第三节 我国农村环境卫生改善的经验、问题及建议

一 经验总结

（一）政府主导是中国农村改厕的关键推动力

调查发现，在政府重视的地区，农村的改水改厕进程大大加快；而在政府不重视的地区，改水改厕的进程相对缓慢。具体而言，通过对江苏、山西和陕西3个省6个县（市）的调查发现，陕西省耀州区是由区委书记亲自抓农村改水改厕工作的，因此当地改厕工作进程很快。截至2009年底，改厕户数达到了27500户，其中，双瓮漏斗式厕所是17000套。沼气式厕所是8500套。在调查的237户农户中，137户都已经进行了改厕，占到了总调查户数的57.81%，而在同样的铜川市王益区，农村改厕率只有30.71%。江苏省政府在2009年和2010年将农村改厕工作列入新农村建设、农村新六件实事和重大公共卫生项目的重要内容。两年间，江苏省级财政分别投入3.13亿元、3.2亿元用于农村改厕，各县级财政另按100～200元/户的标准进行补助，大大推动了农村改厕工作的顺利进行。可见，政府为农村环境卫生设施的改善提供了坚实的基础。

（二）新农村建设为改厕工作带来了契机

目前在中国开展的新农村建设强调“村容整洁”，提出要加强农村饮水、道路、通信、供电、沼气等基础设施建设，更重要的是改变农村居民多年来的不良的卫生习惯，用农村改厕来带动农村居民良好生活习惯的养成。这为中国农村改厕注入了一股新生力量。在调查过程中发现，很多地方利用新农村建设的契机，将农村基础设施建设和农村改厕经费整合，大大推动了农村改厕工作的进展，提前完成了国家下达的农村改厕任务。江苏徐州市铜山县将新农村建设与农村改厕工作相结合，把改厕工作纳入村干部政绩考核中，并增大了农村改厕工作的权重，加快了农村改厕工作进程。

（三）各种形式的宣传工作对促进农村改水改厕工作非常重要

2009年，中国农村改水受益人数占农村人口的94.3%，饮用自来水人口占农村人口的68.4%; 2009年，中国卫生厕所普及率达到了63.2%，这些成绩的取得离不开近年来在农村改水改厕中采取的切实有效的多种形式的宣传工作。归纳起来有以下几点：第一，每年召开以乡镇书记和镇长为主的农村改水改厕的专题讨论会，扩大农村改水改厕在乡镇政府层面中的影响。为乡镇领导讲解改水改厕工作的效果，向他们展示改水改厕的好处，比如缩小干群距离，是一项民生工程等。主要是让乡镇领导体会到农村改水改厕的好处。第二，面向农村居民印发图文并茂的宣传材料，并发放到各个户，让农村居民很容易地了解改水改厕的效果。第三，先组织农村的先进力量带头改厕，为广大农村居民做示范。在调查中发现，有些地区让村干部、党员、机关干部等先进力量首先参与改厕，然后再加以宣传。第四，结合移民搬迁工作和农村居民建设新房工作，要求搬迁点统一实行改厕，要求农村居民在新建房屋时首先进行改厕。通过以上宣传力量，建立样板户和示范户，来推动农村改厕工作。

（四）以农村供水和环境卫生设施改善带动农村居民良好卫生习惯的养成，从而提高农村居民的健康水平

农村改水改厕的最终目的不仅仅是硬件设施的建设，这只是农村改水改厕的一个方面，更重要的是通过农村硬件设施的改善来促进农村居民良好卫生习惯的养成和卫生行为的形成。本次调查结果显示，在已经改厕的居民中，有良好卫生行为的农村居民占20.67%，而在没有改厕居民中，有良好卫生行为的农村居民占14.29%。可见，改善农村环境卫生设施是带动农村居民形成良好卫生行为非常重要的途径。

（五）在建好卫生厕所的同时推翻旧厕所是提高农村改厕使用率的有效措施

为了改变农村居民长期不良的卫生习惯，提高农村改厕后的使用率，真正起到厕所防病的作用，要在建好卫生厕所后强制推倒原来的旧厕所，强烈要求农村居民使用卫生厕所，从而逐渐改变农村居民的不良的卫生习惯和卫生行为。

（六）“创卫”活动带动农村环境卫生设施改善作用显著

由于单单实行农村改厕工作难度较大，陕西省爱卫会通过卫生城市和卫生县城的评选工作，促进农村环境卫生设施的改善。评选卫生城市和卫生县城的标准把农村卫生厕所普及率作为第一道门槛。如果农村卫生厕所普及率达不到规定标准，则无法参加卫生城市或卫生县城的评选。农村改厕和卫生城市、卫生县城联动，陕西省的农村改厕进程大大加速。以耀州区为例，单单2010年，耀州区就承担了2万户改厕任务，每个乡镇承担了1429户改厕任务。耀州区董家河镇成为无旱厕乡镇，石柱乡有32个村成为无旱厕村。

（七）建立以奖代补的激励机制是提高农村卫生厕所改造质量的重要保证

众所周知，良好的激励机制是项目活动得以顺利完成的必要条件。在中国农村改厕过程中，大多数省份都建立了以奖代补的激励机制以促进农村改厕工作的顺利进行。在陕西省铜川市耀州区，对完成卫生厕所改造任务的乡镇（街道）进行分级奖励。根据任务完成的时间制定了不同级别的奖励，最高奖励6万元。同时，也建立了处罚措施，对于没有按时完成改厕任务的乡镇，分别处以不同程度的处罚，处罚区间是1万～2.5万元。

山西省晋中市榆次区，按照建设质量把改造后的厕所分为四类（一类奖励500元，二类奖励400元，三类奖励300元，四类奖励200元），采取分户验收的方式进行补助。榆次区不但在卫生厕所建成后设置奖励，而且在后续使用时设立“后续使用管理奖”，每年对已改厕的村进行不定期抽查，使用维护好的前三名乡镇和村，分别设置不同程度的奖励。当然在奖励的同时还要进行处罚，对抽查的后3名乡镇和村进行通报批评，并从当年的环境卫生考核总分中扣除1分。完善的奖罚机制使榆次区的农村改厕工作不仅完成速度快，而且完成的质量好，更重要的是保证了后续使用效果明显。

二 存在的问题

（一）改厕成本偏高仍然是制约农村改厕进程的关键因素

如前所述，我们分别以江苏省扬州市高邮市和山西运城市芮城县的改厕为例，在这两个地区，农村改厕基本成本分别为1644.5元（三格化粪池）和1338元（双瓮漏斗式）。

从上述两个地区改厕的基本成本看，无论是东部地区，还是中部地区，无论是双瓮漏斗式厕所，还是三格化粪池式厕所，农村改厕成本基本上都在1300～1600元。目前中央财政在改厕方面补助中西部400元/户，东部300元/户，各省、市、县共配套资金不低于200元/户，因此，除去中央财政和省市县的补贴外，农民自己支付的改厕费用也需要700元左右。我们的调查数据显示，已改厕农户自己支付的改厕费用是608.76元，2009年江苏、陕西、山西三省农村居民家庭人均纯收入分别是8003.54元、3437.55元和5149.67元，实际改厕费用占农民人均纯收入的比重较大，从而造成一些农村居民拒绝改厕，或者是自己不出钱可以改厕，自己出钱就拒绝改厕的现象。可见，改厕成本偏高是影响农村改厕进程的因素之一。

（二）农村改厕的管理人员和技术人才极度短缺，是造成改厕进度缓慢的重要因素

目前，农村改厕的管理人员严重不足，如前所述，山西平均每个县级爱卫办机构负责11.74个乡镇的农村改厕工作，而119个爱卫办平均每个机构工作人员（包括负责人）仅为2.93人。可见，农村改厕管理人员严重短缺是造成改厕进度缓慢的重要因素之一。对于技术人才，目前中国农村改厕现状是县爱卫办管理人员兼职做技术人员，既做技术指导，又做项目管理，因此在改厕过程中，只能对村里的泥瓦匠进行临时培训，然后由他们负责本村的改厕。这种做法虽然能很快完成改厕任务，但是改厕质量却无法顾及。

（三）目前各地农村的改厕执行能力差异较大

在跟被调查地区领导座谈中得知，农村改厕工作很难做。虽然爱卫办作为爱国卫生运动的协调单位，具有协调当地政府各个部门的职责，但是目前各地爱卫办大多隶属于卫生部门，区县卫生局属于科级单位，爱卫办只是副科级单位，没有能力去协调比它更高级别的相关单位。以某省调查数据为例，134个爱卫办机构，55.22%隶属于卫生部门，而且17.57%的爱卫办是副科级别，32.43%是正科级别，无论是正科级别，还是副科级别都无法去协调更高级别的部门。因此，在当前的管理体制下，爱卫办实施农村改厕的执行能力较弱。当然，各地爱卫办机构执行能力也不一，而且差别较大。同样以某省调查数据为例，134个爱卫办机构，37.31%独立于卫生部门，直接受当地政府管理。在这种体制下，爱卫办的执行能力加强了很多。在调查的6个区县中，只有一个区县的爱卫办独立于卫生局，其他5个爱卫办都隶属于卫生部门。

（四）卫生厕所使用的后续管理问题突出

农村改厕，一方面能改善农村居民的生活环境，提高农村居民的生活质量；另一方面也是农村粪便实现无害化处理，防止造成环境污染的重要途径。厕所是防止人类粪便造成各种危险的一道天然屏障。但是在调查中发现，虽然各地在农村厕所改造工作上成绩出众，但是往往忽略了卫生厕所使用后续产生的一些问题，比如粪便处理问题、公共厕所缺失问题等。虽然普遍认为农村厕所地下部分是公共品，地上部分是私人品，但是对于农村粪便的处理，却没有实现集中处理，仍然是农村居民在储粪池满后，自己想办法挑着粪便倒到田地里。对于还在耕种田地的居民可能问题不大，但对于那些不耕种田地的居民，粪便处理就成了问题。由于大规模的农村厕所改造只是近几年的事情，粪便处理问题并不十分突出，但是再过几年后，农户的粪便处理问题就将变得十分突出。

另外是农村公共厕所建造的必要性问题。如果说农村改厕之前的农村旱厕不是真正私人品的话，那么中国农村改厕将农村居民的厕所彻底变成了私人品，具有竞争性和排他性。因此，农村公共卫生厕所的问题就显得突出了许多。在调查中，很多干部和群众反映，随着农村经济的快速发展，农村外来人口逐渐增多，外来人在农村上厕所就成了一个突出问题。但是，在农村公共厕所建成后，管理又成了一个突出问题。因此，农村公共卫生厕所建造的必要性还需要继续探讨。

三 农村供水和环境卫生设施改善的政策建议

从两个层面提出未来中国农村环境卫生设施改善的发展方向：一个层面是策略层面，包括未来的发展方向、激励机制、推动方式、城镇化问题、健康教育问题等；另一个层面是投入层面，包括资金投入总量、投入结构（政府、个人的投入比例）、投入机制、技术和管理人才的培养等内容。

（一）农村环境卫生设施改善：策略层面

1．农村改厕的未来发展方向：厕所入室

虽然当前中国农村改厕工作开展得轰轰烈烈，但是农村改厕结束后大多数厕所看上去仍然是简陋的，农村改厕只是对粪便进行了无害化处理，厕所的外貌等方面并没有像城市厕所那样体面。另外，农村改厕已经实现了让厕所入院，但没有入室。目前的问题是中国农村改厕的未来发展方向什么，随着社会经济发展水平的提高和城镇化进程的加快农村改厕目标是否应有更多的含义。

第一，农村改厕是提高人类发展指数的重要指标。拥有良好的卫生习惯，体现了人类文明的进步。从这个角度看，农村改厕应该把卫生厕所变成真正的私人品，并且能体现个人品位。那么，当前的农村改厕只是让厕所入院，最终应该是让厕所入室，真正体现厕所作为衡量人类发展的一个重要指标。

第二，农村改厕应该考虑城镇化进程。目前，农村改厕只是将现有的旱厕改造成粪便无害化的卫生厕所，并没有考虑随着社会经济的发展和城镇化进程的加快，一些农村正在逐渐变成城镇，一些农民正在变成城市居民，如果农村改厕还是遵循目前的改厕模式，将会造成浪费。在调查中发现，一些区县为了完成农村改厕任务，强行使已经建造了水冲式厕所的农户再次进行卫生厕所的改造。这样就造成一个农户有两个卫生厕所，一个是在家里，另一个是在院子外面，而院子外面的厕所一般是丢弃不用的。

2．农村改厕激励机制的建立：建立长效稳定的以奖代补机制

行之有效的激励机制是农村改厕任务得以顺利完成的重要保证。目前，各地农村改厕工作的激励机制普遍有两种方式，一种方式是以奖代补，山西省榆次区采用了这种方式，真正起到了提高农村卫生厕所的改造质量的作用；另一种方式是直接补贴（实物补贴），一些地区政府的改厕资金直接补贴给农村改厕居民或者采用统一购料的形式直接补贴给改厕农户。正如前所述，采用后一种方式虽然能快速完成农村改厕任务，但是由于采用的是强制性的改厕方式，农村居民并没有真正从心里希望改厕，并且会出现只注意地下部分建设，地上部分只采取非常粗糙的方式建设的现象。因此，改厕的质量较之以奖代补的形式差一些。

不过，虽然一些地区设立了以奖代补的激励机制，但是奖励资金的来源并不稳定。很多地区仅仅因为爱卫办主任跟当政领导关系好而获得奖励资金，一旦领导调离，农村改厕的奖励资金就将面临“断奶”的危机。只有建立长效稳定的激励机制，才能保证农村改厕的可持续发展。因此，应建立农村改厕以奖代补的长效化激励机制，政府应拿出稳定的资金支持农村改厕，提高管理人员和农户的改厕积极性。

3．农村改厕的推动方式：逐渐由政府主导转向企业主导

让企业参与农村改厕是目前农村环境卫生设施改善的热点问题。中国农村改厕是以当地政府主导为主的，政府不但招标改厕原料的供应企业，出资购买改厕原料，而且培训修建厕所的建筑工人。但是政府主导农村改厕存在一些不可避免的问题和缺点，比如由政府指定独家企业供应改厕设备容易形成垄断，不利于实现资金的有效配置，改厕农户没有更多的选择权等。因此，我们提出让企业从单纯地供应改厕原料转变为主导改厕，实现供应改厕原料、修建厕所、后续粪便管理等方面的一条龙服务。中国农村改厕将由目前的政府主导逐渐变成企业主导，当然政府补贴部分仍然应该由政府支付，只不过剩余部分应由企业想办法以降低厕所修建成本，而且建设出适合农村居民使用的方便的农村厕所。政府由原来考核各级爱卫办转移为考核改厕企业，政府的改厕职能逐渐转变为宣传教育和监管。

4．农村改厕后的健康教育：以媒体宣传教育为主

目前，健康教育是各种项目执行中的软肋，至今无法有一个行之有效的实施方式。最常用的健康教育方式主要是举办健康讲座，那么这种健康教育方式对于农村改厕活动是否有效，是不是农村居民最受欢迎的主要方式，需要我们在调查中找到答案。我们询问了居民获取信息的主要渠道。在调查的730户家庭中，71.92%选择了电视和同伴教育，而没有一个家庭选择健康讲座。更需要注意的是，进一步询问农村居民获取信息的主要渠道中哪种对健康信息的获取最有效，82.19%选择了电视，7.95%选择了同伴教育。可见，在加强农村改厕的健康教育工作中，借助媒体进行健康教育更能满足广大农村居民的需求。因此，在今后的健康教育工作中，应该借助媒体开展各种形式的健康教育，从而迎合农村居民的健康教育需求。

（二）农村环境卫生设施改善：投入层面

改厕资金投入不仅包括投入总量，还包括投入结构和投入机制的建立。对于资金投入总量，应该根据当前各种卫生厕所的建设成本和卫生厕所覆盖率进行测算。本部分首先测算农村改厕的资金投入总量，然后再分析投入结构。

1．农村改厕的资金投入总量

关于农村改厕的资金投入情况，前面已经分析了自1996年以来的资金投入总量和投入结构，本部分测算“十二五”期间农村卫生厕所普及率能否达到80%的目标，以及实现上述目标所需要的中央财政投入总量。首先预测今后几年农村卫生厕所普及率和农村总户数，使用的是灰色预测模型。灰色预测模型是以“部分信息已知、部分信息未知”的“小样本”“贫信息”不确定性系统为研究对象，通过对“部分”已知信息的生成和开发，提取有价值的信息，从而实现对系统运行和发展规律的正确认识、确切描述和有效控制，并据此进行科学预测。灰色预测模型所需要的数据量要求是2个以上，6个以下，因此非常符合我们的要求。

中央财政对农村改厕的投入标准是中西部每户500元，东部每户300元，因此，我们也要分别测算中央财政对中西部和东部的农村改厕资金投入，同时要分别预测中西部和东部的农村卫生厕所普及率和农村总户数。思路如下：首先，根据灰色GM（1, 1）预测模型，分别用2005～2010年中西部21个省份和东部9个省份的农村卫生厕所普及率数据拟合模型，预测出2011～2015年中西部和东部的农村卫生厕所普及率，预测结果见表1-19；其次，用农村总户数数据分别拟合模型，预测2011～2015年中西部和东部的农村总户数，预测结果见表1-19；再次，根据上述预测数据分别计算出中西部和东部2011～2015年累计卫生厕所总户数，再计算出每年新增的卫生厕所户数（见表1-20）；最后，根据中央财政对中西部和东部的农村改厕补助，分别计算出2011～2015年中央对中西部和东部农村改厕的总投入。

表1-19和图1-5显示，到2014年，全国农村卫生厕所普及率就可以达到80.75%（置信区间是95%），提前实现80%的预期目标。可见，按照目前农村改革的进度，到2015年可以实现在千年发展目标中的承诺。另外，测算中央的农村改厕资金投入总量的基本思路是：首先计算出每年新增的卫生厕所总户数，其次分别将中西部和东部每年新增的卫生厕所总户数乘以中央财政对中西部和东部的补助标准，从而得到中央财政对农村改厕的资金投入量（见表1-20）。表1-20显示，随着卫生厕所普及率的不断提高，我国农村改厕工作的压力也在不断减小，表现为“十二五”期间中央对农村改厕每年的投入总量在不断降低，从2011年的37.85亿元降低到2015年的28.58亿元。“十二五”期间，农村改厕资金累计投入总量为167.51亿元。

2．农村改厕资金投入结构

从历年农村改厕资金来源看，农村改厕资金主要由政府、个人和集体组成，政府和个人占主要投入比例。从2011年开始，中央政府给中西部的补贴由原来的每户400元上升到500元，东部补贴不变，维持在300元。结合农村居民的改厕支付意愿（平均值为426元）（见表1-21），再加上省级政府的财政补助，可以得出政府和个人的投入比例分别是东部1∶1.5，中部1∶0.4，西部1∶0.5，然而，由前面的分析可知，被调查地区两种卫生厕所（双瓮漏斗式和三格化粪池式）的建造成本分别是1338元和1645元，由此可以计算出调查地区政府和个人投入的适宜比例。因此建议政府和个人投入的适宜比例是东部为1∶0.7，中西部的适宜比例为1∶0.5。（见表1-21）