第四节 国内政治转型与全球经济治理结构变迁
民族国家体系仍旧是国际体系最核心的特征，各主权国家领导人最重要的目标是要满足国内支持者和选民的利益。因此，国内政治基础是全球经济治理有效运行的保障。随着经济要素的跨国流动的增强，社会个体日益融入全球生产—消费体系中，全球经济治理及其相关的国家对外经济政策与个体的日常生活和收入息息相关。全球经济治理的规则对不同行业的就业不安全感、收入分配、税收以及价值观的实现，都会带来深远影响。这些分配性后果最终会引发国内政治行动。
全球经济治理的一个重要任务就是，建立与各国国内政治经济结构相适应的国际经济协调规则，从而保障自由开放的国际经济体系的稳定运行。金本位时期，国际稳定优先的汇率调节机制之所以能够运行，是由于各国的贸易商、国际投资者和市民阶层是国内政治的主导力量，选举权还限制在很小的范围，工人阶层没有兴起，保障就业还未成为政府理所当然的职责。因此，各国能够做出在维持经济平衡需要采取紧缩政策时在国内实施紧缩的政策的可信承诺。“一战”结束以后，工人阶层逐渐登上政治舞台，选举权的扩展使得保证充分就业成为政府的职责，金本位制所奉行的国际稳定优先的自动调节机制就很难再维系了（John Ravenhill，2007）。二战后全球经济治理最根本的变化是，通过引入内嵌式自由主义，建立多边主义的承诺。在鼓励各国遵守自由开放的国际经济规则的同时，保留各国政府干预国内经济、促进充分就业的政策自主权。政府通过建立社会安全网、保障充分就业等方式对受损者进行补偿，从而建立对多边主义承诺的国内支持。
一 国内再分配与全球经济治理的国内基础
当前的全球经济治理体系，由于未能有效回应不同发展阶段国家的国内政治条件和需求，因此面临巨大的改革调整压力。20世纪70年代以后，全球经济治理规范转向新自由主义，体现了以美国为首的工业化国家服务于符合自身偏好的国际资本力量，而有意地忽略了发展中国在国际经济体系中无法克服的脆弱性，最终导致发展中国家与工业化国家在全球经济领域长期的冲突（Stephen Krasner，1985）。同时，目前的全球经济治理也引起了发达国家兴起的“全球公民社会”的反对。经济全球化放任跨国资本的全球扩张，与国际社会中倡议的人权、劳工权利和环境保护等社会团体的目标产生冲突。2000年4月15日至16日，数千名抗议者聚集在华盛顿街头，谴责经济全球化带来的弊端，要求国际货币基金组织、世界贸易组织和世界银行为环境、人权、劳工权利和其他人道主义事务承担更多的责任（罗伯特·吉尔平，2006a）。此外，1999年国际社会中的非政府和社会团体举行了声势浩大的对世界贸易组织的抗议游行活动。抗议者要求以世界贸易组织为代表的国际组织消除“民主赤字”，要求国际组织做到透明、开放，并允许非政府组织和与人权、劳工、环境问题相关的社会团体参与国际组织决策过程（Stephen Krasner，1985）。反对全球化和国际组织的全球公民社会的兴起，说明当前的全球经济治理机制没有有效地回应各国国内和跨国的广泛的社会需求。社会运动和国内政治组织是影响全球经济治理能否有效运作的重要力量。全球经济治理结构在回应国内社会和政治结构变革过程中得到调整。
经济全球化会在国内层面带来受益者和受损者，引起国内收入分配差距的扩大和社会结构的调整。随着国家参与经济全球化的阶段性变化，经济全球化的国内分配效应引起的社会和政治结构变革，最终会影响国家对经济全球化的态度和政策。例如，本国要素富裕部门就会支持贸易自由化，而要素稀缺部门就会反对贸易自由化。在发达国家，农业部门、传统制造业和纺织业以及相关的低技术工人成为经济全球化的反对力量。而金融利益集团、医药、高科技等跨国公司力量成为经济全球化的支持者。而发展中国家在金融服务业开放、知识产权转移等领域面临的国内政治阻力更大。经济全球化引起的全球性财富分配不平等正在销蚀全球经济治理的国内政治基础。尤其是在危机时期，国内公众反对本国承担过多的国际责任，而应将主要资源用于本国的经济发展和充分就业，这使宏观经济政策的协调也变得异常艰难。此外，在缺乏对国内受损者进行补偿的情况下，受损者更容易形成集体行动，游说政府采取贸易保护措施。当全球经济治理机制无法在主要国家国内得到支持，各主权国家在国际层面做出的国际合作承诺将很难兑现，将会导致治理困境。
二 全球经济治理嵌入国内治理的实践
全球经济治理是国内治理的延伸。全球经济治理机制的有效运行，依赖于稳固的国内政治和社会基础。因此，必须将全球经济治理“内嵌”到各国国内政治和社会发展与诉求之中。当国内政治和社会力量基础发生变化，全球经济治理必须相应做出调整，否则很难执行。
19世纪末国际金本位制的运行依赖于当时特殊的国内政治和社会条件。正如鲁杰所言，金本位制处于“社会目标”极少的世界（Ruggie，1982）。福利国家尚未兴起，社会对政府的要求和预期较低，政府可以将货币稳定作为优先目标。国际收支平衡所需进行的国内调整，虽然会提高失业率和降低穷人的福利，但社会下层的工人阶级在当时并没有登上政治舞台，市民中产阶级仍旧是社会的主导力量。选举权也局限在一定的范围之内。政府并没有面临来自底层大众提高就业和改善生活福利的压力，因此，可以采取国内经济自主服务于国际稳定的政策。后来，随着欧洲各国国内的政治变革，普选权的扩展、工人阶层在政治上的代表性增强以及人们对政府保证充分就业的期望变化，这种以国际平衡为目标的承诺越来越面临压力去执行。接踵而来的全球经济危机，使得金本位制面临前所未有的考验。由于选举权的扩展、劳工组织和权力的崛起以及干预主义经济政策理念的流行，使得通过运用货币政策满足国内就业和刺激经济增长的国内目标超越了维护货币稳定和黄金可兑换性的国际目标。国内的政治压力迫使领导人不得不在维持汇率稳定的外部目标上做出让步，转向单方面实现国内政策目标。其中最典型的例子就是，英国在1925年试图恢复金本位，但由于英镑面值定价偏高，影响了英国的经济增长，使出口下降，工人失业严重，结果促使英国爆发了1926年大罢工。国内福利服务于货币稳定和英镑地位的国内政治基础逐渐瓦解。
“二战”后建立的以“内嵌式自由主义”为核心的布雷顿森林体系，正是为适应各工业国战后经历的国内社会和政治变革的需要。战争的动员使得大众政治逐渐兴起，普选权开始扩展，劳工阶层的政治影响力得到提升。同时，随着凯恩斯主义的兴起，民众对政府有了更高的期望，政府在促进充分就业和经济增长方面负有更大的职责。各国再也不具备金本位制时期牺牲国内政策自主性来遵守国际准则的国内政治基础。国内政治对充分就业和经济增长的要求，使布雷顿森林会议必须设计出一套符合国内稳定要求的多边主义规则（Ruggie，1982）。
布雷顿森林体系运行的头20年，美国的长期赤字带来的美元外流，推动着整个世界经济的发展。但是，随着美国的经济优势日渐消失，之前设想的资本环流方式很难再持续。同时，由于国内的“伟大社会运动”和陷入越南战争的泥潭，使得美国采取了扩张性的财政和货币政策，迫使其他国家“进口”美国的通货膨胀。于是，很多国家对美元的信心下降，纷纷要求将美元兑换成黄金。面对这种迅速恶化的局面，尼克松总统于1971年8月15日宣布中止将美元兑换成黄金，将国际货币体系建立在纯美元的基础上。同时，为了改变美元和日元、马克的汇率，宣布对进口货物征收附加税。到1973年3月，各国决定让汇率浮动，布雷顿森林体系也就瓦解了。
20世纪70年代之后，以“新自由主义”为特征的全球经济治理的兴起，与跨国性生产公司和金融利益集团的兴起息息相关。在布雷顿森林体系时期，“内嵌式自由主义”中的“内嵌”主要体现为对于金融部门的限制（Eric Helleiner，1994）。怀特和凯恩斯在布雷顿森林会议中提出的资本控制方案就曾遭到纽约金融集团的反对，之后经过妥协，改为推动“生产性”国际资本的流动，允许合作性资本控制（Cooperative capital control）。在布雷顿森林体系运行后，纽约金融机构担心在美国施加资本控制会与将纽约打造为国际金融中心的目标矛盾，也有损纽约银行欧洲资本逃离操纵中的收益，便拒绝对来自西欧的大规模资本流入进行限制（Eric Helleiner，1994）。纽约金融界的不合作行为加剧了资金外流对欧洲经济的重创，促使欧洲在1947年爆发经济危机，造成了国际货币体系的长期不稳定。20世纪60年代末，随着国际收支危机的加剧，美国开始采取临时性的资本控制政策。于是，美国银行和跨国产业公司为了寻找替代性海外业务渠道，开始通过开辟欧洲美元市场，发展逃避国内严格金融监管的副产品。纽约的银行家将美元国际业务转向伦敦市场，以维系国际金融业务的中心地位，美国的跨国产业公司通过在伦敦美元市场上为海外业务拓展融资，从而逃离美国国内监管，摆脱“强制对外直接投资计划”（FDIP）的约束。美国银行和跨国产业公司迅速成为欧洲美元市场的主体。
截至1963年底，伦敦市场中各国银行对非银行部门的负债总额中，美国银行占了32.3%（马骏、徐剑刚等，2012）。而且，在国内经济部门的游说下，美国政府积极鼓励美国银行和公司将金融业务转移到伦敦离岸市场。20世纪60年代中期，约翰逊政府和美国国会共同积极支持美国银行和跨国公司转向伦敦离岸市场，并将此作为美国国家利益和公司利益调和的方式。欧洲美元市场的发展，使得维系汇率稳定的任务变得更加艰难，最终动摇了布雷顿森林体系的市场基础。此外，当时在美国进行的“越战”和国内兴起的“伟大社会运动”，使得美国的财政赤字愈发严重，国际收支逆差进一步扩大，最终威胁到美元的信誉。美国为了维持国内宽松的宏观经济环境，不得不放弃固定汇率的国际承诺。在后布雷顿森林体系时期，美国以华尔街为代表的国际金融利益集团和跨国性生产公司，积极呼吁美国推动各国放弃政府对市场的干预，采取贸易和投资自由化以及放松金融管制的政策。于是，美国政府积极在国际货币基金组织、世界银行和经合组织等国际经济组织层面，推动各国采取以“华盛顿共识”为核心的政策处方。
三 收入不平等扩大与全球经济治理改革
2008年国际金融危机的爆发，进一步暴露出全球化深度发展对各国国内带来的冲击效应。经济全球化引起的全球分配不平等成为当前最紧迫的时代问题。危机暴露出国家之间的发展不平衡和国家内部的收入分配不平等正在显著增大。布雷顿森林体系曾大力推动国际发展议程（Eric Helleiner，2014；孙伊然，2015），但是，随后国际发展议程逐渐遭到美国的疏离，布雷顿森林体系包涵的发展理念被搁置一旁，美国开始对欠发达国家推行具有正统经济学色彩、以自由市场和结构调整为基础的发展理念，国家的角色在发展议程中逐渐被淡化。随着经济全球化的深入发展，“南北失衡”并没有得到有效缓解。根据国际货币基金组织（IMF）统计，2013年世界经济总量达到75.5万亿美元，其中发达国家为46.1万亿美元，发展中国家为29.4万亿美元，二者占世界经济的比重分别为61.1%和38.9%。而且，2013年发达国家人均GDP达到40186美元，相当于发展中国家平均水平的8.2倍（赵晋平，2015）。推动全球减贫和经济平衡发展，仍旧是国际社会在21世纪面临的重要议程。经济全球化对不同行业的收入、就业不安全感、收入分配都会带来影响，这些分配性后果最终会引发国内政治行动（Mark Kayser，2007）。
国家内部财富分配的不公，成为经济全球化的重要副作用，反过来又会影响各国参与经济全球化的国内支持和对全球经济治理的热情。虽然美国一直是经济全球化的最大受益者，但美国国内财富分配差距却在显著增大。高技术的劳动者、跨国公司、华尔街金融部门都成为参与经济全球化的受益者，而本地低技术工人、传统的制造业、纺织等行业却成为受损者。在参与经济全球化的过程中，美国社会经济中的净收益者和净损失者极端分化。根据美银美林的最新测算，美国占人口0.1%的最富有家庭的财富占比自20世纪70年代起就一直增加，已经升至22%，当前占总人口0.1%的最富有家庭拥有的财富已经和占人口90%的家庭的财富不相上下（Emmanuel Saez和Gabriel Zucman，2016）。2008年美国金融危机的爆发，虽然促使人们反思收入差距问题，但是奥巴马政府推动的金融、医疗等方面的改革并不理想，对危机负有主要责任的金融集团反而在危机中得到了更多的救助。2014年10月，美联储主席耶伦曾公开对美国持续扩大的收入和财富差距表示“极其担忧”，担心贫富差距的不断扩大与植根于美国国家历史中的价格观是否兼容。经济全球化带来的财富分配不公不只是美国的特有现象，法国经济学者托马斯·皮凯蒂在《21世纪资本论》中，通过大量统计数据表明，收入分配不平等现象已经在所有卷入全球化浪潮的经济体中出现，贫富差距、收入不平等持续恶化成为一种全球性现象。经济全球化引发的全球财富分配不平等，正在侵蚀全球经济一体化依赖的国内政治基础，使得自发或“自由放任”的经济开放愈发难以为继。各国必须加强宏观经济政策协调，推动经济全球化与国内社会目标更加兼容，抵制贸易保护主义和经济民族主义抬头，维持自由开放的国际经济秩序。图4-5为1913—2012年美国0.1%最富有家庭的财富占美国人总财富的比例。
图4-5 美国0.1%最富有家庭的财富占美国人总财富的比例（1913—2012年）
数据来源：Emmanuel Saez and Gabriel Zucman，Wealth Inequality in the United States since 1913：Evidence from Capitalized Income Tax Data，Quarterly Journal of Economics，Vol.131，No.2，2016，pp.519-578。
注：该图描述了通过资本化所得税申报表估计的美国0.1%最富有家庭持有的家庭财富总额，在2012年，最富有的0.1%包括约16万个家庭，拥有的最低财富超过2060万美元。
[1] 绝对均衡的制度是不存在的。一般而言，呈现为各种形态的制度安排都只是相对稳定、可以暂时被接受的，实质上非绝对均衡的制度安排。
[2] 协调博弈又称共同规避的困境，是指行为体双方都不希望某种结果的出现，因此在避免该特定结果出现上具有共同利益。协作博弈又称共同利益的困境，是指行为体的独立决策会导致帕累托无效率均衡结果的情况，只有合作才能实现有利于双方的均衡结果。详见曲博：《合作问题、权力结构、治理困境与国际制度》，《世界经济与政治》2010年第10期，第27—28页。
[3] 关于霸权稳定论的解释，参见查尔斯·金德尔伯格：《世界经济霸权1500—1990》，高祖贵译，商务印书馆2003年版；罗伯特·吉尔平：《世界政治中的战争与变革》，宋新宁、杜建平译，上海人民出版社2007年版。
[4] 国家团体的数据来自IMF网站。
[5] 对于中国的“建制”和“改制”努力，参见李巍《人民币崛起的国际制度基础》，《当代亚太》2014年第6期。
[6] 特定事件是影响经济治理理念结构变化的重要因素。参见吴澄秋《后危机时代的经济治理理念结构》，《国际论坛》2013年第1期，第55页。
[7] 第三版巴塞尔协议还将主要依靠市场纪律和自我监管的对冲基金与金融衍生品交易纳入国际监管框架，参见Eric Helleiner and Stefano Pagliari，“The End of Self-regulation？Hedge Funds and Derivatives in Global Financial Governance”，in Eric Helleiner，Stefano Pagliari，and Hubert Zimmermann eds.Global Finance in Crisis：The Politics of international regulatory change，New York：Routledge，2010，p.74。
[8] 2010年2月，国际货币基金组织发布的关于国际资本流动管理的报告中部分承认了资本账户管理的适当性，并为如何适当使用资本账户管理制定了一套指南。参见Jonathan D.Ostry，et al.，Capital Inflows：The Role of Controls，IMF Staff Position Note 10/04，2010，D.C.，Washington：International Monetary Fund。
[9] 例如，巴西、印度、韩国等新兴经济体在危机后就通过不同程度的资本管制对资本流动不稳定进行了有效的管理。凯文·P.加拉赫尔、斯蒂芬尼·格里菲斯-琼斯、何塞·安东尼奥·奥坎波：《促进稳定和发展的资本账户管理：一种新方法》，《国际经济评论》2012年第5期，第76页。
[10] 2013年第2期的《国际政治经济学评论》以“金砖国家与华盛顿共识”为主题组稿，对金砖国家是如何选择性地采纳华盛顿共识的政策建议以及对国际发展模式的影响进行了探讨。参见：Cornel Ban and Mark Blyth，“Dreaming with the BRICS？The Washington Consensus and the New Political Economy of Development，”Review of International Political EconomyVol.20，No.2，2013，pp.241-420。
[11] 新兴经济体的主权财富基金在危机中为美国的金融公司提供了248亿美元，这比IMF任何一个季度对欠发达国家的救助都要多。Herman Schwartz，Subprime Nation，Ithaca：Cornell University Press，2009，p.211。