第一章 依法执政与地方治理的广东经验
习近平同志指出，法治是治国理政的基本方式。法治建设是中国共产党科学执政、民主执政、依法执政的根本要求。推进法治建设就是要更好地强化党的执政意识、政权意识，从制度上、法律上保证中国共产党的领导地位。依法治国是中国共产党领导人民治理国家的基本方略，党既领导人民创制宪法和法律，也领导人民实施宪法和法律，还必须在宪法法律范围内活动，维护中国特色社会主义法治是坚持党的领导的重要体现。坚持中国共产党的领导是建设中国特色社会主义法治国家的根本保证，是依法治国的前提条件，是社会主义民主的内在要求，只有坚持党的领导，才能不断推进和完善社会主义民主和法治。因此，在各地方推进法治建设的过程中也必须加强而不是削弱党对法治建设的领导。
近代以来，广东处于中国社会变革的前沿，引领革新自强之先声。从鸦片战争到辛亥革命再到北伐战争，广东最早受世界发展大势的影响，见证了中国100多年来的风云激荡。改革开放以来，广东再次站在了时代发展的前沿，发挥着中国特色社会主义示范区的作用。广东地处改革开放前沿，毗邻港澳，各种社会矛盾和问题暴露得比内地省份更早、更充分。因此，广东在探索法治建设上也走在全国其他省份的前面，率先推行依法治省。广东省在推进法治广东建设的过程中，以提升依法执政的水平为基本出发点，不断加强和改善各级党委在法治条件下的领导能力。广东推进法治建设的经验无疑可以为其他地区提供借鉴和参考。
第一节 坚持“三个有机统一”，推进地方治理现代化
坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，贯穿于社会主义民主政治建设的全过程和各个方面。只有在实践中坚持三者统一，才能坚持社会主义政治制度的特点和优势，从制度和法律上保证党的理论、路线、方针、政策的贯彻实施，不断推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，实现社会主义政治制度的自我完善和发展，为党和国家的长治久安提供政治和法律保障。近年来，广东各级党委通过完善体制机制，切实发挥党委统筹和协调作用，将党委决策通过各级人民代表大会等民主程序转化为人民意志，实现党委决策讲效率，民主程序依法律，充分发挥党委在协调三者有机统一中的作用，在探索如何实现三者有机统一方面探索了一些新途径、新办法，取得了一定的效果。
一 党委制订规划，全面部署地方依法治理
广东省委在加快法治广东建设过程中，狠抓依法治省工作的贯彻落实，全省法治建设发展态势良好。1996年，广东省委出台《关于进一步加强依法治省工作的决定》，首次对依法治省工作进行全面部署，提出到2010年建立起比较完备的依法治省体制。2008年6月，广东省委十届三次全会做出“全面推进依法治省，加快法治广东建设”的战略部署，从全省经济社会发展的高度，对法治广东建设提出了更高的目标要求。2011年1月，广东省委召开十届八次全会，将法治发展与经济发展摆在同等重要的位置，一并审议通过了《法治广东建设五年规划（2011—2015年）》（以下简称《规划》）与《广东省委关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》。《规划》提出，到2015年，广东省将初步建成“地方立法完善、执法严格高效、司法公正、法治氛围良好、社会和谐稳定的法治省”。
《规划》是广东省开展依法治省工作的纲领性文件，其各项规定集中体现了党的领导在开展依法治省工作中的作用与地位。根据《规划》，广东省依法治省领导小组要求，各级党委（党组）要切实发挥在依法治省工作中的领导作用，党委（党组）书记是组织实施《规划》的第一责任人。《规划》提出，要把实施《规划》列入当前和今后一个时期党委常委会的重点工作，每年做出部署安排，定期研究《规划》实施中遇到的重大问题，确保《规划》顺利实施。[1]
十八大召开以后，广东省委深入贯彻党的十八大，十八届二中、三中全会和习近平总书记系列重要讲话，特别是视察广东重要讲话精神，全面推动实施《规划》。广东省委明确提出要紧紧围绕推进国家治理体系和治理能力现代化的要求，立足运用法治思维和法治方式深化改革、促进发展、化解矛盾、维护稳定，以依法执政为核心，以依法行政、公正司法为重点，积极推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法进程，加快建设法治社会，为广东省全面深化改革、增创发展新优势，实现“三个定位，两个率先”[2]的目标提供有力的法治保障。
二 建立和完善各级党委总揽全局、协调各方的工作机制
依法治国基本方略的落实是一项系统工程，涉及方方面面、各个部门，完善的领导体制和工作机制是推进依法治省的制度保证。坚持依法治国只有加强和改善党的领导，坚持党委总揽全局的方针。实践证明，凡是党委重视的、支持的地方，法治工作就会推进得顺畅有序。“总揽全局、协调各方”是党的十五大在阐述依法治国基本方略的时候提出的改革和完善党的领导方式和执政方式所必须遵循的基本原则和基本要求。在2001年9月召开的党的十五届六中全会上，中央第一次明确地把“总揽全局、协调各方”提到空前高度，将其作为中央和地方各级党委在同级各种组织中发挥核心领导作用的“基本原则”。党的十六大进一步把“总揽全局、协调各方”提升为中央和地方各级党委在处理与人大、政府、政协以及人民团体和其他各种组织之间相互关系的过程中正确执行民主集中制的基本要求。
从课题组调研的各地党委机构设置来看，各级党委普遍建立了协调机构。1996年，广东省委成立广东省依法治省工作领导小组，省委书记任组长，省人大常委会主任任常务副组长。领导小组的常设办事机构设在省人大常委会，形成党委发挥领导作用、人大发挥主导作用、“一府两院”发挥执法主体作用、政协发挥民主监督作用的工作机制。与此相衔接，市、县（区）统一成立依法治市、依法治县（区）领导小组，其成员由党委、人大常委会、政府、政协以及法院、检察院的主要领导组成；日常工作由各级人大常委会负责，经费由各级财政划拨，形成了党委统揽全局、协调各方的工作机制。这种工作机制的最大特点是省委统揽法治工作全局，将法治工作放在经济社会发展全局中进行部署，并通过民主程序将党委各项决策法定化、制度化。
领导小组成立以来，广东省委一直做到“三个坚持”：坚持由中央政治局委员、省委书记任领导小组组长；坚持每年召开1—2次领导小组会议，部署当年依法治省工作，以省委办公厅文件印发年度工作要点；坚持依法治省的领导体制，在依法治省工作中充分发挥党委的领导作用、人大的主导作用、“一府两院”的执法主体作用、政协的民主监督作用和人民群众的有序政治参与作用。
广东的“三个坚持”既切实保障了党委“总揽全局、协调各方”的方针，又深入坚持了党的领导、依法治国和人民当家作主的统一，保证了依法治省工作的顺利有序推进。这一机制充分体现了坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的要求，有利于强化省委和各级党委对依法治省（市、县、区）工作的领导，紧密结合常委会的立法、执法监督工作，协调推进“一府两院”依法行政和公正司法，接受人民政协及群众的民主监督，充分调动全省人民有序参与法治建设的积极性，从而在组织制度上为深化依法治省工作提供保证。
三 推进党委决策程序的法制化、制度化
党领导人民制定了宪法和法律，党的路线、方针、政策通过国家权力机关制定成法律，形成国家的意志，以国家的名义在全国范围内施行。国家法律代表了党的主张，体现了全国人民的利益，是保障社会主义现代化建设顺利进行的强大武器，因此，党必须在法律的框架内活动。广东省各级党委高度重视通过民主立法程序将党委决策转化为普遍适用的法律规范，确立了党委对年度立法项目进行审批、法规草案及时报送省委研究审批等制度，确保党委决策与法律制度建设衔接和保持一致。
为了提高各级党委决策的能力和水平，广东在总结实践试点经验的基础上，根据十八届三中全会精神，普遍推行重大事项决策法律顾问制度。以各级党委法规部门、政府法制机构为平台全面设立法律顾问室，探索引入法律助理制度，对重大事项决策进行法律审查，把各级党委和政府行政决策纳入规范化、制度化、法制化轨道。完善规范性文件、重大决策合法性审查机制，在确保法制统一的基础上，建立党委与政府规范性文件备案审查联动协作机制，落实法规、规章、规范性文件报备主体责任。制定《广东省党内法规制定规则》，扎实做好党内法规和规范性文件的制定、备案、清理工作。
此外，各级党委还不断完善重大决策的规则和程序，建立健全公众参与、专家论证和决策机构决定的机制。凡属于党组织工作中的重大事项，广泛听取广大党员的意见；凡涉及经济社会发展全局的重大事项，广泛听取社会各界的意见；凡涉及公民法人或者其他组织切身利益的重大问题，向社会公告和听证；凡涉及专业性技术性强的事项，认真听取专家意见或经专门研究机构充分论证。推行和扩大决策的投票表决制，落实决策责任追究制。按照决策执行和监督相互协调、相互制约的要求，建立健全决策讲科学讲民主、执行讲效率讲效益、监督讲到位讲实效的各项措施。
四 积极探索协商民主的程序化、制度化
协商民主是中国特色社会主义民主的重要组成部分。我国选举民主与协商民主两种民主形式有着相辅相成的作用。实现两种民主形式的有机结合，是社会主义民主的特点和优势所在，也是发展社会主义民主政治的重要内容。与选举民主不同，我国的协商民主主要通过两条渠道来进行：一是政党之间的协商。共产党作为执政党，经常就国家重大问题直接与参政的民主党派和无党派协商对话，充分听取他们的意见，这些协商意见被吸收到执政党提交给全国人民代表大会的建议中，作为人民代表大会决策和立法的基础。二是政协会议的协商。政协是历史形成的专门进行政治协商的组织。在政治协商会议上，共产党和各民主党派、人民团体、无党派人士及社会各界的代表人士，就国家重大问题进行协商讨论。党的十七大明确提出，要把政治协商纳入决策程序，从而进一步推进了我国两种民主形式的结合，使党和国家的重大决策建立在充分政治协商的基础上，从程序上实现了我国根本政治制度与基本政治制度的成功对接，不但扩大了公民的政治参与，拓展了民主的社会基础，而且增强了决策的科学性，提高了决策水平，从根本上克服了单纯实行选举民主所难以避免的缺陷。
中国共产党领导下的多党合作与政治协商是我国社会主义民主政治的特色和优势。但在实际操作中，一些地方由于没有科学规范的程序设计，政治协商常常流于主观和随意，想协商就协商、不想协商就不协商，协商归协商、决策归决策。这在客观上削弱了政治协商的作用，甚至使政治协商在一些人的观感中沦为一种可有可无的形式。有鉴于此，2009年9月，广州率先制定出台《中共广州市委政治协商规程（试行）》，把政治协商纳入决策程序，探索完善社会主义协商民主的程序设计和制度保证。2010年5月，在广州试行的基础上，全国首部省级政治协商规程《中共广东省委政治协商规程（试行）》颁布实施；2011年8月，在总结试行经验的基础上，在全国率先制定实施《中共广东省委政治协商规程》（以下简称《规程》），完善政治协商的内容、形式和主要程序，推进协商民主广泛多层制度化发展，拓宽国家政权机关、政协组织、党派团体、基层组织、社会组织的协商渠道。深圳、汕头、梅州、揭阳等九市的规程也相继颁发。
《规程》明确规定，对规定协商的事项，协商必须在党委决策之前、人大通过之前、政府实施之前。各级党委要切实增强政治协商的自觉性、主动性和计划性，发挥在政治协商中的主导作用。在重大决策前的谋划、调研、咨询论证阶段，把听取政协的意见和建议作为重要环节；在党委全委会议、常委会议和政府全体会议、常务会议讨论、研究、决定阶段，把政协的意见和建议作为重要参考；在贯彻实施阶段，把政协的意见和建议作为完善决策的重要依据。《规程》还把“是否重视政治协商”列入广东各级党政领导政绩清单的重点考察内容，有力地推动了各级领导干部的工作程序和方法创新。《规程》的出台和落实，使广东实现了从“关心协商”到“必须协商”，从“可以协商”到“程序协商”，从“软办法”到“硬约束”，从制度建设到制度实践的重大跨越，使多党合作和政治协商工作逐步迈上制度化、规范化、程序化轨道，各项协商活动更加规范、更加常态、更加有效。
五 创造条件让人民群众畅所欲言
广东省创造条件让人民群众广泛参与国家和社会事务的管理，不断扩大公民有序政治参与的渠道，保障人民群众的知情权、参与权、表达权、监督权。
舆论监督普遍面临的一大难题就是容易导致媒体与政府关系紧张。在这一问题上，广东新闻舆论监督的状况相对理想。这其中的原因，除了广东省各级政府采取开明的政策和广东新闻媒体注意舆论监督艺术外，主要还是广东省对舆论监督的角色和功能有一个准确的认识和定位。目前，广东省舆论监督工作已逐步由“人治”走向“法治”，并有望在地方新闻立法方面在全国率先取得突破。这些舆论监督长效保障机制的确立，极大地保障了新闻媒体的知情权、表达权和监督权。这同时也说明一个道理：建立制度化、法制化的配套保障机制，是新闻舆论监督达到“长治”效果的必由之路。
随着信息技术的普及，网络逐渐成为民主法治建设和人民群众发布意见的重要渠道。广东省率先发展网络问政，运用信息技术更快更广泛地反映群众诉求，加快推进领导干部与群众在线交流，就重大决策部署、重大公共事件和自然灾害等网民关心、关注的问题进行在线回复，解疑释惑。同时，推广建立网络民智收集、吸纳机制，组织开展网民网上建言献策活动和网民代表座谈会，向群众广泛征求意见，取得明显成效。
第二节 提高党委依法执政的能力
法治是社会主义政治文明的基本标志。改革开放以来，中国共产党围绕着“用什么样的方式治理好国家，如何更好地维护和实现最广大人民的根本利益”这一重大的理论和实践问题，进行了不断的探索，提出并切实贯彻依法治国的基本方略，实现了治国方式“从人治到法治”、“从法制到法治”的巨大转变。
中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，实行依法治国，核心在于中国共产党自身坚持依法执政。依法执政是当今政党执政的普遍规律和基本的执政方式。所谓依法执政，就是指一个政党依照法律进入国家政权并在其中处于主导地位，且依照法律从事管理活动。坚持依法执政，是全面提高党的建设科学化水平的基本途径。法律是党领导国家权力机关制定的，是党的主张和人民意志的共同体现，是人民权利的制度化、法律化。只有坚持依法执政，才可以有效地避免人治，从法律上保证党的路线、方针、政策的实行，从制度程序上落实立党为公、执政为民的理念，最大限度地维护和保障广大人民的利益，夯实党执政的合法性基础。
为此，中国共产党十六届四中全会专门通过了《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》，强调党的执政能力，就是党提出和运用正确的理论、路线、方针、政策和策略，领导制定和实施宪法和法律，采取科学的领导制度和领导方式，动员和组织人民依法管理国家和社会事务、经济和文化事业，有效治党、治国、治军。党的执政分为三个要素，即科学执政、民主执政、依法执政。其核心要义就是要结合中国实际不断探索和遵循共产党执政规律、社会主义建设规律，领导立法，保证执法，带头守法，支持司法，不断推进国家经济、政治、文化、社会生活的法制化、规范化，使党的领导方式和执政方式不断完善。
一 通过立法实现党的意志与人民利益的统一
依法执政意味着党通过制定大政方针、提出立法建议、推荐重要干部等执政权力的行使，使党的主张经过法定程序变成国家意志，支持和保证人大、政府、司法机关依法履行职能，不断推进国家经济、政治、文化、社会生活的法制化、规范化，从制度上、法律上保证党的路线方针政策的贯彻实施，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变，最终实现党的正确领导。
改革开放以来，广东省委高度重视立法工作，加强党对地方立法工作的领导，贯彻落实立法为民的原则，积极探索科学立法、民主立法的机制。广东省依法治省工作领导小组提出立法要良，就是坚持以科学发展观指导地方立法，坚持以人为本、立法为民，立良法、立善法，突出立法重点，创新立法机制，切实将科学发展、维护社会公平正义、实现人民群众根本利益的工作纳入法制轨道，最大限度地保护人民群众的利益，调动人民群众推动科学发展的积极性、主动性和创造性。
广东省委坚持对每届省人大常委会五年立法规划和每年立法计划进行审定批准，加快推进科学立法、民主立法工作。省委强调，立法工作必须结合全省中心工作来开展，加快民生领域、社会领域的立法，从法制上保证党的路线、方针、政策的贯彻落实，坚持以人为本、立法为民的理念，把实现好、维护好、发展好人民群众的根本利益作为立法工作的出发点和落脚点；要适应全面深化改革的需要，加快地方性法规的立、改、废工作，重点抓好深化行政体制改革等方面的立法；要着眼于广东发展的阶段性特征，有效增强立法的针对性；要重视发挥高校和专家学者的智力、专业资源和优势，成立立法咨询专家库；要以提高立法质量为重点，加大立法调研力度，落实立法公开、立法论证、立法听证、立法评估、立法咨询五项制度，发挥地方立法研究评估与咨询服务基地的作用，拓展公民有序参与立法的途径。
二 善于运用法治手段解决现实问题
广东省委强调民主法治是落实科学发展的根本保障，着力运用法治手段解决发展面临的现实问题。省委从全局出发，采取多种措施，将地方立法工作纳入经济社会发展的总体部署，科学规划地方立法总体目标，提出切实可行的保障措施，运用法治手段调整社会关系、解决社会矛盾、规范社会行为，引导推动和保障改革发展的顺利进行。为了推动和保障科学发展，在省委的统一部署下，通过完善和细化相关法律制度，各地区各部门依法放宽市场准入，积极培育各类市场主体，增强市场经济活力，积极做好劳资纠纷调解，出台政府垫支工资款项政策，协调企业破产与厂房租赁纠纷，及时化解国际金融危机背景下部分企业倒闭裁员欠薪引发的社会矛盾和纠纷。
为了落实中央提高各级领导干部依法执政能力的要求，广东省委高度重视提高各级党委依法执政的能力和水平，坚持把法治建设纳入省委常委会工作要点。省委重视不断提升领导干部依法办事的能力，将依法办事作为民主测评和群众满意度评价的重要考核指标。要求各级领导干部把握好法律底线，不断强化法治思维，提高运用法治方式解决社会矛盾的能力。
从实践来看，党委领导干部的人选和任命很关键。为了探索加强党内民主，有效制约权力，十六大前，经中央同意，中央纪委明确提出：地县党政领导班子正职的拟任人选，分别由省、市党委常委会提名，党的委员会全体会议审议，进行无记名投票表决。这不仅是把地方党委常委会一部分决策权划给全委会的改革，而且是“票决制”最具实质意义的重大突破。把“三重一大”中最关键的一重即“重要干部任免”，交由全委会票决。另外的“两重一大”，即重大决策、重大项目安排和大额度资金使用，也正在逐步交由全委会票决。广东省在这方面先行先试，希望在用人方面探出一条道路。例如，深圳市《党政领导干部选拔任用工作条例》和《规范领导干部初始提名试行办法》明确规定，在认真履行民主推荐、考察、酝酿等必经程序后，对党政正职的拟任（推荐）人选，由党委全委会（党工委会）审议，进行无记名投票表决。《深圳市市管单位领导集体决策重大问题议事规则（试行）》还规定，党政主要负责人不得擅自改变集体研究的事项，只对财务开支和人事工作进行审核和监督，不得在人事管理工作会议特别是干部任免会议上首先表态作导向发言，只能在议事中作末位表态。
三 推进依法行政，建设法治政府
对立法的领导只是党的工作的一部分，更重要的是要将法律付诸实施，而各级政府是法律实施的主体。广东政府法制工作贯穿于改革开放和经济社会发展的全过程，始终围绕党委和政府每一时期的中心工作，服从并服务于改革开放和经济社会发展大局，确保正确的发展方向。30余年来，各级政府法制机构坚持从本省改革发展稳定的大局出发，通过政府立法、政府层级监督，充分发挥政府法律顾问的作用，为广东省改革开放和现代化建设提供了重要保障，政府法制事业也从中得到了长足发展。从民主法治发展的趋势看，进一步完善依法治省的“广东模式”。积极探索法治广东建设的新路子，率先构建起符合省情、充满活力、富有特色的社会主义民主法治环境，为广东的科学发展提供强大的法治保障，是摆在广东面前的重大使命。广东省委以抓经济发展的气魄和力度，全面推进广东的民主法治建设，不断提高法治软实力、软环境的竞争力。从经济发展来看，政府是经济发展的主导力量，法治软实力、软环境是推动经济社会发展的制度保障，体制机制创新是实现科学发展效益最好、成本最低的措施。
广东省委、省政府面对新形势，要充分发挥创新精神，促进法治建设稳步发展，推动经济社会持续发展，不断满足人民群众对建设“法治政府”、“责任政府”和“为民政府”的要求。针对有些人把依法行政和加快经济社会发展对立起来，认为抓项目、抓产值，就可以暂时搁置、忽略法治政府建设，以及少数地方招商引资后，由于法治环境不好，企业没法生存，撤资都撤不走，造成“热情迎商，关门宰商”的恶果，广东省委、省政府明确提出，如果没有良好的法治环境做保障，就不可能实现经济社会持续、健康、快速发展，良好的发展环境是项目建设和招商引资的第一竞争力。法治建设出生产力是广东发展实践得出的重要经验。
法治的核心是依法办事，依法治国理政，保稳定、求和谐、促发展。法治的最终目标是推进经济社会又好又快地发展，更好地安邦定国，维护推进社会与人的全面、和谐与可持续发展。当今世界衡量财富多寡的标准已发生重要变化，形成了以非物质无形资产为主的财富观。法治水平是无形资产的重要组成部分，从某种意义上讲，在主要发达国家和地区，法治建设已与直接创造财富的生产力密不可分。长期以来，人们只看到法治作为上层建筑的组成部分，能间接促进生产力的发展，即通过调整生产关系来推动生产力，却不认为法治能直接作用于生产力。而从科学发展观的角度分析，我们应当认识到法治建设也出生产力，而且是经济、政治、文化和社会建设与发展的重要推动力量，具有规范、引领、评价、保障的重要作用。
广东省坚持以推进依法行政、建设法治政府为己任。政府法制工作是政府工作的有机组成部分，是整个政府工作的重要基础。政府法制工作的根本目标和价值取向，就是实现政府工作的规范化和法制化。30余年来，广东省各级政府法制机构正是围绕这一目标，大胆开拓，积极进取，认真履行在推进依法行政中的统筹规划、部署落实、督促检查、协调指导等职责，扎实推进法治政府建设不断进步和发展。
政府法治是一项发展中的事业。在推进法治政府建设过程中，广东省各级政府适应改革开放和现代化建设的迫切需要，抓住机遇、开拓创新、不断进步、快速发展。广东省各级政府紧紧抓住《行政诉讼法》、《国家赔偿法》、《行政处罚法》、《行政复议法》、《行政许可法》、《行政强制法》和国务院《全面推进依法行政实施纲要》颁布实施的良好契机，创新机制，开拓思路，改进方法，使广东省政府法制建设不断取得新的成效，依法行政工作一直走在全国前列。
广东省还积极探索政府治理体系和治理能力现代化。为了深入推进依法行政，加快法治政府建设，省政府制定了《广东省法治政府建设指标体系》和《广东省依法行政考评办法》，在全省范围内开展依法行政考评工作。广东省委不仅把法治广东建设列为省委常委会重点工作，省委带头依法执政，还加强对各级政府依法行政的领导。在广东省委的领导下，广东省还制定并完善了《广东省各地级以上市经济社会发展实绩考核评价指标体系》，在省直部门和各地级以上市领导班子年度考核民主测评中，设置法治评价项目。
四 支持司法机关依法独立公正行使司法权
中国正处在经济、社会发生巨大变革的时期。30余年来经济的高速发展，推动了社会的巨大变革，大幅提升了人民生活的现代化水平，民众的民主、法律意识也随之不断提高。在社会持续转型过程中，各种各样的社会矛盾层出不穷。这些矛盾解决不好，势必会影响商贸活动安全和经济发展，最终影响社会稳定和谐。社会变革出现的这些现实问题对司法机关提出的要求也越来越高。但司法机关一方面因为其固有的消极性、被动性以及司法人员编制有限、司法程序严格、时间成本高等原因，面临如何应对社会转型期矛盾纠纷凸显的问题；另一方面又面临司法人员素质水平参差不齐、司法腐败尚未根除、司法判决难以有效执行等诸多课题。这些是中国当前及今后一段时期司法改革面临的任务，也是地方司法机关面临的难题和创新的着力点。广东省委对司法工作的领导集中体现在如下几个方面。
首先，加强党委对司法工作的政策性领导。司法是专业性很强的工作，司法公正是司法的核心。如何处理党的领导和司法独立性的关系是广东省各级党委高度重视的问题。广东省委非常明确，党委只能对司法工作提供政策性支持，而不能对司法活动进行干预。
广东省委对司法工作的政策性支持集中体现在《法治广东建设五年规划（2011—2015年）》，其中主要包括：深入推进公正司法；积极稳妥地推进司法体制和工作机制改革，努力建设公正、高效、权威的社会主义司法制度，不断增强司法工作的公信力、权威性，提高人民群众的满意度；规范法官自由裁量权的行使，促进上下级法院裁判标准统一；深入开展量刑规范化试点工作，探索推进量刑制度改革；严格执行案件审理期限制度，积极探索繁简分流和速裁机制，研究建立轻微刑事案件快速审理制度，提高司法效率，降低诉讼成本；加强执行工作，建立健全执行威慑机制和执行联动长效机制，制裁违法规避执行行为；加强公安、检察业务建设，依法严厉打击各种危害国家安全和社会稳定的刑事犯罪活动，积极查办和预防职务犯罪；积极推进阳光审判、阳光执行、阳光检务、阳光警务、阳光狱（所）务制度建设，增强司法透明度；切实维护人民群众的司法知情权、参与权和监督权，保障人民群众的合法权益；加强依法独立公正行使审判权、检察权的保障机制建设；完善法律援助和司法救助制度，健全司法为民长效机制。
其次，党委支持司法机关独立开展司法活动。在广东省委的领导下，广东法院以开放的姿态和探索的精神，大力推进司法改革与司法创新，为完成省委提出的“加快转型升级，建设幸福广东”目标提供司法保障和司法服务。
审判是司法的核心。为了不断提升审判质量，在党委的领导下，广东法院积极进行审判模式创新。广东作为经济强省，随着改革开放的纵深推进，法院受理的案件急剧膨胀，并且涌现出各种新型案件，传统的审判模式由于诉讼程序烦琐、效率低下、专业化程度不高等特点，在应对海量和新型案件的审理时，捉襟见肘。为了提高案件的审判效率，确保公正司法，广东法院率先创新审判模式，包括构建民生案件速裁机制、妥善处理劳动争议案件、促进知识产权案件专业化审判等。
公正是司法的生命线。为了维护司法公正，广东法院加强对法官自由裁量权的限制和规范，完善案件质量的事后评估机制，力求严格审判管理。民商事审判法官的自由裁量权，是指人民法院审理民商事案件，在法律规定范围内、法律规定不具体或在法律没有规定的情况下，对具体案件的程序和实体问题，酌情作出裁判的权力。当前发生裁判尺度不统一的问题多出现在劳动争议、道路交通事故、房屋拆迁和商品房买卖等一些民生案件中。同案不同判会损害当事人的权益，破坏法治统一性、确定性和可预期性，进而影响司法的公信力和权威性。为规范法官自由裁量权，努力实现统一裁判尺度，提高司法公信力，广东省高级人民法院于2009年3月出台了《关于规范民商事审判自由裁量权的意见（试行）》，对民商事审判自由裁量权的适用范围、原则、方法、程序以及目的要求等各个方面作出了具体严格的规定，并确立了民商事案件案例指导制度。
广东省委发布的《法治广东建设五年规划（2011—2015年）》对法院建立社会诚信体系提出了宏观要求。为落实省委要求，广东法院加强了与公安、检察、纪检、国土、房管、工商、税务、银行等部门的协调，推动建立征信数据库，并通过合理运用罚款、拘留、拒不执行生效裁判文书罪等强制性手段强化执行威慑力，增加“老赖”的失信成本。
再次，以党的政策作为诉前联调的政策指导依据。诉前联调，即“诉讼之前的联动调解”，就是利用人民调解、行政调解、商事调解、行业调解等非诉讼纠纷解决方式，在诉讼之前化解矛盾纠纷，促进社会和谐。
诉前联调的政策依据主要有：（1）中共中央办公厅、国务院办公厅转发的《中央政法委员会、中央维护稳定工作领导小组关于深入推进社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法的意见》；（2）中央综治委等16部委联合制定的《关于深入推进矛盾纠纷大调解工作的指导意见》。在实践中，广东诉前联调通过建立“党委领导、政府支持、政法委牵头、综治办协调、法院为主、多方参与”的联合调解平台，组织、协调相关的行政机关、事业单位、社会组织对矛盾纠纷进行调解，将矛盾纠纷调处化解在诉讼之前。广东诉前联调坚持“调解优先”、“自愿”和“依法”三原则，加强诉讼与人民调解、行政调解、商事调解、行业调解以及其他非诉讼纠纷解决方式之间的有效衔接，形成便民、高效、低成本的多元化纠纷解决机制，将矛盾纠纷化解在当地、化解在基层、化解在诉讼之前，为建设幸福广东创造良好的社会环境。
根据广东省社会治安综合治理委员会《关于建立诉前联调工作机制的意见》的要求，广东省各县（市、区）成立了诉前联调工作联席会议制度，各县（市、区）党委政法委书记为联席会议召集人，联席会议成员应由各县（市、区）法院、检察院、公安、司法、劳动、卫生、国土、房管等机关和妇联、工商联以及有关的行业协会、商会、消委会、律师协会等单位的主管领导担任，具体成员单位可由各县（市、区）社会治安综合治理委员会根据本地矛盾纠纷的实际予以确定。诉前联调工作联席会议的主要职责是研究制定和组织实施诉前联调工作规划，协调解决工作中存在的困难和问题，督促检查工作进展情况，全面落实开展诉前联调的各项要求和措施，组织安排调解员的教育培训，为诉前联调工作提供组织保障和经费保障。
广东省开展的诉前联调工作有效遏制了法院民事案件快速增长的态势，缓解了法院普遍面临的案多人少的压力。2011年1—9月，广东省共受理诉前联调46440件，经过调解达成协议37435件，调解成功率为80.6％；其中向法院申请司法确认31630件，只有1027件需要强制执行，占司法确认数的3.25％。
第三节 有力有序推进党内民主建设
广东省委认识到，加强党委对法治建设的领导必须有序推进党内民主建设，完善对各级党委及其主要领导干部进行党内民主监督的体系机制。为此，广东省委提出，以健全各级党委会议事规则和决策程序为突破口，完善党委讨论决定重大问题和任用重要干部票决制，进一步落实常委会向全委会定期报告工作并接受监督制度。与此同时，还要按照民主集中制原则，着力完善党的代表大会代表任期制，建立健全代表提案、例会、述职评议等制度，健全市、县（市、区）两级党代表联络服务机构，全面推行乡镇党的代表大会常任制。在有条件的地方开展县（市、区）党的代表大会常任制试点。广东省还积极研究制定基层党内民主建设的实施意见，积极推进基层党内民主建设示范工程。健全党内民主议事决策机制，推行党员首议制、提案制、票决制，拓宽党员参与民主决策的途径。
一 对领导干部实行民主测评
鉴于领导干部在依法执政中处于至关重要的地位，广东省出台了《广东省市厅级党政领导班子和领导干部落实科学发展观评价指标体系及考核评价办法（试行）》。该办法适用于省管的地级以上市（以下简称市）党政领导班子和领导干部；市法院院长、市检察院检察长，省委、省政府工作部门及省法院、省检察院（以下简称“省直部门”）领导班子和领导干部的年度考核。对市党政领导班子和领导干部的考核评价包括实绩考核、民主测评和群众满意度；对省直部门领导班子和领导干部的考核评价主要是机关工作效能考评。考核评价工作在省委统一领导下进行。由省考核评价工作领导小组及其办公室承担考核评价的组织实施、综合协调、管理指导等工作。省考核评价工作领导小组办公室（以下简称“省考评办”）设在省委组织部。市党政领导班子民主测评内容按照思想政治建设、领导能力、工作实绩、党风廉政建设四个类别设置。市领导干部民主测评内容包括共同项目和类别项目。共同项目为政治素质和思想道德修养、开拓创新能力、廉洁自律等情况；类别项目按六组职位（市委书记，市长，市委副书记，市委常委、副市长，市法院院长，市检察院检察长）相应设置。市党政领导班子和领导干部的民主测评，结合向市委全委会报告年度工作进行。参加人员一般为：（1）市委委员；（2）市人大、市政府、市政协领导班子成员；（3）市纪委领导班子成员；（4）市中级人民法院，市人民检察院，市委、市政府工作部门，人民团体及市管企事业单位的主要领导成员；（5）县（市、区）党政主要领导成员；（6）其他需要参加的人员。领导班子和领导干部的考核评价工作按以下程序进行：（1）领导班子和领导干部自评，形成自评报告。（2）按程序开展实绩考核、民主测评、群众满意度和机关工作效能评价。（3）征求意见。对各市的考核评价，征求省纪检监察、审计以及相关部门（主要是有“一票否决”权力的部门）意见；对省直部门的考核评价，征求分管省领导及相关部门意见。（4）提出考核等次意见。根据考核评价得分，结合有关情况，省考核评价工作领导小组研究提出考核等次意见。其中领导班子及正职拟评为良好（称职）之外等次的，报省委审定。（5）向考核对象书面反馈考核评价结果。考核对象如有异议的，可在接到考核评价结果通知之日起10个工作日内向省考评办申请复核。省考评办应及时复核，反馈结果。
从处理法治与民主的辩证关系出发，《广东省市厅级党政领导班子和领导干部落实科学发展观评价指标体系及考核评价办法（试行）》规定，考核期内出现下列情形之一的，领导班子、党政正职及分管副职当年不能评为优秀等次：（1）市辖责任范围内发生两次重大或者一次特大安全责任事故的；（2）市辖责任范围内（或部门工作职责范围内）发生重大群体性事件，处置不力，并对社会稳定造成严重影响的；（3）领导班子成员中有受到撤销职务以上处分的；（4）受党中央、国务院或省委、省政府通报批评的；（5）有其他严重问题的。
二 党内民主与公众民主相得益彰
广东省对市厅级领导干部的民主测评机制中还引入了群众满意度指标，以体现党内民主与群众民主的有机结合。群众满意度是指社会各界对市党政领导班子和领导干部工作成效和公众形象的定性评价。对市党政领导班子和领导干部群众满意度的评价，一般在年初市人大、市政协召开例会期间进行。参加评价的人员包括来自基层的、未参加民主测评会议的党代会代表、人大代表、政协委员和科学发展观监督员及其他群众代表。按一定比例确定参评人员，人数不少于300人。根据实际情况，省考评办可委托有关部门或社会中介组织采取入户调查、发放问卷调查表、政府网站评议等多种方式，在社会各阶层干部群众中开展群众满意度评价。
市领导班子群众满意度评价内容包括依法办事、政务公开，基层民主政治建设，机关服务水平和效能建设，群众性文体活动开展，公民道德教育，创建文明城市（村镇）、单位，扩大就业和社会保障，重视群众收入和住房，改善交通和生产生活环境，解决子女入学和医疗卫生，社会治安综合治理，群众信访事件处理，党的基层组织和党员队伍、干部队伍、人才队伍建设，党风廉政建设等情况。市领导干部群众满意度评价内容包括开拓创新与敬业精神，分管工作完成情况，深入基层和为群众排忧解难、办实事情况，廉洁自律和接受监督情况，道德品行、践行“八荣八耻”情况等。
广东省通过大力推行党员首议制、提案制、票决制，为基层民主的发展提供制度基础。为规范党代表工作室（以下简称“工作室”）运行，密切党代表与党员群众的联系，切实发挥党代表作用，广东省根据《中国共产党广东省各级代表大会代表任期制实施办法》、《中国共产党广东省各级代表大会代表联系党员和群众暂行办法》和党内有关规定，制定了《广东省党代表工作室管理暂行办法》和《中国共产党广东省各级代表大会代表办理党员群众意见建议暂行办法》。相关文件要求各地专门成立党代表联络服务机构，建立健全重要情况向党代表通报、重大决策征求党代表意见以及组织党代表调研视察、联系党员群众、参与民主推荐和评议干部等制度。加强基层民主法治建设，健全党组织领导的充满活力的基层群众自治机制，扩大基层群众自治范围，完善民主管理制度，把城乡社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会共同体，力争2015年全省90％以上的村达到民主法治村的标准。
三 完善基层党内民主与基层政权建设有机结合
广东省十分重视有序推进基层民主建设的规范化、标准化，出台《广东省民主法治村创建基本标准（试行）》，要求乡镇党委、政府高度重视民主法治村创建工作，将其列入重要议事日程。村党组织健全，制度完善，领导核心作用得到充分发挥。村民委员会、村民会议、村民代表会议、村务监督委员会等村民自治组织作用有效发挥。村党组织和村民委员会积极开展民主法治村创建工作，制订年度计划和工作措施，成效明显。
细节决定成败。广东省在有序推进党内民主方面十分注重制度设计的细节和可操作性。《广东省民主法治村创建基本标准（试行）》规定，基层党组织和自治组织必须符合以下标准：第一，民主选举规范有序。村民委员会成员、村民代表、村民小组长依法选举或推选产生，选举秩序良好，选举程序规范、合法、公开、公正。村民委员会中应当至少有一名妇女成员，妇女村民代表应当占村民代表会议组成人员的1/3以上。无未经批准自行提前或延期换届选举的行为，无组织或个人指定、委派或撤换村民委员会成员、村民代表和村民小组长的行为。第二，民主决策落实到位。村民会议和村民代表会议依法组成，制度健全，议事规则完善。重大村务事项决策前进行民主协商，实行村民会议或村民代表会议民主决策，并有完整的表决和会议记录等档案。村民代表会议每季度召开一次，并有2/3以上的村民代表参加。第三，民主管理扎实细致。依法制定村民自治章程和村规民约，并根据经济、社会发展适时进行修改和调整。村民自治章程入户率达100％。村委会建立健全岗位责任制度，村委会印章、财务账目、集体财产、用人等管理循规有序。第四，民主监督推进有力。建立固定的村务、财务公开栏，村务、财务公开规范、全面。一般事项公布每季度不少于一次；集体财务往来较多的，财务收支情况应当每月公布一次；重大事项随时公开。村务监督委员会依法建立，职责明确。集体财务收支审批程序规范，财务审计结果符合有关财经法规和政策规定。没有发生因账目不清、财务不公开而引发的群体性上访案件。村主要干部实行任期和离任审计。村干部依法接受村民监督，村民会议或者村民代表会议每年至少对村干部进行一次民主评议。村民委员会每年不少于一次向村民（代表）会议报告工作情况。
四 在地方治理过程中妥善处理党组织与政权组织的关系
广东省委提出，在社会主义民主政治建设上要有新要求，要进一步规范各级党委与人大、政府、政协和其他国家机关的关系，支持人大及其常委会依法行使立法、监督、人事任免、决定重大事项等职权，把有利于推动科学发展的决策政策和成功经验，通过法定程序转化为人民的共同意志；支持各级政府依法行政，规范行政执法行为，加快建设法治政府；支持人民政协围绕团结和民主两大主题履行职能，推进政治协商、民主监督、参政议政的制度化、规范化、程序化；支持工会、共青团、妇联等人民团体依照法律和各自章程开展工作，参与社会管理和公共服务；推进决策科学化、民主化，增强决策透明度，从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与。
以韶关市为例，从1996年广东省委常委扩大会议作出《关于进一步加强依法治省工作的决定》开始，韶关依法治市工作就进入了一个积极实践、大胆探索、逐步从量变到质变、促进依法治市工作有质的提高的新的时期。由于历届市委对依法治市工作的重视，从基层的依法治理到政府的法治建设，再到公民的普法教育等方面都取得了长足的发展，尤其在积极开展地方依法治理工作探索方面，涌现了许多具有浓厚地方色彩的先进典型和先进单位，并主要呈现两个特征。
一是以县（市、区）行政区域为基础的地方依法治理，主要立足于本土的实际情况，重心是构筑以基层依法治理为核心内容的依法治理实践活动，从而达到建立制度、依法规范、有利生产、促进和谐的社会效果。如以建立规范有序制度为目标的乐昌老坪石经验，他们开展的小水利、小水电等方面的有效治理，有力整顿了当地小水电无序开发、无序使用的混乱局面；乳源县洛阳镇总结的双向承诺制度，增进了基层干部和群众的相互信任与支持，从而促进了生产和生活的良性发展，对建立和谐社会和新型干群关系、党群关系仍有很强的借鉴意义；翁源的村民评村官，提供了权力受监督、干部受约束的还政于民的工作思路；南雄经验则充分凸显了地方党委在领导地方依法治理工作中的核心作用，意义十分深远。
二是以政府各职能部门依法规范使用行政权力为特点的政府法治建设，重点是重塑依法行政、执法为民、权为民所用、利为民所谋的政府形象。近年来，政府在以削减行政审批手续为重点的新一轮改革中，使政府行政权力和属于社会中乡管理机构自我管理范围的权力分工进一步明晰，政府不再是大包大揽的管家和婆婆，行政权力的行使初步得到了规范，权力的傲慢与滥用得到了遏制。
再以佛山为例。该市提出，政法委是代表党委领导政法工作的职能部门，所以，政法委在深化司法体制改革中的角色和作用的问题，说到底是司法体制改革中党委与司法机关甚至与国家权力机关（人大）、与行政机关的关系问题。之所以牵涉与权力机关、与行政机关的关系，因为司法体制改革的核心问题，当前目标是省级统筹，日后条件成熟时可能是更加彻底的中央统筹。所谓垂直或有限垂直管辖的关键问题，即人、财、物的问题，如果绕开了权力机关与行政机关，改革就缺少了合法性基础，也注定寸步难行。政法委在深化司法体制改革中的角色和作用，可以概括为：充分发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，负责改革总体设计、统筹协调、整体推进、督促落实。而如何准确把握上述角色和作用，可根据十八大报告第九章“推进法治中国建设”和第十六章“加强和改善党对全面深化改革的领导”的精神以及党章的规定做如下理解：一要维护宪法法律权威。主要是落实宪法国家机构篇有关维护司法机关依法、独立行使审判权、检察权的规定。二要落实党章总纲有关“党的领导主要是政治、思想和组织的领导”的规定。
第四节 积极落实党务公开
党内民主是党的生命，党内公开是党内民主的重要内容。党内民主建设和权力监督工作离不开党务公开制度的完善。为了提高党务透明度，广东省在市级党委部门层面全面推行党务公开制度，扩大公开范围，规范公开程序，丰富公开形式，提高公开质量。广东省还鼓励区县级党委探索扩大基层党内民主多种实现形式，利用现代信息和通信技术手段，拓宽党员沟通交流、意见表达的渠道。健全基层党员定期评议基层党组织领导班子成员制度，探索建立党员信访举报受理、查核和反馈机制。广东省在推动党务公开过程中，注重强化监督，确保党务公开深入持久。
一 完善党务公开的制度建设
广东省在推进党务公开过程中着力完善“公开”的制度和机制，推动党务公开由“无规可依”向“有章可循”转变。党务公开具有长期性、复杂性和艰巨性的特点，因此，持续推动党务公开，关键是加强制度建设，建立健全长效机制，确保党务公开的科学性与有效性。为此，广东省采取了一系列有针对性的措施。
首先，注重健全党内情况及时通报制度。党内情况及时通报制度是实行党务公开的重要途径和形式。广东省要求各基层党组织制定完善党内情况通报制度，定期召开党代会、党务工作例会和党员大会，办好党建网站，及时公布党员、群众关心的问题，广泛接受群众的监督。
其次，着力完善重大决策咨询听证制度，保障大多数党员、群众的知情权、参与权、选择权和监督权，增强党组织决策的透明性、前瞻性和科学性。为实施该制度，广东省要求各级党组织将涉及本地经济与社会发展、机构改革、与人民群众切身利益相关的重大决策及时适当地向党员、群众公开，使其更好地了解和参与党的事务，以党群互动促进党务公开，切实提高党组织决策的科学性和民主性。
再次，广东省还进一步完善党务公开的监督考核机制，建立健全定期的督促检查和奖励机制，将公开工作列入年度目标责任考核，通过不定期的走访调研、专题检查和年中年末两次集中检查，对照评价体系，实施量化考核，表彰先进、鞭策后进。
最后，广东省还着力建立党务公开的科学评估机制，运用前沿理论和科技手段，形成一套能够从内容、程序、办法和效果等方面对党务公开实践做出科学的评价，便于党务公开工作成效评估，推动党务公开工作不断优化循环的机制。
广东在推动党务公开过程中，注重突出重点，确保党务公开的内容具体直观。省委明确要求，凡是本地区、本单位党员、群众关注的重大事项和热点问题，只要不涉及党内秘密都进行公开。近年来，广东省重点公开了八个方面的内容：党组织决议决定及执行情况、党的思想建设情况、党的组织建设情况、领导班子建设情况、干部选拔和管理情况、党员联系和服务群众情况、党风廉政建设情况，以及根据党员群众要求认为有必要公开的或上级党组织要求公开的其他有关情况。广东省委提出，党务公开的目的是增强党组织工作的透明度，使党员、群众更好地了解和参与监督党内事务，进一步扩大党员、群众对党内事务的知情权、参与权、选择权和监督权，必须引导广大党员、群众参与其中。
二 建设农村党风廉政信息公开平台
深入推进基层党务公开尤其是农村党务公开与党风廉政建设工作，是一项政治性、系统性和实践性很强的工作，对于发展党内民主、加强法治建设具有十分重要的意义。广东省推进党务公开是一个不断深化和发展的过程，具有鲜明的与时俱进的特征，较好地体现了党的十六届四中全会关于逐步推进党务公开的精神。
广东省纪委、省监察厅与省民政厅、省科技厅等10个单位于2009年4月联合下发了《关于加快建设农村党风廉政信息公开平台的意见》（粤纪发〔2009〕10号），对农村党风廉政信息公开平台（以下简称“农廉信息公开平台”）建设提出了明确的目标和要求。全省各地迅速行动起来，相继建成开通集党务公开、村务公开、财务公开、电子监察等四方面内容于一身的农廉信息公开平台。发展至今，广东省各地已全面实现省、市、县、镇、村五级联网并实时监察。
为全面推进农村党务、村务、财务“三公开”，把农村基层干部行使的权力置于农民群众的监督之下，让权力在阳光下运行，以公开促进农村党风廉政建设的深入开展，实现农村党风廉政信息全覆盖的目标，佛山市于2010年3月启动了农村党风廉政信息公开平台建设工作。该平台是一个以互联网技术和有线广播电视网络为通道，结合视频、短信、语音等多种媒体，对农村财务、村务、党务等相关信息进行公开的综合系统。2010年8月，该平台正式开通，除原中心城镇没有自主经济来源的老居委会以外，其他村委会以及由村委会改革而成的居委会均纳入平台的公开范围。目前，全市五区33个镇（街）所辖村（居）的村务、财务、党务、涉农政策、科学种养等群众关心的事项全部纳入平台全时段公开，并对不同类型的信息按年度、季度、月度和实时等四种方式进行公开和更新。村民随时随地在互联网点击佛山市农村党风廉政信息公开平台的网址（http://nclz.foshan.gov.cn/）或直接输入“佛山村务信息.cn”就可进入农村信息公开平台网页浏览本村信息。
在抓好乡镇（街道）、村（社区）、企业等基层党务公开的同时，广东省还开展了县（市、区）党务公开工作和权力公开透明运行试点，制定县（市、区）党务公开工作实施方案，编制县（市、区）党务公开目录和权力流程图，确定廉政风险点，完善权力运行监控机制，完善权力运行监控合同制，拓展党务公开渠道，全力推动“县权公开”。
第五节 继续深化惩防体系建设
广东省委对推进党风廉政建设和反腐败工作旗帜鲜明、态度坚定、领导有力。各级党委的主体责任和纪委的监督责任进一步强化，反腐败领导体制和工作机制进一步落实，党委统一领导、党政齐抓共管、纪委组织协调、部门各司其职、广大人民群众支持参与的局面进一步巩固，党风廉政建设和反腐败斗争取得新进展，增强了党员干部和人民群众对党风廉政建设和反腐败斗争的信心。
一 突出党委主体责任，推动反腐倡廉建设
广东省委牢固树立不抓党风廉政建设就是失职的意识，始终做到一手抓改革发展，一手抓反腐倡廉。省委常委会经常对全省党风廉政建设和反腐败工作进行系统谋划，多次专题研究反腐倡廉相关工作，推动制定重要法规制度，部署查处党员干部重大违纪违法案件。省委、省政府主要领导带头认真履行第一责任人职责，以上率下，作出示范。省委主要负责同志多次强调，要把反腐倡廉建设作为重大政治责任和政治任务摆在更加突出的位置抓紧抓实，并亲自部署、协调、过问反腐倡廉建设重要工作，带头在领导干部“三纪”培训班上作辅导报告，亲自率领省四套领导班子成员到省反腐倡廉教育基地接受教育。省委还十分重视深入抓好政府系统廉政建设，着力推动政府职能转变，大力推进行政审批制度改革和全省网上办事大厅、公共资源交易中心、行政服务中心建设，努力从源头上防治腐败。省委、省政府其他领导成员切实履行“一岗双责”，认真抓好分管领域的反腐倡廉工作，带头积极参加清退会员卡、清理超标准办公用房等专项行动，推动解决了一批干部群众反映强烈的突出问题。在省委、省政府的领导和带动下，全省各级各部门领导班子和领导干部抓党风廉政建设的责任意识不断增强，工作力度明显加大，“一把手”负总责、分管领导具体负责，一级抓一级，层层抓落实的责任体系和工作格局得到进一步巩固和发展。
二 强化纪委监督责任，加强对权力运行的监督制约
强化上级纪委对下级纪委的领导，制定落实纪委书记、副书记以上级纪委会同组织部门为主提名和考察的办法，规范下级纪委向上级纪委报告工作和定期述职制度，推动党的纪律检查工作双重领导体制的具体化、程序化、制度化。制定纪检监察机关履职指引，推动转职能、转方式、转作风，集中精力履行好监督责任，既协助党委加强党风建设和组织协调反腐败工作，又督促相关部门落实惩治和预防腐败工作任务，强化对监管者的监督，严肃查处腐败问题。制定落实加强对同级党委特别是常委会成员监督的意见，更好发挥党内监督专门机关作用。注重以制度创新推动党风廉政建设第一责任人履责尽职。在总结试点经验的基础上，在省、市、县开展“下一级党委和同级党政部门主要负责人向纪委全会述责述廉述德活动”。2013年以来，组织20个地级市和省直部门的党委（党组）主要领导向省纪委全会报告个人在执行党风廉政建设责任制、坚持廉洁从政、加强思想道德建设等方面的情况，并接受省纪委委员的民主评议。2013年，全省共有188名党政主要负责人向各级纪委全会进行述责述廉述德。通过开展述责述廉述德活动，强化了对党委（党组）主要负责同志落实党风廉政建设责任制的监督，增强了党委（党组）主要负责同志履行“一岗双责”的主动性和自觉性。积极探索党风廉政建设责任制检查考核和巡视工作有机结合的方式途径，把责任制落实情况列入巡视内容。
三 完善具有广东特色的开放、动态、创新的惩防体系建设工作
广东省纪委牵头代省委起草了《中共广东省委贯彻落实〈中共中央建立健全惩治和预防腐败体系2013—2017年工作规划〉实施办法》（以下简称《实施办法》）。《实施办法》整体框架设计科学，包括总体要求坚持不懈抓好党的作风建设，坚决有力惩治腐败，科学有效预防腐败，加强党对党风廉政建设和反腐败工作的统一领导，强化巡视、派驻和审计监督，凝聚反腐败工作合力等六大组成部分，提出了作风建设、惩治腐败、法制预防三方面的工作目标。同时，注重可操作性和体现广东特色，即突出《实施办法》对全省未来几年全面推进惩防体系建设的引领作用，力求做到科学管用、务实可行，使惩防体系建设与全省深化改革部署相适应，与各项重要改革政策措施相协调，与广东党风廉政建设和反腐败工作步伐相一致。
广东省提出，按照“创新、实干、增效”的要求，加强反腐倡廉的制度建设和制度执行力建设，着力构建具有广东特色的惩治和预防腐败体系。纪委进一步强化责任追究机制，研究制定《广东省党风廉政建设责任制责任追究办法》，运用党纪政纪处分和组织处理等手段，对违反责任制或不正确履行责任制的行为，加大责任追究力度。
通过对全省近五年来公职人员利益冲突问题的调查，广东省委发现90％以上的利益冲突发生在以下六个领域。（1）工程建设领域。主要表现为在规划建设审批、工程招标投标、工程结算等环节，土地、规划、招标投标等部门公职人员非法收受贿赂、礼金，通过审批、许可、提高容积率、变更设计等方式，违规违法为相关企业或业主谋取利益。（2）财政资金领域。主要表现为截留、挪用、挤占、虚报冒领财政资金，截留、隐瞒应上缴的财政收入，设立“小金库”等违反财经法律法规行为。（3）国土规划领域。主要表现为利用职务便利非法批地、低价出让国有土地使用权、擅自改变用地性质获取非法利益以及滥用职权造成国家和集体重大损失，擅自变更规划、调整容积率获取非法利益，违规干预和插手土地、矿产开发利用获取非法利益等。（4）教育医疗等社会领域。教育领域的利益冲突问题主要表现为违规招生、买卖文凭、权学交易、钱学交易、乱收费、教育采购吃回扣等。医疗领域的利益冲突问题主要表现为暗吃回扣、哄抬药价、分节多收费、恶性竞争病人、收受或索要贿赂等。（5）国有企业经营领域。主要表现为在一些国有企业的主管干部和管理人员，利用监管漏洞，大肆攫取公有资财；违规交易提取巨额“回扣”；低价处置公有资产为私人所有；与不法外商勾结侵吞国有企业资产等。（6）执法司法领域。主要表现为通过私自设卡，滥收滥罚，白吃白要白占；在税费减免及优惠等方面进行创租活动；滥用手中权力，在案件审查、调查等活动中接受请吃、收受贿赂等。
针对现实中存在的问题，广东省着力建设事前预防制度和事中预警制度。事前预防制度重在规范公职人员的行为，防止出现利益冲突。广东省规定，严禁在行使行政审批权和分配使用财政资金过程中搞权钱交易，为个人和小团体谋取利益；严禁利用职权违反规定干预和插手建设工程招标投标、经营性土地使用权出让、房地产开发与经营等市场经济活动；严禁收受与行使职权有关系的单位、个人的现金、有价证券和支付凭证；不准接受企业赠送的股份，不得接受可能影响公正执行公务的馈赠和宴请；严禁在配偶、子女、亲友及身边工作人员职务提升、工作调动、贷款、经商、工程招投标、公费出国（境）、案件查处、司法诉讼等方面，利用职务之便向有关方面打招呼疏通，不得在分管单位和部门安排亲属就业或任职，不准默许或授意配偶、子女及身边工作人员打着自己的旗号以权谋私；严禁用公款为个人建造、购买和装修住房，不得利用职权为本人和他人压价购房；严禁用公款出国出境旅游或变相旅游，不准用公款通过旅游渠道出国出境，不得进行无实质内容的出国考察、培训，不得为亲属出国旅游、探亲、定居和留学向国内外个人或组织索取资助；严禁用公款吃喝玩乐，不得进出与本人身份不符的高消费场所，参与低格调的娱乐活动，不准借婚丧喜庆、治病、出国等事宜敛财；严禁以各种名义经商办企业、在经济实体中投资入股或兼职兼薪，不得为亲属和身边工作人员经商办企业提供便利和优惠条件；严禁利用各种名义和方式到企业及下属单位索要钱、物，不得在企业和下属单位报销应由本人及其配偶、子女支付的个人费用；严禁搞沽名钓誉、劳民伤财的各种“形象工程”、“政绩工程”，不准超编制、超标准配备使用小汽车，不准在各类会议中赠送礼品和纪念品，不得向企业、事业单位摊派会议经费。
四 发挥主要领导作用，切实履行好“第一责任人”职责
广东省提出，党风廉政建设责任制工作是“一把手”工程。各级党委、政府主要领导必须带头执行党风廉政建设责任制，切实履行“第一责任人”的职责。以佛山为例，佛山市委把反腐倡廉工作放到佛山市改革、发展、稳定的大局上统一考虑、统一部署，市委书记亲自审定党风廉政建设和反腐败工作的重要文件，每年对新任职市管干部进行集体廉政谈话，并参加了全省第一批向省纪委全会“三述”活动。市长积极推进“人民满意政府”创建工作，并将党风廉政建设情况作为绩效考核的一项重要指标，发挥绩效管理“指挥棒”的作用，大力推进廉洁高效政府建设。主要领导都经常主动听取落实责任制方面的工作汇报，及时研究解决新情况、新问题，并通过参加“微访谈”等活动广泛听取群众的意见建议。其他班子成员和各区、各单位的主要领导严格要求自己，真正发挥了“第一责任人”作用。同时，各区各单位都建立健全了党风廉政建设责任制工作机构，加强了组织领导，为全市党风廉政建设责任制的落实提供了强有力的组织保障。从佛山市连续两年抽选六个单位“一把手”向市纪委全会“三述”的情况看，一方面检验了“一把手”落实责任制的成效，另一方面大大促进了“一把手”履行党风廉政建设责任制的主动性。
与之相配合，佛山市委、市政府制定了《市委、市政府领导同志党风廉政建设岗位职责》，明确了市委、市政府领导班子成员的党风廉政建设责任。市党廉办根据实际，及时修订完善党风廉政建设责任目标和岗位职责，并以市委名义下发，接受社会的监督。每年年初，市党廉办根据上级部署要求，对党风廉政建设和反腐败工作各项任务逐项细化分解，明确工作目标、工作措施、完成时限等。各区各单位也按部署制定责任目标和岗位职责，把责任制的目标任务层层分解、逐级落实到基层。按照省的要求，佛山重点抓好市委下一级领导班子及成员执行党风廉政建设责任制情况的检查考核。2011年，佛山市委组成11个检查考核组，由市委书记、市长挂帅，市党政领导班子的党员领导干部带队，采取听取汇报、民主测评、个别约谈、查阅资料、召开座谈会、实地检查、社会问卷调查等形式，对5个区和29个市直单位落实党风廉政建设责任制进行了检查考核。2012年，组织五区和市直副局以上单位党政领导班子及成员开展落实党风廉政建设责任制自查和总结报告工作，抽选市公安局等6个市直单位党委（党组）主要负责人向市纪委全会“三述”，由市纪委组成6个工作小组分别深入被抽查单位，约谈各层级干部89人，问卷调查612人，广泛听取意见和建议。2013年，市组成6个检查考核组，分别由市纪委、市委组织部党员领导干部带队，抽选4个区和10个市直单位领导班子及成员，采取书面汇报、民主测评、个别约谈、实地检查、量化评分等方式开展重点检查考核工作。加强检查考核结果运用，将考核结果与干部选拔任用、绩效评价挂钩，如2011年就结合换届工作对部分考核结果排名靠后的市直单位主要领导进行了调整。
落实党风廉政建设责任制的关键，在于落实责任追究。广东省要求将党风廉政建设责任制延伸到村一级和乡镇基层站所、企业、学校及医院。在村委会、医院、学校和企事业单位建立起党风廉政建设责任制，把责任制的目标任务分解落实到基层。目前，基层单位普遍实行党风廉政建设责任制。
在此基础上，广东省有针对性地突出工作重点，以市场监管、公共服务、社会管理等部门为重点推进行业构建，以行政审批、工程建设、土地出让、资金管理等领域为重点推进专项构建，进一步提升体系建设的规范化水平。夯实基层基础，规范乡镇机关权力运行，制定村级集体资产、资金、资源管理措施，探索发挥村务监督委员会作用的有效途径和办法，强化国有企业重要经营领域和关键管理环节的监督，进一步加强高校、公用事业单位、新经济组织、新社会组织和城市社区的党风廉政建设。完善督查机制，制订项目化的管理工作方案，制定实施惩防体系绩效测评办法，做好惩防体系检查考核工作。
第六节 广东探索依法执政与地方治理的经验与启示
中国的民主法治进程历经波折，主要是因为自1949年新中国成立之后一段时间内，执政党对法治在国家管理中的作用缺乏充分认识，因而也忽视了对国民和领导干部法律素质和法治意识的培养。今天的法治进步，主要得益于对历史上沉痛教训的反思以及改革开放条件下国际视野的打开，是在内因和外力共同推动下而产生的一种追求，今天的民主和法治进程，是历史和现实的必然选择。法治作为一种社会管治手段和方式，是历史的必然，具有极强的历史传承。从历史上看，不同历史类型的法治，只是主体、指向以及目标有所变化，法治作为社会管制手段和方式的本质并没有改变，不同国家、不同历史发展阶段、不同执政者为了自身的利益和社会要求，都会给法治填充不同的内涵。
一 地方法治建设要从实际出发
中国是一个幅员辽阔、人口众多、拥有多民族的社会主义国家。虽然同属于一种社会制度，但地理环境和区位的差异性，导致经济上的落差很大，即使在同一地区，也会因为经济环境的不同而对地方民主和法治建设产生不同的认识。这种由于经济发展的不平衡状态对民主法治进程的影响，将在相当长的一段时间内，与地方依法治理工作共存。地方依法治理的实质是在党的领导下，地方各级政权组织在国家根本法律、法规的原则基础上所进行的具有管理、完善、稳定、平衡性质的管理活动，从而推动社会进步，推动社会经济发展。
地方依法治理主要是指省（市、自治区）、市（地区、自治州）、县（不设区市、区）三级政权架构的法治实践。这是目前地方权力体系中最重要的三级权力架构。以这三级政权架构为基础，形成国家自上而下的中央集权与地方分权的体制。根据宪法规定，三级地方权力架构在中央的统一领导下，具有施政方面自立、经济方面自主的基本属性。行政框架中，有一整套与中央专属部委相对应，但工作向同级人民代表大会负责，受地方各级人民代表大会监督的行政机构。经济发展，有中央指导下的适合自身经济发展要求的独立发展规划。不仅如此，宪法还授予省和较大的市在不与宪法和上位法相抵触的前提下制定地方法规和地方规章的立法权，这种权力的授予，使地方的依法治理有了更强的针对性和灵活性，同时肯定了地方有效开展依法治理的合法性。
在单一制国家结构条件下，各地方在政治上施政目标统一，但经济发展优势各异，风土民情不尽相同。自古以来，不管是中央政权高度集权时期，还是简政放权相对宽松的发展阶段，地方都无法脱离本地实际盲目追随中央，即使在计划经济的特殊年代，地方仍然保留着一些自己的发展特色。地方不仅是经济实体，也是政治实体，按法治要求，这种实体具有属地性特点。由于依法治理是法律意义上的社会管制活动，因此地方社会发展中出现的各种矛盾和问题成为依法治理的客体有合理性。离开了与地方实际状况的紧密结合，这种治理就变成了无源之水，无本之木。从长远目标看，地方政治、经济、社会、文化管理等方面，都是依法治理工作的内容；而从近期目标看，地方依法治理工作的内容更多是围绕着地方经济建设的目标、老百姓的诉求、社会热点难点等在法律制度内、在法治原则下进行的有限度的管理活动。换言之，当前的依法治理工作主要还处于一种十分现实的实用主义阶段，主要包括几个方面：一是依法行政、建设法治政府；二是促进司法公正；三是开展较低层面的基层民主政治建设的有益探索；四是开展公民的法律宣传和法治教育；五是根据社会管理的现实状况，开展制度建设层面的理论研究等。依法治理工作尚处于起步阶段，对于执政党如何在法治原则下有效开展依法执政这一关键命题，有待进一步加强和深化。
二 地方依法治理的三种状态
（一）主动探索
党委重视或党委的主要领导具有较强的法治意识和观念，是这种实践形态最显著的特点。地方党委主要领导的重视，奠定了地方依法治理工作最根本的保障，才能使地方依法治理的一些措施得以落实，一些目标能够实现，形成依法治理工作所需要的工作合力，调动各方面的积极因素，推动地方依法治理的整体发展。
中国的法治总体上看属于执政党推动型，这一点，胡锦涛同志提出的“三统一”思想已经明确。党委的重视程度，决定了地方依法治理工作的力度、进度、程度和深度。实践证明，凡是地方依法治理工作有特点、有特色的地方，一定是地方党委重视、地方依法治理工作的制度相对健全的地方。尽管法制健全和法治的推进依然不可避免地存在主观、客观、理论基础等方面的局限性，但依法治理目的还是明晰的，将法律作为社会最低的行为规范，进而对人们日常生活的所作所为进行有效约束和管理，达到地方局部稳定和谐，为地方经济发展、社会稳定提供良好环境，是地方依法治理的基本价值追求。为此，地方可以利用宪法赋予的立法权、行政授予的管辖权，在本行政区域内开展有自己特点的地方依法治理的实践活动。
（二）被动接受
这种形态是目前地方落实依法治国方略中普遍存在的一种现实状态。具体的产生原因是多方面的。
首先，是依法治国方略的实行还缺乏制度指引，缺乏一套指导工作的程序，缺乏核心内容的量化和细化。这种状况导致了作为国家治国方略的基本国策在执行中缺乏刚性要求和严谨性，其执行力甚至不如一个政策的执行力度。这就导致了整个社会对法治充满期望，但对法治进程感到迷茫；导致了各个地方、各个部门对法治建设的衡量尺度不一；导致了法治的统一性受到挑战，法律在执行中的差别不断放大；导致了形而上学，实用主义成为很多地方推进法治的基本色彩。
其次，权力和法治的错位，抑制了法治进程。法治需要权力作用的推动，法治的核心目标是权力制约与权力制衡，这是矛盾对立的两面。就我国的现实状况来说，自1949年共产党执政之后，权力在高度垄断之下高效运行。这种权力模式创造出了政治、经济和社会发展的辉煌成果，但当法治的指向是制约权力时，权力的适应过渡就需要一个很长的时期。我们今天改革开放的成果，整个过程也是权力经济（计划经济双轨）、商品经济、市场经济的演进过程。全球经济一体化的倒逼因素，是法治需求的重要外因。相比之下，地方法治建设的内因尚未形成与外因接轨的迫切要求，法治进程处于一个被动接受的阶段。
再次，法治进程需要经济基础的支撑。在经济发展压倒一切、法治目标尚不明确的现实状况下，法治的让位成为必然，这就是当前国内一些地方为经济发展不惜浪费资源、付出环境代价、只顾眼前利益、侵犯百姓权益等问题频发的重要原因。在一切为经济发展的口号下，法治和规划成为摆设，在经济指标成为地方党政领导重要考核参数的大背景下，缺乏量化标准的法治评价不得不让位。法治建设如果没有扎实的经济基础，法治的现实操作也很困难。事实上，越是经济发展水平高的地方，越能体会法治建设的重要性，就很好地说明了这一点。
（三）无所作为
这种情况主要从认识上和行为上进行评价。法治建设不是简单的学法、用法，不是简单的依法办事或依法行政。法治是法律原则下权力治理的自我完善、制度和规划的重构。法律和法治的最大区别在于，法律总是无法避免滞后性而需不断修改和完善，而法治的原则具有相对稳定的属性。从这个意义上说，法治原则较之于法律的条款更容易被理解和接受。实践中，依法治理的无所作为有以下表现形式。
一是法治实践的实用主义。在地方和行业的法治进程中，法治意识的确立和实践，往往滞后于行政权力运行。行政权力应受法治规划约束的本质，由于整个社会认识的滞后而显得无关紧要，因而地方和行业的依法治理往往是雷声大、雨点小，进展缓慢。在一些地方和行业，总是把一些实质是地方和行业社会责任的正常工作等同于依法治理，而造成依法治理工作被动。
二是法治实践的官僚主义。由于依法治国的基本方略只有纲领，缺乏细则，因此，地方依法治理的各项实践活动就不得不遵从长官意志，处于领导说了算、因领导人的改变而改变、因领导人的意志改变而改变的无奈之中。这种仅靠领导重视而推动的地方依法治理，或者行业部门的法治建设，既难以持续也不可避免地产生盲目性，甚至可能因为领导者的法治观念淡薄，给地方的依法治理工作蒙上阴影。
三是法治实践的虚无主义。思想上缺乏对法律法规的学习理解，缺乏对法治理念的研究和探索，缺乏对地方依法治理目标的思考；行动上缺乏对地方依法治理工作的全面规划，或只满足于表面的应对，工作没有实质内容，局面无法打开。一些单位和部门的领导，不了解依法治理工作，对上级的任务和要求不求甚解，敷衍了事。尤其是一些行业部门，由于体制上的限制，无法融入地方依法治理工作，成为地方依法治理工作的一个盲区。
就广东而言，无疑是第一种模式的典型代表。从1996年广东省委常委扩大会议通过《关于进一步加强依法治省工作的决定》，到2011年广东省委全会通过《法治广东建设五年规划（2011—2015年）》，广东的依法治省在全国有典型意义，不管是工作体制、工作机制，都代表了一种广东敢为人先的创新精神。广东依法治省工作扎实、稳健、规范，体现了科学性和严谨性，其对中国法治进程的意义和影响，是可期待的。
三 广东经验对提升党委依法执政水平的启示
首先，地方依法治理工作需要制度的支持。制度支持是冲破阻碍地方依法治理工作桎梏、增强地方依法治理工作成效的基础。地方依法治理的实践，直接诠释和充实了治国的基本方略，其作用和意义十分重大。中国的法治实践模式在世界的法治进程中具有唯一性特点，因而也没有什么现成的经验可借鉴。当前，在国家尚未有统一的操作细则的情况下，各地根据自身实际探索适合自己特点的工作制度和工作方式是必要的，也是可行的。
广东的法治工作有两个特色：第一，省委、省人大对法治的认识随改革开放深入而不断进步。广东省委、省人大认识到，对外开放是与外来的人士打交道，不能只靠人情。广东一些领导干部在总结经验时坦率提出，“改革开放的形势逼得我们必须讲法治，不是我们觉悟比别人高”。第二，由于广东长期处于改革开放最前沿，很多新的违法犯罪在广东最先遇到，没有成功先例可循，也不能“等、靠、要”，不得不进行制度创新。随着改革开放深入，一些兄弟省市逐渐从不理解、嘲笑到理解广东直至学习借鉴广东。广东认识到，依法治国和体制改革必须在党的领导下进行，这是不容置疑的。但是，党委和政法委不能包办法治工作。党委只关注重大案件；政法委每年协调十几宗案件，主要是影响国家安全、影响社会稳定的案件。
其次，地方依法治理工作需要理念的支持。当前支持有效开展地方依法治理工作探索的理论基础还很薄弱，人民群众以及全社会对如何开展法治实践的认识也有待提高。为此，有必要大力开展各个不同层次的地方依法治理工作的理论探索，增进共识，夯实基础。
广东省在实践中认识到，网格化的管理在农村地区很难推广，只适合城市地区。农村网格化管理只能是概念，效果和问题同样突出，部门之间难于协调，有的地方协调能力强，但多数不行。要用法治观点统领政法工作。农村两委换届，各地做法不一。一些地方提出，只要做法不违反《村民委员会组织法》就可以，不要以政策干预换届工作。率先实现现代化，就要率先实现社会治理体系和社会治理能力法治化、现代化。全国性法律不会因广东出现新问题就修改，要在遵守全国性法律的前提下，进行改革创新。“法不责众”和“人民群众的眼睛是雪亮的”都不是绝对的，人民群众作为群体可能是永远正确的，但局部的“众”不一定是正确的，有复杂的利益因素和思想观念问题。治理违法行为不能只是惩治代表性人物，要让每个违法者都认识到违法就必须承担法律后果。
再次，地方依法治理工作需要党委的强力支持。这既是依法治国、建设社会主义法治国家的基本原则，也是无法回避的客观现实。为此，需要各级党委领导以一种历史责任感和社会责任感，不仅在思想上，更要在行动上支持地方依法治理工作的实践。从广东的实践来看，虽经历了十多年的艰辛努力，初步形成了地方依法治理工作的气候和条件，但是，各级政府对法治建设的整体投入不容乐观。在一些单位和部门，法治建设被边缘化的现象还非常普遍，甚至在某些设区的市，城市总体的法治部署和规划也被束之高阁。这一切都说明，依法治理工作的态势，还是处于一种相对被动的状态。
最后，应防止经济建设与法治建设两张皮，两套思维。防止地方依法治理误入歧途，防止依法治理的主体主次颠倒，防止依法治理名义下和法制名义下的人治，防止缺少法治的极端民主，防止中国法治实践的“速进”与“两化”论，防止法治实践的无所作为。
[1]参见广东省依法治省工作领导小组发布的《法治广东建设五年规划（2011—2015年）实施方案》。
[2]“三个定位，两个率先”是习近平总书记在2012年末视察广东时，对广东提出的期望，即广东要努力成为发展中国特色社会主义的排头兵、深化改革开放的先行地、探索科学发展的试验区，为率先全面建成小康社会、率先基本实现社会主义现代化而奋斗。