二 中国行政组织法治二十年

行政组织法调整行政机关的机构设置、职能和权限分配、人员编制和管理等，是行政法制的重要组成部分，其发展完善程度对于行政的规范运行和效能效率以及私人权益的保护具有重要影响。

（一）行政机关组织法和编制法

二十年来，中国行政机关组织法和编制法有了很大进展。我国1997年制定了《国务院行政机构设置和编制管理条例》，2007年制定了《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》，这两部行政法规将各级政府的机构设置和编制管理初步纳入法治的轨道。为了规范公安机关的组织管理，2006年国务院还专门制定了《公安机关组织管理条例》。但总体而言，行政机关组织法和编制法仍然是中国行政法治建设的一个薄弱环节，许多重要的行政组织法律法规尚未出台，已有的法律比较简陋，规范的事项非常有限，相关事务主要依赖于政策文件。未来还需要更加充分地发挥权力机关在行政组织设置和编制管理等问题上的作用，对于行政组织设置和编制管理的重大问题应由法律加以规范。要通过立法明确中央政府的结构和规模、地方政府的法律地位和组织构造、中央与地方的关系。2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，要推进机构编制管理科学化、规范化、法制化。2014年《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》要求，完善国家机构组织法，推进机构、职能、权限等的法定化，推进各级政府事权的规范化和法律化，完善不同政府特别是中央和地方政府事权法律制度。合理划分中央与地方财政事权和支出责任是政府有效提供基本公共服务的前提和保障，是推进国家治理体系和治理能力现代化的客观需要。2016年8月《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》发布，对推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革作出总体部署，其中明确提出坚持法治化、规范化道路，要将中央与地方财政事权和支出责任划分基本规范以法律和行政法规的形式规定。

近年来，中央将三张清单制度，也即权力清单、责任清单和负面清单制度作为推进简政放权、依法行政的一个重要抓手。十八届三中全会要求：“推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程。”十八届四中全会要求：“推行政府权力清单制度，坚决消除权力设租寻租空间。”2015年3月中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》，将地方各级政府工作部门行使的各项行政职权及其依据、行使主体、运行流程、对应的责任等，以清单形式明确列示出来，向社会公布，接受社会监督。2015年12月，《国务院办公厅关于印发国务院部门权力和责任清单编制试点方案的通知》（国办发〔2015〕 92号）要求各地各部门简政放权、放管结合、优化服务、转变政府职能，以清单形式列明试点部门的行政权责及其依据、行使主体、运行流程等，推进行政权责依法公开，强化行政权力的监督和制约，防止出现权力真空和监督缺失，加快形成边界清晰、分工合理、权责一致、运转高效、依法提供保障的政府职能体系。各地各部门均按照中央部署，积极推进权力清单与相应的责任清单编制工作。负面清单主要适用于市场准入领域，是指国务院以清单方式明确列出在中华人民共和国境内禁止和限制投资经营的行业、领域、业务等，各级政府依法采取相应管理措施进行一系列制度安排。市场准入负面清单以外的行业、领域、业务等，各类市场主体皆可依法平等进入。2015年10月《国务院关于实行市场准入负面清单制度的意见》（国发〔2015〕 55号）对相关工作进行了部署。

（二）事业单位法律制度

在中国，事业单位是指出于社会公益目的，由国家机关举办或者由其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。其基本性质是在行政机关之外相对独立地承担公共服务职能的公共组织，大致相当于国外的公务机构（公共营造物），属于广义行政组织的范畴。近年来中国事业单位改革进入快车道，2012年4月《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》发布，就事业单位改革作了整体部署，其中将现有的事业单位按照社会功能划分为承担行政职能、从事生产经营活动和从事公益服务三个类别，分别指明了改革的方向。在法规建设方面，我国继1998年制定了《事业单位登记管理暂行条例》（2004年修订）之后，又于2015年制定了《事业单位人事管理条例》，这是中国第一部系统规范事业单位人事管理的行政法规。在事业单位领导人员管理方面，2017年1月，中组部分别会同中宣部、教育部、科技部、国家卫计委印发《宣传思想文化系统事业单位领导人员管理暂行办法》、《高等学校领导人员管理暂行办法》、《中小学校领导人员管理暂行办法》、《科研事业单位领导人员管理暂行办法》、《公立医院领导人员管理暂行办法》等5个办法。中国未来事业单位法治建设，需要进一步明确事业单位为相对独立地承担公共服务的公法组织这一性质，并在此基础上对事业单位的组织形态、治理结构、活动原则和监督机制等加以完善。

（三）公务员法

中国公务员制度是对传统干部人事制度的改革与发展。1993年国务院发布《国家公务员暂行条例》，在各级国家行政机关中建立和推行公务员制度，这标志着中国公务员制度的初步建立。为解决公务员法立法层次低、公务员范围过窄等问题，同时改进当时的公务员管理制度，2005年4月全国人大常委会通过了《公务员法》（2006年施行），以作为中国公务员管理的基础性法律。《公务员法》制定后，中央公务员主管部门就考核、培训、奖励、处分、公开遴选、调任、职务任免与升降、任职与定级等制定了相关规定。2016年，中央公务员主管部门联合印发了《关于推进公务员职业道德建设工程的意见》，进一步规范了公务员职业行为。为贯彻公务员分类管理的原则，中共中央办公厅、国务院办公厅于2016年印发了《专业技术类公务员管理规定（试行）》和《行政执法类公务员管理规定（试行）》。此外，国务院于2014年制定了《事业单位人事管理条例》。2009年中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》，对担任领导职务的公务员问责制度作了规定。在未来，中国公务员法治在公务员分类管理、职业伦理规范、权益保护等方面，还需要进一步规范和加强。