二 中国在历史新起点上把握改革与法治的关系

（一）妥善处理改革与法治的关系意义重大

必须把处理好改革与立法的关系放在改革与法治关系的大框架和时代背景中来把握和理解。妥善处理改革与法治（立法）的关系，是历史新起点上协调推进全面深化改革与全面依法治国的必然要求，是加强依宪治国和推进依宪执政的关键环节。“当前，我们要着力处理好改革和法治的关系。改革和法治相辅相成、相伴而生。中国历史上的历次变法，都是改革和法治紧密结合，变旧法、立新法，从战国时期商鞅变法、宋代王安石变法到明代张居正变法，莫不如此。我国改革进入了攻坚期和深水区，改革和法治的关系需要破解一些新难题，也亟待纠正一些认识上的误区。一种观点认为，改革就是要冲破法律的禁区，现在法律的条条框框妨碍和迟滞了改革，改革要上路、法律要让路。另一种观点则认为，法律就是要保持稳定性、权威性、适当的滞后性，法律很难引领改革。这两种看法都是不全面的。”

在建设法治中国的现阶段，在建设和发展中国特色社会主义的伟大实践中，相对于完成经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设“五位一体”的战略任务而言，相对于到2020年实现全面建成小康社会的战略目标而言，相对于到2049年实现国家富强、人民幸福、中华民族伟大复兴的中国梦而言，改革与法治都是手段、方法、举措和过程，两者的价值特征、本质属性和目的追求都是一致的，没有根本的内在矛盾和冲突。那些“改革与法治两者是相互对立排斥的”，“要改革创新就不能讲法治”，“改革要上，法律就要让”，“要发展就要突破法治”等错误观念和认识，都是有违法治思维和法治原则的，对于深化改革与推进法治来说都是有害无益的。

在中国特色社会主义理论、制度、道路和文化自信的基础上，在中国现行宪法和法律体系内在和谐统一的体制下，改革与法治之间是一种内在统一、相辅相成的关系。改革须臾离不开法治的引领和保障，否则就可能天下大乱；法治必须紧跟改革的进程和步伐，否则就可能被废弃淘汰。但是，毋庸讳言，在中国宪法和法治统一的现实条件下，在中国单一制国家政权组织形式的基础上，作为国家和社会运行发展的具体手段、方法、举措和过程，改革与法治不可能不存在某些区别、不同甚至冲突。其中最重要的区别在于，法治作为国之重器，以守持和维护既有秩序为己任，具有较强的稳定性、规范性和保守性；而改革作为一种创新发展手段，往往以突破现有法律、制度和政策为先导，具有较强的变动性、挑战性和激进性。因此，改革的“破”与法治的“守”这两者之间，必然存在某种张力，在一定条件下两者还可能发生抵触、冲突或者矛盾。甚至可以说，任何现代国家和社会的全面深化改革，或早或晚、或多或少都必然会遭遇法治意义上的合法性、合宪性问题。改革与法治的运行指向和内在张力，决定了两者的“遭遇战”是必然客观存在的。决策者需要做的，不是自欺欺人地否认、漠视或者放任这种存在，而是采取积极态度与正确方法去认识、把握和妥善处理两者遭遇时产生的具体矛盾和问题。在推进法治中国建设的时代背景下，习近平总书记强调指出：“凡属重大改革都要于法有据。在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用，加强对相关立法工作的协调，确保在法治轨道上推进改革。”坚持“重大改革要于法有据”，既是社会主义法治文明的改革观，是运用法治思维和法治方式全面深化改革的改革观，也是正确处理改革与法治关系的指导思想和基本原则。

如果说在改革开放的前期甚至中期，由于国家的许多法律尚未制定出来，无法可依是中国法治建设的主要矛盾，我们的一些改革不得不采取“良性违宪”、“良性违法”的方式进行，那么，经过新中国成立以来60多年尤其是改革开放以来30多年的努力，中国特色社会主义法律体系已于2010年如期形成，国家经济建设、政治建设、文化建设、社会建设以及生态文明建设的各个方面已经实现了有法可依，我们已经具备了把各项改革全面纳入法治轨道并依法推进的社会条件和法治基础。尤其是，十八大以来，以习近平为总书记的党中央更加重视全面推进依法治国和法治中国建设，特别强调依法治国是党领导人民治国理政的基本方略，法治是管理国家治理社会的基本方式，要推进国家治理体系和治理能力的现代化，重大改革要于法有据……所有这一切都表明，我们在新的历史起点上把握和处理好改革与法治的关系，不仅拥有较为完备的中国特色社会主义法律体系以作为“有法可依”地进行改革的法律制度基础，而且拥有中央和地方决策层以及广大公民更加重视运用法治思维和法治方式深化改革的法律理性与法治自觉。这些都是我们在宪法框架下和法治轨道上处理好改革与法治关系的最重要的主客观条件。

（二）改革与法治相辅相成

在一个和平理性的社会，改革的表现形式和实现方式往往是“变法”。中国历史上的李悝变法、吴起变法、商鞅变法、王安石变法、戊戌变法等，都被称为“变法”。这些“变法”，实际上是通过改革当时的法律和有关制度来完善国家的各项体制，特别是政治体制。在现代法治国家，作为体制改革实施载体的“变法”，既不是暴风骤雨的革命，也不是改朝换代的“变天”。“变法”就是改革、变革、改良、改造和创新，它是以维护现有政权基础和政治统治为前提而进行的国家法律和有关体制的主动改革与自我完善，目的是使之更好地适应经济社会文化发展的需要。革命则是社会政治制度的深刻质变，它往往通过造反、起义、暴动、一个阶级推翻一个的阶级的暴烈行动等暴力手段，达成推翻现政权的目标，实现国家政权的“改朝换代”，现政权的一切法律和制度都在被革命之列。在现代法治国家，改革是解放和发展生产力的具有正能量的积极措施，是社会充满生机与活力的集中表现，是国家与社会创新发展的不竭动力。

改革与法治如同车之两轮、鸟之双翼，共同推动全面小康社会的建设。在法治下推进改革，在改革中完善法治，这就是我们说的改革和法治是两个轮子的含义。我们要坚持改革决策和立法决策相统一、相衔接，让立法主动适应改革需要，积极发挥引导、推动、规范、保障改革的作用，做到重大改革于法有据，改革和法治同步推进，增强改革的穿透力。在中国特色社会主义理论、制度和道路自信的基础上，在现行宪法和法律体系内在和谐统一的体制下，在中国共产党的坚强领导下，改革与法治之间是一种内在统一、相辅相成、相互促进的关系。要全面推进依法治国，实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，一体推进依法治国、依法执政和依法行政，共同建设法治国家、法治政府和法治社会。法治中国建设中上述任务的完成和目标的达成，既是各项体制改革的重要组成部分和主要路径依赖，又是全面深化改革的法治引领、法治促进、法治规范和法治保障。