五 中国立法的主要特点和经验

坚持依宪立法，以国家的整体利益和人民的根本利益为出发点。宪法是国家的根本法，中国特色社会主义法律体系以宪法为核心，宪法具有最高法律效力，是一切法律法规赖以产生和存在的合法性依据。党的十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出“使每一项立法都符合宪法精神”的要求，这一要求的核心内涵就是“依宪立法”，即法律法规不论是其制定程序，还是其基本内涵，都不得与宪法相抵触，必须与宪法相一致。坚持依宪立法，有利于理顺立法体制，明确立法权限，避免不必要的立法矛盾和冲突。

坚持从实际出发，立法与经济社会发展相适应。九届全国人大期间，李鹏委员长专门强调，立法要考虑社会主义初级阶段的实际情况和具体国情，“既要符合全局的需要，又要考虑不同地区、不同方面的实际情况。这样制定出来的法律才能行得通，才能解决实际问题，才能发挥应有的作用”。制定法律从实际出发，与经济社会发展相适应，是立法价值取向的战略性选择，也是建设中国特色社会主义法律体系和法治体系的基础和前提。当然，立法从实际出发，并不排斥理论指导，也不排斥对国外有益经验的借鉴。

坚持立法与改革发展和现代化建设进程相适应。立法要同改革和发展的实际紧密结合，要把实践证明是正确的东西，用法律形式肯定下来，巩固改革开放的成果，用法律推进和保障改革开放和现代化建设的健康发展。立法工作既要注意及时把改革中取得的成功经验用法律形式确定下来，又要注意对现有法律中不适应实践发展的规定进行修改；既着眼于通过立法肯定改革成果，又注重为深化改革留有空间和余地，为改革发展提供坚实的法制保障。1997年党的十五大报告明确提出，“要把改革和发展的重大决策同立法结合起来”；1998年4月29日，李鹏在《进一步搞好立法和监督工作》的讲话中提出“改革的重点也是立法的重点”，并强调立法工作服从和服务于改革、发展稳定的大局，“把常委会的立法工作与党中央、国务院对改革、发展和稳定的重大决策结合起来”；九届全国人大之后，立法与改革之间的关系越来越紧密、科学、合理，立法不断适应改革的发展。

坚持立法为民，充分发扬民主。立法为民一方面要求在立法过程中，充分发挥人大代表、立法顾问、专家学者和社会公众的作用，努力实践开门立法、民主立法。对于制定和修改的法规项目，采取公开征求意见，书面征求意见，召开座谈会、论证会等方式广泛听取社会各方面的意见，充分保障立法的民主性。另一方面要求在立法的结果上，加强民主立法，法律法规要真正反映最广大人民的共同意愿、充分实现最广大人民的民主权利、切实维护最广大人民的根本利益。

坚持立法与修法并举，加强备案审查，维护国家法制的统一。改革开放初期，“宜粗不宜细”的立法模式，加上改革开放以来经济社会的快速发展，使得立法的周期加快，立法的全面、专项清理和修改工作对于维护法制的统一、保障法律法规与经济社会发展相适应尤显重要。基于这样的背景，1998年法律修改数开始超过法律制定数，法律制定与法律修改在立法事业中显现同等重要的地位。备案审查是《宪法》和《立法法》规定的维护法制统一的重要机制。十八届四中全会从完善宪法监督制度的高度，明确要求加强备案审查工作。新修正的《立法法》对规范性文件的主动审查以及审查、研究意见的反馈和公开亦提出了新的要求。

综上所述，为保障立法的科学性、民主性，提高立法质量，二十年来全国和地方各级人大及其常委会不断创新立法论证制度，规范立法论证程序；创新法规起草工作机制，完善委托起草和人大、政府、专家学者等各方联合起草的方式；创新公众参与立法方式，完善立法听证制度；有效发挥人大代表、专家学者在立法中的作用；创新法规规章清理常态化机制，建立健全立法后评估制度；等等。以上努力为经济社会的转型与发展提供了有力的法制保障，也为国家法治建设和地方法治建设做出了重要贡献。与此同时，立法实践中也暴露出一些有待改善的问题，需要在未来的立法机制中审慎改进。

一是需要进一步明晰各立法主体的立法权限，健全统一分层次的立法体制。在立法实践中，中央事务与地方性事务、人大及其常委会与政府立法权范围、人大与人大常委会立法权都缺乏明确的划分。因此，进一步划分立法权限，以解决实践中遇到的具体和复杂的问题，已成为加强立法工作的需要。

二是需要进一步改进和完善立法工作机制，积极探索创新民主立法实效机制。近年来，为增强立法的科学性和民主性，提高地方立法的质量，中央和地方都积极创新地方立法体制机制，包括规范立法程序、扩大立法参与、推行立法论证和评估制度、协调改革与立法的关系、突出重点领域的立法、健全备案审查与法规清理制度等等。这些举措使得立法更加民主、更符合实际需求、更规范合理、更有可操作性、更好地维护了法制统一，立法质量大幅提高。与此同时，我们也要注意，从立法程序和环节来看，立法工作机制还存在需要完善的领域和环节，包括克服立法项目的部门利益倾向、加强立法辩论和议决机制、明确立法三次审议的内容、加大立法听证中的公众参与、创新公众意见反馈机制、增强公众参与立法的实效性、进一步推进立法的民主性。

三是实现党对立法工作领导的制度化、规范化。建设社会主义法治国家，必须坚持党在宪法和法律范围内活动的原则，党对立法工作的领导也同样需要坚持法治思维、法治原则、法治方式，以实现党对立法工作领导的制度化、规范化、程序化。为规范党领导国家立法的工作程序，更好地使党的主张通过法定程序成为国家意志，应及时修改1991年《关于加强对国家立法工作领导的若干意见》，完善党委领导立法事项的决策程序。

四是加强和健全省级地方立法机关的备案审查工作机制，保障地方立法不与中央立法和上位法相抵触，形成效力等级相互衔接的法律制度体系。随着大量的设区的市取得并开始行使立法权，应由省级人大常委会进行合法性审查、批准的市地方性法规可能出现井喷式增长。因此，亟须对省级人大常委会行使审批权的机构、人员、工作机制等予以调整，以加强省级人大常委会合法性审查的能力，维护法制的统一，同时也要从保护地方自治空间的角度，进一步明确合法性审查的依据、标准、程序、法律效力等内容，防止由地方自治权派生出来的立法权的层层缩减，阻碍地方活力的释放，限制地方的自主创新和发展。

五是加强实施性立法和配套性立法，积极促进社会主义法律体系的协调、衔接与完备。实施性立法、配套性立法既能够检验上位法在地方立法中的贯彻情况，又可以考察地方自主发展和自治建设的情况，具有双重意义。以建立完备的法律体系为目标，未来的立法必须针对现行有效法律的实施性立法和配套性立法还相当薄弱的事实，对应法律需要被具体化、地方化的实际需求，查漏补缺，形成上位法与下位法相互衔接、从中央立法到地方立法更加完备的法律法规体系。