第10章 导言 国企改革顶层设计60个看点解读(4)
国有企业来自于民，取之于民。我国的国有企业在三年脱困前，无法上缴收益。从2007年开始上缴，后来陆续增加。按说，到2020年，上缴30%，国企压力是很大的。国有资本充实社保基金，可以缩短链条，让人民群众直接享受国企带来的好处。目前，我国企业困难，税收减少，社会保障尤其是养老保险缺口将达到3000亿元，需要从国资中划拨，以此缓解社会保障困难。不过有个问题值得重视，现在社保基金组织变成第二股东，第二出资人，部门利益使矛盾又出现了，公司治理增加了新的难题。
五、增强国企活力是混改第一条标准
第五部分是专讲混合所有制的。党的十八届三中全会后，混合所有制改革一度被视为改革的“重头戏”，一度时间，北京开了很多研讨会，地方上也定了很多指标，甚至出现刮风现象。围绕股权问题争论甚多，“私有化”与“国有化”互不相让，热衷意识形态的学者们纷纷加入讨论。
自去年以来，已有上海、北京、天津、四川、江苏、重庆、江西、山东等超过25个省市出台了地方国企改革相关文件，其中混合所有制改革均为重要内容。广东提出，到2017年，混合所有制企业户数比重超过70%。江西省提出，到2020年使70%左右的国企发展成为混合所有制经济；河南省提出，到2020年全省混合所有制企业比重达到80%以上；浙江省则表示，通过3年至5年使“省属企业混合所有制企业户数比重达到75%”。
《指导意见》以稳妥、慎重的态度表明看法，回答了重大问题。混合制最关键的意义，是激发企业的活力，让企业适应市场的需求。提到国企，我们习惯性地将它们和责任不清、缺乏动力联系在一起，而且现象比较严重。混合制要解决的就是这样的问题。通过国有资本和民营资本的混合，优化资源配置，让各种所有制经济多元制衡，在此基础上形成科学的公司治理结构。
发展混合所有制经济里有一个重要突破
《指导意见》看点38：以促进国有企业转换经营机制，放大国有资本功能，提高国有资本配置和运行效率，实现各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展为目标，稳妥推动国有企业发展混合所有制经济。
解读：发展混合所有制经济里有一个重要突破，就是提出促进国有企业转换经营机制等四个标准目标。这里是四个标准，尤其是促进国有企业转换经营机制，让国有企业更有活力，是列于混合所有制的第一标准。体现了这次改革的根本是解决活力问题，放大国有资本功能则排在第二位。有些日志总把做大国企放在第一位，包含做小民企的意思，把民企做进去，这会让民企感觉不公平。转换经营机制，落脚在“经营”二字，而不是“所有”二字，其意自明。
“三因”、“四宜”体现原则性与灵活性并重
《指导意见》看点39：坚持因地施策、因业施策、因企施策，宜独则独、宜控则控、宜参则参。
解读：这里提出“三因三宜”的策略，以“宜”为中心。这两年混合所有制改革为什么反反复复？问题在于，混合所有制经济的焦点没有找准，分歧较大。很多人把焦点对在股权比例上。混合所有制难以推进，实际上不是所有权而是经营权问题。混合所有制能否成功，这既要看改革能否聚准焦点，还要看是否对经济发展有效果。
“三不”指向明确，因为问题都存在
《指导意见》看点40：不搞拉郎配，不搞全覆盖，不设时间表，成熟一个推进一个。
解读：文件中提出“三不”，是对前一年复杂局面的回应。“不搞拉郎配”，这种非常规的用词被引入文件中，证明这种现象的严重性。
事实上，这三种现象都存在，且教训不少，刮风与列指标现象都存在。前些年“拉郎配”现象，多数弄得面和心不和，很难有做到“好合百年”的。由于混合所有制比较复杂，此次改革更加强调“稳步进行”、“按序推进”，向外界释放出这种信号：不要为了混改而混改，不要盲目追求混改数量，要追求效果与质量。
围绕股权的四种混改方式
《指导意见》看点41：鼓励非国有资本投资主体通过出资入股、收购股权、认购可转债、股权置换等多种方式，参与国有企业改制重组或国有控股上市公司增资扩股以及企业经营管理。实行同股同权，切实维护各类股东合法权益。
解读：围绕股权指出推行混合所有制的四种方法，两个途径及一个重点。这里只是点一下经营管理，重点是围绕股权来说话的。对非国有资本参与国有企业改制重组或者其他经营活动，强调同股同权，体现股权面前一律平等，消除门第观念、拆除门坎。
垄断领域开放的两个前提
《指导意见》看点42：在石油、天然气、电力、铁路、电信、资源开发、公用事业等领域，向非国有资本推出符合产业政策、有利于转型升级的项目。
解读：平时所说的有垄断特征的企业，大体上包括在这七大板块之内，参与感也比较强烈。明确开放这些领域，搞混合所有制。这对非国有资本是极大的利好。这里提出两个前提，一个是符合产业政策，一个是转型升级，对规定性作出回答，不是社会资本想参与就参与的。
社会资本的合作应是经营模式
《指导意见》看点43：开展多类型政府和社会资本合作试点，逐步推广政府和社会资本合作模式。
解读：包括外资在内，开展多类型政府和社会资本合作试点，逐步推广政府和社会资本合作模式，这里只是经营模式。实际上，在很多地方已经推行，整体效果也不错。前一阶段，李克强总理主持会议部署推广政府和社会资本合作模式，包括确定加快建设高速宽带网络促进提速降费的措施。政府和社会资本合作有利于汇聚社会力量，增加公共产品和服务供给，助力创业创新和民生改善。
混合所有制不是“国退”，而是“双向进入”
《指导意见》看点44：通过市场化方式，以公共服务、高新技术、生态环保、战略性产业为重点领域，对发展潜力大、成长性强的非国有企业进行股权投资。
解读：混合所有制是双向进入的关系，而不是“国进民退”的关系，也不是“国退民进”的关系。国有企业采用股权投资的方法收购重组的非公有制企业，也是混改的一个重要途径。这里指出四个“国进”领域，对具备条件的民企应是机遇，这些领域的民企最大问题是实力弱、缺资金，国企的加盟将会解围与“提升”。
职工持股不是不搞，而是先从“科技”入手
《指导意见》看点45：优先支持人才资本和技术要素贡献占比较高的转制科研院所、高新技术企业、科技服务型企业开展员工持股试点，支持对企业经营业绩和持续发展有直接或较大影响的科研人员、经营管理人员和业务骨干等持股。
解读：这是个敏感问题，过去起起伏伏，有过很多教训。提出员工持股是混改的突破口，涉及到劳动者、知识产权拥有者的权益如何实现的问题，以及如何更好鼓励企业创新、建立国企激励机制的问题，所以强调要试点先行，这同样体现出谨慎推进的态度。这里强调优先，便是先行，一个是企业，二是人员。从科技型企业、科研人员入手，风险少，也好量化。其他企业便可以“等一等”，不必着急了。
先搞增量，后搞存量
《指导意见》看点46：员工持股主要采取增资扩股、出资新设等方式。
解读：增资持股，是指增加的量，不是指存量。职工持股是混合所有制的一种方式，过去拿不准的，现在回答了，而且回答得非常具体。就是从新增加的“量”做起，“老祖宗”的东西不要轻易动。这同样看出这个问题的慎重态度。过去在九十年代县级国企改制中，教训不少。如果从存量开始，非常容易领导层内部分赃，国资流失是高压线。
六、缺乏监管，会造成本轮改革的倒退
本轮国企改革的鲜明特色是一抓活力，二抓监管。在五项原则中，有一条是增强活力与加强监管的关系。这里专门用一部分讲监管问题。从具体内容上看，是保证改革，尤其是保证产权交易成功。可以说，如果缺乏有效的监管，这场改革可能失败。千万不能出现俄罗斯改革私有化的局面。
因为混合所有制重要，所以它必须有序、规范、分步骤地推行，否则就很难避免资本流失：一方面是民营资本进入国有企业后，却没有得到说话的权力，就无法成为制衡力量；另一方面，也要防止混合所有制推进过程中，国有资本流失。
这次改革分歧比较大的地方还是围绕混合所有制经济、生产要素分配方面。包括国有资产价格的界定，都存在争论。在国有资本退出的过程中，必然涉及国有资产的转让和交易，在每一个具体环节包括评估、作价，如何界定国有资产流失和利益输送，都会存在分歧。
尽管现有国企已整体引入了现代企业制度和公司治理结构，但国有资产经营过程中的“日常性流失”，也是人们评价国企和政府时，始终挥之难去的一个痛点。对此，产权流动机制不健全、不透明和监管存在漏洞等问题。
这次会议提出全面改革观，很有深意。国企改革的顶层设计是一个制度体系，由若干文件组成。按照这个思路，可以发现，第三部分的六七八三节，是整个机器的保障部分，是整体设计中不可或缺的部分。强化监督防止国有资产流失，属于保障部分的内容。
监管目的是“防流失”
《指导意见》看点47：强化监督防止国有资产流失。
解读：产权流动机制不健全、不透明和监管存在漏洞等问题，对于正在进行的国有企业改革进程而言，国资流失已经成为隐藏其中的一个毒瘤，如果缺乏有效的监管，完全可能会造成本轮改革的倒退。为避免国有资产出现大规模和大范围流失，加快形成国有资产监督体系已到了刻不容缓的程度。
今年是新一轮深化国企改革的推进年。在全面推进改革的大框架下，仅中央一级，粗略估算下，今年至少有7万亿元—10万亿元的央企资产要力求实现资产证券化。在新一轮更大规模的国资证券化已然启程的现状下，为避免国有资产再次出现大规模和大范围流失，加快形成国有资产监督体系已到了刻不容缓的程度。
总会计师委派是管资本的“把手”
《指导意见》看点48：开展总会计师由履行出资人职责机构委派的试点。
解读：开展总会计师由履行出资人职责机构委派，是中国在国企改革过程中管资本的重要制度创新，也是对企业国有资产的有效监管方式之一。总会计师职责明显提升，在管资本中担任重要角色，实行委派制，可以先试点。财务总监是市场经济条件下所有权经营权相分离的产物，在我国也是近几年出现的事，财务总监委派制作为财务总监与管理机制的一种创新，也存在着缺陷和不足之处。对总会计师由履行出资人职责机构委派的对策建议进行探讨，其具有理论和现实意义。经过试点获得成功以后，派驻会计师，将成为一项基本的监管制度被推广。