改革伊始就建立了增值税和消费税“两税”返还制度。注37这一制度采取了基数加增量返还的做法，并引入了奖惩机制：(1)以1993年地方净上划中央收入(即消费税＋75%的增值税－1993年中央下划收入)作为“两税”返还基数，基数部分全部返还给地方；(2)各地以本地区1993年“两税”收入增长率的三分之一作为增长任务，不能完成增长任务的地方以自有收入进行赔补，不能完成基数的地方进行基数扣减；(3)对完成“两税”增长任务的地方，中央按当年该地区“两税”增长率的1∶0.3进行增量返还(即地方“两税”收入每增长1%，税收返还增长0.3%)，对超过增长任务的地方，中央按照超额部分的60%给予一次性奖励(谢旭人，2008；李萍，2010)。
通过上述措施，1994年分税制改革建立起较为规范的中央与地方财政关系。此后，我国财政管理体制总体处于较为稳定的状态——期间进行了一些优化调整但规模都相对较小，只有2002年的所得税分享制度改革涉及范围较广。1994年分税制改革时，受各种因素的制约，中央将个人所得税划为地方税，并延续了按企业隶属关系划分企业所得税的做法：中央企业所得税作为中央财政收入，地方企业所得税作为地方财政收入。这种做法带来了一系列问题，尤其是助长了地方政府对企业经营活动的干预以及企业对地方政府的行政依附，不利于现代企业制度的建立健全，加剧了地区间的恶性竞争以及地方保护主义。为此，中央在2002年1月1日实施了所得税分享制度改革，具体内容包括：(1)除铁路运输、国有银行等少数特殊行业或企业的所得税归中央独享以外，其他企业所得税和个人所得税实行中央与地方按比例分享：2002年中央与地方分享比例为50∶50，2003年调整为60∶40。(2)中央以2001年地方实际所得税收入为基数进行返还：中央对地方所得税基数返还=(2001年该地区中央企业所得税实际完成额+个人所得税实际完成额+储蓄利息所得税实际完成额)-2000年该地区地方企业所得税×1999至2000年该地区地方企业所得税年均递增率。(3)中央财政因所得税分享改革增加的收入，全部用于对地方特别是中西部地区的一般性转移支付(谢旭人，2008；李萍，2010)。
这些措施赋予了分税制改革较强的收入集权特色——地方本级预算内收入占全国预算内收入的比重由1993年的78.0%大幅下降到1994年的44.3%，此后基本保持在47.0%左右(见图3—2)，但并没有明显改变改革开放以来支出责任下移的趋势——地方预算内支出占全国预算内支出的比重由1993年的71.74%小幅下降到2000年的65.25%，此后持续提高，2011年达到84.88%(见图3—2)。财权与事权的不匹配导致地方政府出现较为突出的纵向财政失衡——地方本级预算内支出减去地方本级预算内收入占地方本级预算内支出的比值由1993年的-1.84%大幅提升到1994年的42.76%，此后基本保持在40%左右(见图3—2)，这与财政承包制改革期间的状况形成了鲜明对照。
为了解决地方纵向财政失衡等问题，在税收返还和原体制补助的基础上，中央在1995年建立了“过渡期转移支付”制度，此后陆续增加很多转移支付项目。注38目前，我国中央转移支付制度较为复杂，除税收返还以外，还主要包括两大类。一类是一般性转移支付(即原财力性转移支付)，旨在缓解地方财力紧张、促进地方基本公共服务均等化，包括均衡性转移支付(即原一般性转移支付)、民族地区转移支付、县乡基本财力保障机制奖补资金、调整工资转移支付、义务教育转移支付以及定额补助(原体制补助)等；二是专项转移支付，属于专款专用，目的在于实现中央特定政策目标，包括一般预算专项拨款、国债补助等，重点用于教育、医疗卫生、社会保障、支农等公共服务领域(谢旭人，2008；李萍，2010)。注391995年以来，中央转移支付保持了快速增加的势头：从1995年的2 532.89亿元增加到2011年的42 023.28亿元，增长了16.6倍(见图3—3)。转移支付结构也发生了明显变化：一般性转移支付与专项转移支付二者所占比重在改革初期较低，维持在26%左右，此后二者所占比重不断提高(2011年分别达到43.58%和41.6%)，两税返还比重则由1995年的73.72%大幅减少到2011年的9%(见图3—3)。
图3—3 1995—2011年间中央财政转移支付及其构成
资料来源：李萍(2010)以及2009—2012年历年的《中央决算报告》。
2.省以下地方财政关系的演进
1994年分税制改革从制度上规范了中央与地方财政关系，但对省以下财政管理体制并未作出明确规定。1994年以后的一段较长时期内，各地仍主要延续财政承包制的做法。为此，中央在2002年出台了《国务院批转财政部关于完善省以下财政管理体制有关问题的意见》。在这一《意见》的推动下，各地比照中央与地方财政关系的制度框架，在2002—2004年间较集中地实施了分税制。在财政收入责任安排方面，绝大多数省区采取了按税种划分收入的做法，只有福建省实行的是总额分成方法。不过，即使是按税种划分收入，各地的具体做法也存在很大差异。例如，北京市、天津市、河北省和山西省等地将收入稳定且规模较大的税种(如增值税归地方的25%部分和营业税等)由省与地县之间按比例分享，分享比例有“五五”、“四六”和“三七”等；浙江省、黑龙江省、江苏省和山东省等地在按照税种划分收入的同时，规定主要行业、支柱产业或重点企业的税收收入由省级独享(李萍，2010)。在支出责任安排方面，各地结合实际情况作出了一些原则性规定，但具体做法同样存在较大差异。
为了更好地刻画不同地区省以下财政分权水平的差异，我们选取北京市、山东省、浙江省、广东省、辽宁省、安徽省、湖南省、四川省、内蒙古自治区和新疆维吾尔自治区等地的所有县和县级市，以此为样本给出图3—4。图3—4显示，这些地区的县级地方政府的财政收支分权水平存在巨大差异，但呈现出较为一致的变化态势，但财政支出分权水平明显高于收入分权水平。事实上，1994年分税制改革以来，我国省以下财政收支责任安排呈现出一个共同特点：收入权利层层上移，支出责任层层下放。这使得基层政府承担着较重的公共支出事务，但拥有的财力十分有限，存在较为突出的纵向财政失衡。这一点可以从图3—5得到更清晰的认识：全国县级地方政府财政支出分权的截面均值在经历了短暂下降后，2000年以来呈现出持续增加的态势，2006年达到了41.97%；相反，财政收入分权水平则从1997年的23.61%下降到2006年的15.2%；1997—2006年间，县级政府的支出分权水平平均高出收入分权水平17.91个百分点，2006年则达到了26.77个百分点，而2006年美国地方政府的财政支出分权水平仅高出财政收入分权水平9.67个百分点(Baicker，Clemens，and Singhal，2011)。
图3—4 1997—2005年间部分地区县级地方政府的财政收支分权变化
注：(1)样本包括北京市、山东省、浙江省、广东省、辽宁省、安徽省、湖南省、四川省、内蒙古自治区和新疆维吾尔自治区等地的所有县和县级市；(2)考虑到县级地方政府财政管理体制上的差异，分别利用人均县级财政收入(支出)/［人均县级财政收入(支出)+人均中央财政收入(支出)+人均省份本级财政收入(支出)+人均地市本级财政收入(支出)］和人均县级财政收入(支出)/［人均县级财政收入(支出)+人均中央财政收入(支出)+人均省份本级财政收入(支出)］来测度地市管县和省管县财政管理体制下各个县级地方政府的财政收支分权水平。
资料来源：1998—2006年间的《全国地市县财政统计资料》。
图3—5 1997—2006年间全国县级地方政府财政收支分权和纵向财政失衡的截面均值变化
注：(1)样本包括全国30个省、自治区和直辖市的1 938个县和县级市；(2)考虑到县级地方政府财政管理体制上的差异，分别利用人均县级财政收入(支出)/［人均县级财政收入(支出)+人均中央财政收入(支出)+人均省份本级财政收入(支出)+人均地市本级财政收入(支出)］和人均县级财政收入(支出)/［人均县级财政收入(支出)+人均中央财政收入(支出)+人均省份本级财政收入(支出)］来测度地市管县和省管县财政管理体制下各个县级地方政府的财政收支分权水平，纵向财政失衡=(本级财政支出-本级财政收入)/本级财政支出。
资料来源：1998—2007年间的《全国地市县财政统计资料》。
正是由于财权与事权不匹配，我国县级地方政府普遍存在着较严重的纵向财政失衡、陷入了较突出的财政困境——1997—2006年间，县级政府的纵向财政失衡平均达到了56.87%，而且自1998年以来呈现出持续快速增加的态势(见图3—5)。一般而言，县级地方政府的财政缺口主要依靠上级政府的转移支付和其他公共池资源加以弥补。我们的数据显示：1997年，我国县级地方政府支出平均为108.7亿元，其中44.91%的资金来自财政转移支付(扣除县级政府的地方上解)，2006年这一数字达到了69.81%。尽管如此，依然有大量县级地方政府因存在着财政赤字(虽然2014年以前，我国《预算法》明确规定地方政府不能有财政赤字)而不得不直接或间接从银行借贷或从其他公共池资源获取资金(李萍，2010；世界银行，2002)——在我们的样本中，2006年有609个县级地方政府存在着财政赤字，赤字规模平均达到了12.36亿元。
针对我国县乡基层政府存在的财政困难，中央在2005年特别安排了150亿元资金来建立“三奖一补”县乡财政困难转移支付制度，对缓解县乡财政困难方面取得突出成效的地区进行奖补，积极引导地方财政加大对财政困难县的财力支持。2009年，中央进一步完善了“三奖一补”县乡财政困难转移支付制度，专门安排50亿元资金用于支持地方建立县级基本财力保障机制。2011年，县级基本财力保障奖补资金达到了775亿元。与此同时，效仿中央的做法，各省结合自身实际情况，以中央转移支付资金为基础，进一步集中财力逐步建立健全了省以下财政转移支付制度。由表3—3可知，省以下财政转移支付金额由2000年的3 356.61亿元大幅增加到2005年的9 287.21亿元，地市县各级政府对财政转移支付的依赖性较大(2005年，财政转移支付占地市县财政总支出的比重达到了49.54%)。在具体构成中，财力性转移支付的重要性明显增加(其占转移支付总额的比重由2000年的28.29%大幅提升到2005年的43.44%)。县级地方政府获得的财政转移支付与整个省以下财政转移支付的变化格局较为一致，但对财政转移支付的依赖性更加严重(2005年，财政转移支付占县级地方政府支出的比值为58.67%)。总体而言，我国省以下财政转移支付的规则性和透明性较差，突出表现在基于因素法分配的一般性转移支付占财政转移支付总额的比重较小(2005年仅为10.88%)，县级地方政府的比重略高(2005年为13.63%)。
除了加大对县乡基层政府的转移支付力度以外，一些省份还积极寻求通过制度变革来化解县乡财政困境，重点集中在以简化财政级次为核心的省直管县财政体制改革(贾俊雪、宁静，2014)。之所以以此为突破口，一个重要原因在于浙江省的良好示范作用——与其他省份实行地市管县财政体制不同，浙江省自1982年以来一直实行的是省直管县财政体制，这被认为是浙江县域经济发展一直处于全国领先的一个重要根源。注40确切来讲，这一改革发轫于2004年的安徽省，如表3—4所示，截止到2007年共涉及10个省份332个县(包括县级市)。注41各地改革的具体措施不尽相同，但基本内容较为一致，主要包含如下几个方面：(1)国税和地税收入指标由省级财政直接分解下达到县、考核到县，县将收入直接上解给省级财政；(2)财政转移支付和其他补助资金由省级财政直接划拨给县；(3)各项上解和补助的基数由省级财政直接对县核准，年终直接与县进行资金结算；(4)县举借的国际贷款、国债转贷资金和中央财政有偿资金等，直接向省级政府承诺偿还。
表3—42004—2007年间实行省直管县财政体制改革的县的数量
注：(1)2006年以前，吉林省所辖县为41个。2006年6月，国务院同意撤销吉林省的江源县而设立白山市江源区，因此2006年以来吉林省实施改革的县的数量为32个，所辖县减少为40个。(2)山西省和陕西省在2006年12月底正式颁布改革文件，因此将这两省的改革时间归为2007年。(3)安徽省、湖北省和吉林省在全省范围内实施改革时将少数特殊县排除在外。(4)各地省直管县财政体制改革的详细信息来自各省颁布的改革实施文件。
就改革实施路径而言，各地采取了不同做法(见表3—4)。一种做法是在全省范围内(除少数特殊县外)一次性全面实施改革。安徽省、湖北省、吉林省和江苏省采取了这一做法：2004年1月，安徽省在全省57个县(除马鞍山市、铜陵市、淮南市和淮北市所辖4个县外)全面实施改革；同年4月，湖北省在全省52个县(除恩施自治州所辖8个县外)进行改革；2005年7月，吉林省在33个县(除延边自治州所辖8个县及县级市外)推行改革，江苏省也在2007年全面实施了改革。另一种做法是首先选择部分县进行改革试点，然后逐步推广。2004年5月，河南省在巩义市、项城市、永城市、邓州市和固始县进行试点；江西省在2005年1月选取21个国家扶贫工作重点县进行试点，2007年又增加了38个试点县；山西省和陕西省于2006年年底分别在35个和15个县进行试点，青海省和甘肃省也在2007年分别选取了9个和16个试点县。
各地进行的改革得到了中央的肯定：2005年6月，时任国务院总理温家宝同志指出“要改革县乡财政的管理方式，具备条件的地方，可以推进‘省管县’的改革试点”；2009年初，中央明确提出推进省直管县财政体制改革，同年6月，财政部出台了《关于推进省直接管理县财政改革的意见》，提出2012年年底前在全国除民族自治区以外全面推进省直管县财政管理体制。此外，在坚持乡镇“三权”不变(即预算管理权不变、资金所有权和使用权不变以及财务审批权不变)的前提下，我国自2006年以来还推行了“乡财县管”财政管理体制改革试点，由县级财政在预算编制、账户统设、集中收付等方面对乡镇财政进行监督管理(李萍，2010)。由此可见，目前我国省以下财政管理体制较为复杂，既有四级传统架构，又有三级甚至是两级架构。